Uitspraak
200507032/1.
Datum uitspraak: 12 april 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], wonende te [woonplaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Twenterand,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 21 juni 2005 heeft verweerder aan [vergunninghouder] een vergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een scharrellegkippenhouderij op het perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Den Ham, sectie […], nummer […]. Dit besluit is op 1 juli 2005 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 10 augustus 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brieven van 6 september 2005 en 8 september 2005.
Bij brief van 18 oktober 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek is een nader stuk ontvangen van vergunninghouder. Dit is aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 februari 2006, waar verweerder, vertegenwoordigd door A.G.J. van Weering, ambtenaar van de gemeente, is verschenen. Voorts is daar vergunninghouder, bijgestaan door [gemachtigde], als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten, op dit geding van toepassing blijft.
Op 1 december 2005 zijn de wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), en het besluit van 8 oktober 2005, houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Stb. 2005, 527), in werking getreden. Nu het bestreden besluit vóór 1 december 2005 is genomen, moet dit worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet en dit besluit.
2.2. Appellanten betogen dat de aanvraag om vergunning niet voldoet aan de daaraan in het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer gestelde eisen.
Hetgeen appellanten hebben aangevoerd leidt niet tot het oordeel dat de aanvraag niet voldoet aan het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer of dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu.
2.3. Volgens appellanten is de bekendmaking van het ontwerpbesluit niet op de in artikel 13.4 van de Wet milieubeheer voorgeschreven wijze geschied.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat verweerder het ontwerpbesluit een tweede maal ter inzage heeft gelegd, omdat van de eerste terinzagelegging geen bekendmaking had plaatsgevonden door middel van aanplakking op het gemeentehuis. Verder is niet gebleken dat verweerder met de wijze waarop de terinzagelegging heeft plaatsgevonden niet heeft voldaan aan het bepaalde in artikel 13.4 van de Wet milieubeheer.
2.4. Appellanten betogen dat uit het bestreden besluit onvoldoende blijkt dat geen vergunning is verleend voor een uitloop voor de kippen.
Uit de aanvraag noch de daarbij behorende tekening, die blijkens het bestreden besluit deel uitmaken van de vergunning, blijkt dat sprake is van een uitloop voor de kippen. In de considerans van het bestreden besluit is verder duidelijk gemotiveerd dat een dergelijke uitloop, vanwege de ligging van de inrichting in een grondwaterbeschermingsgebied, in dit geval ook niet vergund zou kunnen worden. Hieruit volgt dat een dergelijke uitloop bij het bestreden besluit niet is vergund.
2.5. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van artikel 8.10, eerste lid, en artikel 8.11, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.6. Appellanten betogen dat de thans vergunde uitbreiding van bedrijfsactiviteiten gevolgen heeft voor de concentratie van zwevende deeltjes in de omgeving van de inrichting. Verweerder heeft volgens hen ten onrechte niet beoordeeld of de concentratie van zwevende deeltjes, inclusief de bijdrage daaraan van de vergunde inrichting, voldoet aan de in het Besluit luchtkwaliteit opgenomen grenswaarden. Daarmee is niet gebleken of met de uitbreiding van de inrichting aan het Besluit luchtkwaliteit kan worden voldaan.
2.6.1. Verweerder heeft in het bestreden besluit ten aanzien van stofhinder overwogen dat dit bij legkippenhouderijen in vergelijking met geur- en geluidhinder een ondergeschikte rol speelt. Daarbij heeft hij betrokken dat in de VNG-uitgave "Bedrijven en milieuzonering" is vermeld dat een afstand van 30 meter voldoende is om stofhinder te voorkomen. Nu de afstand van de ventilatoren van de onderhavige inrichting tot woningen van derden 200 meter of meer bedraagt, heeft verweerder het niet onredelijk geacht er van uit te gaan dat van stofhinder geen sprake zal zijn.
In het verweerschrift heeft verweerder aangegeven dat uit recente informatie van de provincie Gelderland van september 2005 is gebleken dat de agrarische sector als geheel verantwoordelijk is voor 20% van het fijn stof probleem, waarvan een deel afkomstig is uit stallen. Verder is uit zeer recente informatie van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) gebleken dat ook de intensieve veehouderij, met name dat deel waar de dieren diervriendelijk worden gehouden, verantwoordelijk is voor de uitstoot van fijn stof. Maatregelen ter bestrijding hiervan zijn, wat hun effect op de lange termijn betreft, nog volop in onderzoek. Omdat in alle gevallen het treffen van maatregelen ingrijpende gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering, kunnen volgens verweerder op basis van de ingediende aanvraag geen voorschriften worden opgenomen die de uitstoot van fijn stof moeten verminderen. Door de aard en omvang van de te treffen voorzieningen zou de grondslag van de aanvraag worden verlaten. Hoewel bij de beoordeling van de aanvraag geen uitvoerig onderzoek is gedaan naar de uitstoot van fijn stof en derhalve onduidelijk blijft of de thans vergunde inrichting daaraan significant bijdraagt, acht verweerder de in het bestreden besluit gegeven globale beoordeling inzake stofhinder voldoende voor de conclusie dat de gevraagde uitbreiding, tezamen met de reeds bestaande bedrijfsomvang, niet zal leiden tot een zodanige belasting van de omgeving met fijn stof, dat op grond daarvan de gevraagde vergunning had moeten worden geweigerd.
2.6.2. Voor de beoordeling van het aspect luchtkwaliteit is het Besluit luchtkwaliteit 2005, dat op 5 augustus 2005 in werking is getreden, van belang. Het Besluit luchtkwaliteit 2005 werkt terug tot 4 mei 2005 en is dus van toepassing op het thans bestreden besluit.
