Uitspraak
200505547/1.
Datum uitspraak: 15 maart 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in de gedingen tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Baarle-Nassau,
2. [appellanten sub 2], wonend te Baarle-Nassau,
en
het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 17 mei 2005 heeft verweerder aan [vergunninghouder] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een varkenshouderij, gelegen op de percelen [locaties] te Baarle-Nassau, kadastraal bekend gemeente Baarle-Nassau, sectie […], nummers […]. Dit besluit is op 23 mei 2005 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 juni 2005, en appellanten sub 2 bij brief van 30 juni 2005, bij de Raad van State ingekomen op 1 juli 2005, beroep ingesteld. Appellanten sub 2 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 28 juli 2005.
Bij brief van 5 oktober 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 januari 2006, waar appellant sub 1, vertegenwoordigd door mr. E.A.C. Spoormakers, [een van de appellanten sub 2], in persoon en bijgestaan door mr. A. Vinkenborg, en verweerder, vertegenwoordigd door A.A.M.J. van den Wijngaard, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar vergunninghouder, bijgestaan door ir. A.C.H.M. Commissaris, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Appellant sub 1 heeft de grond dat bij de aanvraag een duidelijke tekening ontbreekt, ter zitting ingetrokken. Appellanten sub 2 hebben de gronden inzake het maatgevend emissiepunt, cumulatieve stankhinder en geluid ter zitting ingetrokken.
2.2. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten, op dit geding van toepassing blijft.
Op 1 december 2005 zijn de wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), en het besluit van 8 oktober 2005, houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Stb. 2005, 527), in werking getreden. Nu het bestreden besluit vóór 1 december 2005 is genomen, moet dit worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet en dit besluit.
2.3. De bij het bestreden besluit verleende vergunning heeft betrekking op 2.803 fokzeugen, 8 dekberen, 10.295 gespeende biggen en 3.916 vleesvarkens. Eerder zijn voor de inrichting vergunningen verleend voor het houden van 1.918 fokzeugen, 13 dekberen, 3.299 gespeende biggen en 4.180 vleesvarkens.
2.4. Appellant sub 1 heeft betoogd dat verweerder, nadat de aanvraag was gewijzigd, opnieuw had moeten beoordelen of een milieu-effectrapport (hierna: m.e.r.) diende te worden gemaakt.
2.4.1. Ingevolge artikel 7.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen, ten aanzien waarvan het bevoegd gezag krachtens artikel 7.8b moet bepalen of voor de activiteit, vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder zij wordt ondernomen, een m.e.r. moet worden gemaakt.
Ingevolge artikel 7.8b, eerste lid, voor zover hier van belang, neemt het bevoegd gezag een beslissing omtrent de vraag of bij de voorbereiding van het betrokken besluit voor de activiteit vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder deze activiteit wordt ondernomen, een m.e.r. moet worden gemaakt. Ingevolge het vierde lid van dit artikel worden onder bijzondere omstandigheden als bedoeld in het eerste lid verstaan de belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu die de activiteit kan hebben, gezien:
a. de kenmerken van de activiteit;
b. de plaats waar de activiteit wordt verricht;
c. de samenhang met andere activiteiten ter plaatse;
d. de kenmerken van die gevolgen.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (hierna: het Besluit) worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven.
In onderdeel D van de bijlage behorende bij het Besluit is in categorie 14, voor zover hier van belang, als activiteit aangewezen de oprichting of uitbreiding van een inrichting bestemd voor het fokken, mesten of houden van varkens in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op 350 of meer plaatsen voor zeugen.
2.4.2. Op 2 juni 2004 heeft vergunninghouder een aanmeldingsnotitie ingediend, waarin het voornemen tot uitbreiding van de inrichting kenbaar is gemaakt. Bij besluit van 26 augustus 2004 heeft verweerder geoordeeld dat voor de voorziene uitbreiding geen m.e.r. overgelegd hoeft te worden. Naar aanleiding hiervan heeft vergunninghouder op 23 november 2004 een aanvraag ingediend. Op 3 februari 2005 heeft hij een gewijzigde aanvraag ingediend.
