Uitspraak
200506085/1.
Datum uitspraak: 15 maart 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend te [woonplaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Werkendam,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2004 heeft verweerder het verzoek van [appellant A] om toepassing van bestuurlijke handhavingsmaatregelen met betrekking tot de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Interieur Meubel Spuittechnieken Werkendam B.V." (hierna: vergunninghoudster), gelegen op het perceel Beatrixhaven 25b te Werkendam, afgewezen. Bij besluit van 3 maart 2005 heeft verweerder het verzoek van [appellant B] om toepassing van bestuurlijke handhavingsmaatregelen met betrekking tot dezelfde inrichting afgewezen.
Bij besluiten van 14 juni 2005, verzonden op 16 juni 2005, heeft verweerder de tegen de besluiten van 20 december 2004 en 3 maart 2005 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen de besluiten van 14 juni 2005 hebben appellanten bij brief van 8 juli 2005, bij de Raad van State ingekomen op 12 juli 2005, beroep ingesteld.
Bij brief van 2 augustus 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 januari 2006, waar appellanten, in persoon, en verweerder, vertegenwoordigd door ing. K. Hornman, werkzaam bij de Regionale Milieudienst West-Brabant, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
2.2. Appellanten betogen dat verweerder hun verzoeken om toepassing van bestuurlijke handhavingsmaatregelen ten onrechte heeft afgewezen. Hiertoe voeren zij - kort weergegeven - aan dat de voorschriften 6.5, 6.7 en 6.13 van de bij besluit van 19 oktober 1999 aan de voorliggende inrichting verleende oprichtingsvergunning krachtens de Wet milieubeheer worden overtreden.
2.2.1. Ingevolge voorschrift 6.5 moeten de tijdens het spuiten afgezogen spuitnevel en dampen van de vlakspuitmachine (Ecosprayer), alvorens in de buitenlucht te worden afgevoerd, zowel door een doelmatig en verwisselbaar verfvangfilter als door een actief koolfilter worden geleid.
Ingevolge voorschrift 6.7 bedraagt de concentratie van vluchtige organische stoffen in de dampen van de spuitcabines en in de dampen van de vlakspuitmachine die naar de buitenlucht worden afgevoerd niet meer dan 100 mg/Nm3.
Ingevolge voorschrift 6.13 moet een uitmonding in de buitenlucht van een afvoerleiding zodanig zijn uitgevoerd, dat de gasstroom naar boven gericht blijft; de uittreesnelheid van de luchtstromen moet ten minste 10 m/s en mag ten hoogste 15 m/s bedragen.
2.2.2. Niet in geschil is dat bij het in werking zijn van de inrichting de grenswaarde voor vluchtige organische stoffen (hierna: VOS) van 100 mg/Nm3, zoals gesteld in voorschrift 6.7, wordt overschreden. Verweerder stelt zich echter op het standpunt dat dit voorschrift als gevolg van de inwerkingtreding van het Oplosmiddelenbesluit omzetting EG-VOS-Richtlijn milieubeheer (hierna: het Besluit) buiten toepassing moet blijven.
2.2.3. Ingevolge artikel 8.44, eerste lid, van de Wet milieubeheer kunnen, indien dit uit een oogpunt van doelmatige regelgeving bijzonder is aangewezen, bij algemene maatregel van bestuur met betrekking tot daartoe aangewezen categorieën van inrichtingen, waarvoor het in artikel 8.1 gestelde verbod geldt, regels worden gesteld, die nodig zijn ter bescherming van het milieu.
Ingevolge artikel 8.44, zesde lid, van de Wet milieubeheer bevat een algemene maatregel van bestuur krachtens het eerste lid een overgangsregeling met betrekking tot inrichtingen die al zijn opgericht op het tijdstip waarop de maatregel in werking treedt.
Het Besluit is een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8.44, eerste lid, van de Wet milieubeheer.
Het Besluit is op 1 april 2001 in werking getreden.
2.2.4. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Besluit draagt degene die een inrichting drijft er zorg voor dat de installatie die zich in de inrichting bevindt, ten minste voldoet aan
a. de in bijlage IIa bepaalde emissiegrenswaarden voor afgassen en diffuse-emissiegrenswaarden of aan de totale emissiegrenswaarden en overige voorschriften, of
b. aan de eisen van het in bijlage IIb beschreven reductieprogramma.