In artikel 7, eerste lid, van het Besluit luchtkwaliteit 2005 is, voor zover hier van belang, bepaald dat bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de in paragraaf 2 genoemde grenswaarden voor zwevende deeltjes in acht moeten nemen.
In artikel 7, derde lid, aanhef en onder a, is bepaald dat de in het eerste lid bedoelde bevoegdheden, in afwijking van dat lid, mede kunnen worden uitgeoefend indien de concentratie in de buitenlucht van de desbetreffende stof als gevolg van de uitoefening van die bevoegdheden per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft.
In artikel 7, derde lid, aanhef en onder b, is bepaald dat de in het eerste lid bedoelde bevoegdheden, in afwijking van dat lid, mede kunnen worden uitgeoefend indien bij een beperkte toename van de concentratie van de desbetreffende stof, door een met de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid samenhangende maatregel of een door die uitoefening optredend effect, de luchtkwaliteit per saldo verbetert.
In artikel 20 van het Besluit luchtkwaliteit 2005 is, voor zover hier van belang, een grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie van zwevende deeltjes (PM10) gesteld van 40 microgram per kubieke meter, en een grenswaarde voor de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie van 50 microgram per kubieke meter, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
2.6.3. De verleende vergunning heeft betrekking op het uitbreiden van een bestaande scharrellegkippenhouderij van 12.000 legkippen naar 29.000 legkippen en 22 schapen. Ten behoeve hiervan wordt naast de bestaande stal een nieuwe stal gebouwd. Gelet op de aard en de omvang van de bij het bestreden besluit vergunde bedrijfsactiviteiten en mede in het licht van hetgeen verweerder daarover in het verweerschrift heeft gesteld met betrekking tot de emissie van fijn stof, acht de Afdeling het niet onaannemelijk dat in het onderhavige geval vergunningverlening invloed heeft op de luchtkwaliteit ten aanzien van zwevende deeltjes (PM10).
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is niet gebleken dat verweerder op deugdelijke wijze heeft onderzocht welke concentraties van zwevende deeltjes ten tijde van het nemen van het bestreden besluit ter plaatse reeds voorkwamen én welke bijdrage de onderhavige inrichting zal leveren aan de jaargemiddelde en vierentwintig-uurgemiddelde concentraties van zwevende deeltjes. Voor zover verweerder zich op het standpunt stelt dat voor de beantwoording van de vraag of de mate van emissie van zwevende deeltjes afkomstig van de inrichting aanvaardbaar is, de plaats van woningen van derden bepalend is, kan de Afdeling hem hierin niet volgen. In de uitspraak van 15 september 2004 in zaak no.
200401178/1, heeft de Afdeling overwogen dat uit het toenmalige Besluit luchtkwaliteit en de Nota van Toelichting daarop volgt dat de daarin gestelde grenswaarden, behoudens een arbeidsplaats als bedoeld in artikel 1, derde lid, onder g, van de Arbeidsomstandighedenwet 1998, gelden voor de buitenlucht in zijn algemeenheid. Er is geen aanleiding om ten aanzien van het Besluit luchtkwaliteit 2005 tot een ander oordeel te komen. De omstandigheid dat met het voorschrijven van ter vermindering van de emissie van zwevende deeltjes noodzakelijke voorzieningen de grondslag van de aanvraag wordt verlaten, betekent voorts, anders dan verweerder kennelijk meent, niet dat in dat geval de gevraagde vergunning kan worden verleend. Indien niet aan de in het Besluit luchtkwaliteit 2005 gestelde grenswaarden kan worden voldaan, volgt immers uit het samenstel van artikel 8.8, derde lid, onder a, en artikel 8.10, tweede lid, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, van de Wet milieubeheer, dat de gevraagde vergunning moet worden geweigerd.
200401178/1, heeft de Afdeling overwogen dat uit het toenmalige Besluit luchtkwaliteit en de Nota van Toelichting daarop volgt dat de daarin gestelde grenswaarden, behoudens een arbeidsplaats als bedoeld in artikel 1, derde lid, onder g, van de Arbeidsomstandighedenwet 1998, gelden voor de buitenlucht in zijn algemeenheid. Er is geen aanleiding om ten aanzien van het Besluit luchtkwaliteit 2005 tot een ander oordeel te komen. De omstandigheid dat met het voorschrijven van ter vermindering van de emissie van zwevende deeltjes noodzakelijke voorzieningen de grondslag van de aanvraag wordt verlaten, betekent voorts, anders dan verweerder kennelijk meent, niet dat in dat geval de gevraagde vergunning kan worden verleend. Indien niet aan de in het Besluit luchtkwaliteit 2005 gestelde grenswaarden kan worden voldaan, volgt immers uit het samenstel van artikel 8.8, derde lid, onder a, en artikel 8.10, tweede lid, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, van de Wet milieubeheer, dat de gevraagde vergunning moet worden geweigerd.
Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit op dit punt in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht onzorgvuldig is voorbereid en in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet berust op een deugdelijke motivering.
2.7. Het beroep is gegrond. Nu het luchtkwaliteitsaspect bepalend is voor de beantwoording van de vraag of de gevraagde vergunning kan worden verleend, dient het bestreden besluit in zijn geheel te worden vernietigd. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking.
2.8. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Twenterand van 21 juni 2005, kenmerk
M01-2005;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Twenterand tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 322,00 (zegge: driehonderdtweeëntwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Twenterand aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
IV. gelast dat de gemeente Twenterand aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Plambeck
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 april 2006
159.