2.4.3. In de op 3 februari 2005 ingediende aanvraag is ten aanzien van de eerdere aanmeldingsnotitie sprake van een lichte daling van het aantal te houden dieren. Voorts is voor een deel van de stallen een ander emissiearm stalsysteem gekozen. De ammoniakemissie neemt hierdoor weliswaar enigszins toe ten aanzien van de in de aanmeldingsnotitie beschreven situatie, maar is nog steeds lager dan het emissieniveau op grond van de vigerende vergunningen. Verweerder heeft dan ook voldoende aannemelijk gemaakt dat de wijzigingen in de aanvraag niet zodanig zijn dat een nieuwe m.e.r.-beoordeling tot andere uitkomsten zou hebben geleid. Nu voorts niet is gebleken dat op 3 februari 2005 anderszins sprake was van een wijziging van de bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 7.8b, eerste lid, van de Wet milieubeheer, heeft verweerder zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat een nieuwe m.e.r.-beoordeling achterwege kon blijven. Het beroepsonderdeel is ongegrond.
2.5. Appellant sub 1 heeft aangevoerd dat de vergunning niet had mogen worden verleend in verband met stankhinder. Hij is van mening dat verweerder had moeten beoordelen of in de onderhavige stankoverbelaste situatie in redelijkheid aantasting van bestaande rechten kon en moest worden vereist.
2.5.1. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel, zoals dat luidde vóór 1 december 2005, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van artikel 8.10, eerste lid, en artikel 8.11, zoals dat luidde vóór 1 december 2005, van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
Ingevolge artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag bij de verlening van een revisievergunning de rechten die de vergunninghouder aan de eerder verleende vergunning ontleende, niet wijzigen anders dan mogelijk zou zijn met toepassing van afdeling 8.1.2 van de wet.
Ingevolge artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag beperkingen waaronder een vergunning is verleend en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden in het belang van de bescherming van het milieu. Ingevolge het derde lid van dit artikel zijn met betrekking tot de beslissing ter zake en de inhoud van de beperkingen en voorschriften de artikelen 8.7 tot en met 8.17 van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 8.25, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag - onverminderd het in de artikelen 8.34, 8.38, 8.39 en 18.12 bepaalde - een vergunning voor een inrichting geheel of gedeeltelijk intrekken, indien de inrichting ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en toepassing van artikel 8.23 redelijkerwijs daarvoor geen oplossing biedt.
2.5.2. Verweerder heeft bij de beoordeling van de stankhinder de Richtlijn veehouderij en stankhinder 1996 (hierna: de Richtlijn) gehanteerd, voor zover het de omrekeningsfactoren naar mestvarkeneenheden en de aan te houden afstanden betreft. Bij de bepaling van de omgevingscategorieën heeft hij de brochure Veehouderij en Hinderwet (hierna: de brochure) gehanteerd.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat, nu in de vergunning maatregelen zijn opgenomen om de stankhinder te verminderen, geen sprake is van ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu als bedoeld in artikel 8.25, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, zodat de voor de inrichting bestaande rechten niet op grond van artikel 8.4, derde lid, van die wet kunnen worden aangetast.
2.5.3. Niet in geschil is dat vergunning is verleend voor een veebestand dat overeenkomt met ongeveer 4.089 mestvarkeneenheden (hierna: m.v.e.), een aantal waarop ook de eerdere vergunningen betrekking hadden. Gebleken is voorts dat ten aanzien van verschillende omliggende woningen de werkelijke afstand tot de emissiepunten van de inrichting beduidend minder is dan de bij dit aantal m.v.e. op grond van de afstandsgrafiek in bijlage 3 van de Richtlijn aan te houden afstand. Zo dient de afstand tot de woning [locatie a], een categorie III-object als bedoeld in de brochure, volgens voormelde afstandsgrafiek ongeveer 246 meter te bedragen, terwijl de werkelijke afstand - na het treffen van de in de vergunning opgenomen maatregelen - 77 meter bedraagt. Bij die afstand zou een veebestand dat overeenkomt met ongeveer 310 m.v.e. gehouden mogen worden. De stankbelasting ter plaatse van de woning [locatie a] is derhalve ruim 13 maal groter dan op grond van de Richtlijn mogelijk is. Verder dient de afstand tot de woning van appellant sub 1, [locatie b], een categorie IV-object als bedoeld in de brochure, volgens voornoemde methodiek ongeveer 172 meter te bedragen, terwijl die in feite slechts ongeveer 73 meter bedraagt.
Gezien het voorgaande heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd waarom er geen sprake is van ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu als bedoeld in artikel 8.25, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer. Dat door het treffen van maatregelen de afstanden van de emissiepunten tot omliggende woningen worden vergroot, is in dat verband onvoldoende, gezien de uit oogpunt van stankhinder ernstig overbelaste situatie die ook daarna blijft bestaan. Ingeval zich ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu voordoen, is verweerder juist in een situatie als deze, waarin een door toepassing van emissiearme stalsystemen behaalde emissiereductie wordt opgevuld met een forse uitbreiding van het veebestand, gehouden om in het kader van de te verrichten belangenafweging te onderzoeken of - naast een afstandsvergroting - door een beperking van het aantal dieren de stankhinder verder moet worden teruggebracht. Van een dergelijk onderzoek is niet gebleken.