Ingevolge artikel 5 van Pro het Besluit draagt degene die een inrichting drijft waarin zich een bestaande installatie bevindt, zorg voor:
a. het voldoen van die installatie uiterlijk op 31 oktober 2007 aan de artikelen 3 en 4;
b. het aanmelden van de inrichting bij het bevoegd gezag uiterlijk op 31 oktober 2005, indien hij gebruik wil maken van het reductieprogramma van bijlage IIb.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit wordt onder bestaande installatie verstaan, voor zover hier van belang, een installatie in bedrijf binnen een inrichting waarvoor vóór de inwerkingtreding van dit besluit vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de wet is verleend.
Het reductieprogramma is, volgens bijlage IIb, onder 1, bij het Besluit, bedoeld om de exploitant de mogelijkheid te bieden de emissie op een andere manier in dezelfde mate te beperken als door de toepassing van emissiegrenswaarden zou gebeuren. Daartoe mag de exploitant ieder speciaal voor zijn installatie ontworpen reductieprogramma gebruiken, mits uiteindelijk dezelfde emissiebeperking wordt bereikt.
Voor installaties waar voor het product een constant gehalte aan vaste stof kan worden aangenomen en voor de bepaling van het referentiepunt voor de emissiebeperking kan worden gebruikt, is in bijlage IIb, onder 2, aanhef en onder i, de volgende regeling opgenomen. De exploitant dient een reductieprogramma in waarin met name de daling van het gemiddelde gehalte aan oplosmiddelen van de totale input of de verhoging van het rendement bij gebruik van vaste stoffen wordt vermeld die leidt tot een beperking van de totale emissie van de installatie tot een bepaald percentage van de jaarlijkse referentie-emissie, de zogenoemde beoogde emissie. Dit gebeurt volgens het volgende tijdschema. Voor nieuwe installaties bedraagt de maximaal toegelaten totale emissie per jaar uiterlijk 31 oktober 2001 1,5 maal de beoogde emissie en uiterlijk 31 oktober 2004 de beoogde emissie. Voor bestaande installaties bedraagt de maximaal toegelaten totale emissie per jaar, uiterlijk 31 oktober 2005 1,5 maal de beoogde emissie en uiterlijk 31 oktober 2007 de beoogde emissie.
2.2.5. Niet in geschil is dat de inrichting een bestaande installatie is als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit en dat sprake is van een installatie als bedoeld in bijlage IIb, onder 2, aanhef en onder i, bij het Besluit.
2.2.6. In bijlage IIa bij het Besluit is voor de activiteit 'coating van hout', met een verbruik van meer dan 15-25 ton oplosmiddelen per jaar, zoals dat plaatsvindt in de voorliggende inrichting, een emissiegrenswaarde voor afgassen van 100 mg/Nm3 gesteld.
Uit artikel 5 van Pro het Besluit, in samenhang met de bijlagen IIa en IIb bij het Besluit, volgt dat de voorliggende inrichting eerst uiterlijk op 31 oktober 2007 behoeft te voldoen aan de gestelde grenswaarde van 100 mg/Nm3 voor de emissie van VOS; indien de inrichting uiterlijk op 31 oktober 2005 is aangemeld voor het volgen van het in bijlage IIb beschreven reductieprogramma, zoals hier het geval, geldt een 'tussennorm' per 31 oktober 2005 van 1,5 maal de beoogde emissie.
De voorschriften van het Besluit werken rechtstreeks. Het voldoen aan de voorschriften van het Besluit is derhalve niet eerst aan de orde nadat de milieuvergunning is aangepast. Voorschriften die in strijd zijn met het Besluit, blijven, aldus de toelichting op het Besluit, dan ook buiten toepassing. De in vergunningvoorschrift 6.7 gestelde emissiegrenswaarde voor afgassen is weliswaar dezelfde als de grenswaarde die volgens het Besluit op de inrichting van toepassing is, echter het Besluit geeft voor zowel nieuwe als bestaande inrichtingen een keuzemogelijkheid voor het volgen van een reductieprogramma. Hiermee wordt, zo blijkt uit de toelichting op het Besluit, vorm gegeven aan de voorkeur voor een brongerichte aanpak. Uitgangspunt is volgens de toelichting dat de ontwikkeling en de toepassing van VOS-arme producten niet mogen worden gefrustreerd door eisen met betrekking tot afgassen. Voorschrift 6.7 sluit deze keuzemogelijkheid uit en is reeds hierom in strijd met het in dezen van toepassing zijnde artikel 5 van Pro het Besluit. Voorschrift 6.7 dient derhalve buiten toepassing te blijven, de normering op grond van het Besluit treedt hiervoor in de plaats. Dat dit leidt tot een tijdelijke - tot 31 oktober 2007 - verruiming van de al eerder ingevolge vergunningvoorschrift 6.7 voor de inrichting geldende emissiegrenswaarde voor afgassen, is de consequentie van het Besluit.
Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in de bestreden besluiten terecht op het standpunt gesteld dat voorschrift 6.7 buiten toepassing moet blijven en dat hij, nu op dit punt geen sprake is van een overtreding van de vergunning van 19 oktober 1999, in zoverre niet bevoegd was tot het treffen van handhavingsmaatregelen. Ter zitting is overigens vast komen te staan dat de inrichting tijdig is aangemeld bij het bevoegd gezag als bedoeld in artikel 5, aanhef en onder b, van het Besluit. Verweerder heeft naar voren gebracht dat de inrichting thans voldoet aan de eisen van het reductieprogramma zoals gesteld in bijlage IIb bij het Besluit. Dit is door appellanten niet betwist.
2.2.7. Niet in geschil is dat de voorschriften 6.5 en 6.13 worden overtreden, zodat verweerder in zoverre bevoegd was om handhavend op te treden.
2.3. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in een geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.3.1. Appellanten betogen dat ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten geen concreet uitzicht op legalisatie bestond, of althans dat de wijze van legalisatie in strijd is met de wet. Hiertoe voeren zij - kort weergegeven - aan dat uit de aanvraag om de nieuwe revisievergunning niet blijkt of de vernieuwing van de vlakspuitautomaat een revisievergunning rechtvaardigt of dat volstaan had kunnen worden met een veranderingsvergunning en dat wellicht zelfs in het geheel geen nieuwe vergunning noodzakelijk was nu het volgens hen moet worden betwijfeld of er wel sprake is van een belangrijke wijziging als bedoeld in artikel 1, aanhef en eerste lid, onder f, van het Besluit. De nieuwe vergunning is ten onrechte gebruikt om de emissiegrenswaarde van 100 mg/Nm3 te laten vervallen en het reductieprogramma te introduceren, aldus appellanten.
2.3.2. Op 8 december 2004, voor het nemen van de besluiten in primo, heeft vergunninghoudster een aanvraag om een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer ingediend.
Ten aanzien van het betoog van appellanten overweegt de Afdeling dat de Wet milieubeheer geen bepaling kent op grond waarvan verweerder de bevoegdheid toekomt om zelfstandig een vergunningaanvraag te wijzigen. Op de aanvraag moet worden beschikt zoals deze is ingediend. Door een veranderingsvergunning te verlenen terwijl een revisievergunning is aangevraagd, nog daargelaten dat in verband met wijzigingen van de inrichting altijd een revisievergunning kan worden aangevraagd, zou verweerder de grondslag van de aanvraag verlaten. Verder is, anders dan appellanten menen, voor het aanvragen van een nieuwe vergunning niet van belang of al dan niet sprake is van een belangrijke wijziging als bedoeld in artikel 1, aanhef en eerste lid, onder f, van het Besluit.
De gevraagde vergunning is inmiddels, bij besluit van 11 oktober 2005, verleend. Daarbij is de vergunning aangepast aan het Besluit; mede gelet op de technische samenhang tussen enerzijds voorschrift 6.7 en anderzijds de voorschriften 6.5 en 6.13, zijn de laatstgenoemde voorschriften niet overgenomen. Ten overvloede zij opgemerkt dat hetzelfde geldt voor voorschrift 6.7.
Gezien de voornoemde omstandigheden heeft verweerder op goede gronden geconcludeerd dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat daarvan behoort te worden afgezien en de bezwaren tegen de afwijzing van de verzoeken om handhaving terecht afgewezen.
2.4. Het beroep is ongegrond.
2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.R. Schaafsma, Voorzitter, en mr. M. Oosting, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, ambtenaar van Staat.
w.g. Schaafsma w.g. De Vink
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2006
154.