Gelet op het vorenstaande berust het bestreden besluit op dit punt, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, niet op een deugdelijke motivering.
2.6. Appellanten sub 2 hebben aangevoerd dat verweerder bij de beoordeling van de ammoniakuitstoot ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan de Wet stankemissie veehouderijen in landbouwontwikkelings- en verwevingsgebieden. Omdat de ammoniakuitstoot toeneemt, is voorts sprake van strijd met Richtlijn 96/61/EG van de Raad van de Europese Unie van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (hierna: de IPPC-richtlijn), aldus appellanten sub 2.
2.6.1. Vooropgesteld dient te worden dat de Wet stankemissie veehouderijen in landbouwontwikkelings- en verwevingsgebieden alleen betrekking heeft op de emissie van stank en niet tevens op de uitstoot van ammoniak. Ten aanzien van de uitstoot van ammoniak heeft verweerder terecht toepassing gegeven aan de Wet ammoniak en veehouderij. Vaststaat dat de dierenverblijven van de inrichting niet zijn gelegen in een kwetsbaar gebied dan wel in een zone van 250 meter rond een zodanig gebied.
Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de Wet ammoniak en veehouderij wordt een vergunning voor het veranderen van een veehouderij geweigerd indien de inrichting onder de reikwijdte van de IPPC-richtlijn valt, zoals ten aanzien van de onderhavige inrichting het geval is, en de toename van de ammoniakemissie uit de dierenverblijven als gevolg van de uitbreiding een belangrijke toename van de verontreiniging veroorzaakt.
Verweerder heeft door middel van berekeningen voldoende aannemelijk gemaakt dat de uitstoot van ammoniak als gevolg van de gevraagde veranderingen in ieder geval niet toeneemt. Reeds hierom faalt het beroep van appellanten sub 2.
2.7. Voor het overige hebben appellanten sub 2 zich in het beroepschrift beperkt tot het verwijzen naar de tegen het ontwerp van het besluit ingebrachte bedenkingen. In de considerans van het bestreden besluit is verweerder ingegaan op deze bedenkingen. Appellanten sub 2 hebben in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende bedenkingen in het bestreden besluit onjuist zou zijn. Ook voor het overige is niet gebleken dat die weerlegging van de bedenkingen onjuist zou zijn.
2.8. Het beroep van appellant sub 1 is gegrond. Aangezien het stankaspect bepalend is voor de beantwoording van de vraag of de gevraagde vergunning kan worden verleend, dient het bestreden besluit in zijn geheel te worden vernietigd. De overige door appellant sub 1 aangevoerde gronden behoeven geen bespreking meer. Het beroep van appellanten sub 2 is ongegrond.
2.9. Appellant sub 1 heeft ter zitting verzocht om veroordeling van verweerder in de kosten van de bestuurlijke voorprocedure. Het betreft kosten gemaakt in het kader van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.5 (oud) van de Algemene wet bestuursrecht. Aangezien deze kosten niet op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen, houdt de Afdeling het ervoor dat appellant sub 1 in zoverre een verzoek heeft gedaan om toepassing van artikel 8:73 van die wet.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 8 december 1997 in zaak no. E03.97.0568 (BR 1998, p. 519), moeten de kosten die een inbrenger van bedenkingen in de voorprocedure maakt in de regel voor zijn of haar rekening blijven. Slechts in bijzondere gevallen kunnen deze met toepassing van artikel 8:73 voor vergoeding in aanmerking komen. Nu naar het oordeel van de Afdeling van een bijzonder geval in deze geen sprake is, wordt het verzoek om toepassing van artikel 8:73 van de Algemene wet bestuursrecht afgewezen.
2.10. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van appellant sub 1 te worden veroordeeld. Voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van appellanten sub 2 bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellant sub 1 gegrond en het beroep van appellanten sub 2 ongegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau van 17 mei 2005;
III. wijst het verzoek van appellant sub 1 om schadevergoeding af;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau tot vergoeding van bij appellant sub 1 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Baarle-Nassau aan appellant sub 1 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
V. gelast dat de gemeente Baarle-Nassau aan appellant sub 1 het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. M. Oosting en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Plambeck
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2006
159-462.