Uitspraak
200600689/1 en 200600689/2.
Datum uitspraak: 18 april 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
[appellant], wonend te [woonplaats] ([land]),
tegen de uitspraak in zaak nos. AWB 05/7251 en 05/7249 van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage van 15 december 2005 in het geding tussen:
appellant
en
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
1. Procesverloop
Bij brief van 27 mei 2005 heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: de Minister) appellant in kennis gesteld van zijn conclusie, dat er onvoldoende waarborgen zijn om voor appellant een Cosmic Top Secret Clearance (hierna: de clearance) af te geven.
Bij besluit van 30 september 2005 heeft de Minister het tegen het besluit van 27 mei 2005 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, onder aanvulling en aanpassing van de aan zijn conclusie ten grondslag gelegde motivering.
Bij uitspraak van 15 december 2005, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de voorzieningenrechter), voor zover thans van belang, het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 24 januari 2006, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 22 februari 2006. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 2 maart 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, heeft appellant de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Bij brief van 16 maart 2006 heeft de Minister van antwoord gediend.
De Voorzitter heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 maart 2006, waar appellant in persoon, bijgestaan door mr. C.L. Capel, advocaat te Rotterdam, en de Minister, vertegenwoordigd door mr. Y.P. Ong en mr. I.M.P. van Verseveld, ambtenaren ten departemente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. In het besluit op bezwaar van 30 september 2005 heeft de Minister gehandhaafd zijn mededeling dat uit veiligheidsonderzoek kan worden geconcludeerd dat er onvoldoende waarborgen zijn om een clearance voor appellant af te geven in verband met een functie bij de NAVO en heeft de Minister besloten tot weigering van de clearance. De Minister heeft aan dit besluit - samengevat en zakelijk weergegeven - ten grondslag gelegd dat appellant in zijn vorige functie valselijk opgemaakte facturen ter declaratie heeft ingediend en dat hij dit, alsmede het naar aanleiding daarvan aangezegde strafontslag, heeft verzwegen tijdens het gesprek in het kader van het veiligheidsonderzoek.
2.2. Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Wet veiligheidsonderzoeken (hierna: de Wvo) kan de Minister, voor zover hier van belang, naar aanleiding van een verzoek van een volkenrechtelijke organisatie dat wordt gedaan in verband met de door die volkenrechtelijke organisatie gehanteerde veiligheidsmaatregelen, over een in dat verzoek aangeduide persoon mededelingen doen.
Ingevolge het derde lid van hetzelfde artikel, wordt, indien de Minister voornemens is mededelingen als bedoeld in het eerste lid te doen, door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst een veiligheidsonderzoek ingesteld, mits de betrokkene daarmee schriftelijk heeft ingestemd.
Ingevolge het vierde lid van hetzelfde artikel, voor zover hier van belang, omvat het veiligheidsonderzoek het instellen van een onderzoek naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid of de veiligheid of andere gewichtige belangen van de verzoekende volkenrechtelijke organisatie van belang zijn. Hierbij wordt uitsluitend gelet op gegevens betreffende:
a.-c. […]
d. overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden die in verband met het doel van het verzoek van belang kunnen zijn.
Ingevolge het vijfde lid van hetzelfde artikel, voor zover hier van belang, bevatten de mededelingen, bedoeld in het eerste lid, de conclusies die uit het ingestelde veiligheidsonderzoek kunnen worden getrokken.
De NAVO heeft criteria opgesteld voor het geven van een clearance en deze neergelegd in de Directive on Personnel Security (hierna: de Richtlijn). Artikel 3, aanhef onder a, van de Richtlijn luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
"NSA or other competent national authorities are responsible for:
(a) carrying out security investigations on their nationals […] who require access to information classified NC or above, and for determining whether a PSC [NATO Personnel Security Clearance, Voorzitter] should be granted, denied or revoked.
Standards of investigation shall be in accordance with the national investigative practices of NATO nations, but in no case shall these standards be lower than those prescribed in paragraphs 7 to 10 below".
Artikel 9, aanhef en onder e, van de Richtlijn luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
"The criteria shall be applied to determine if an individual […]:
(e) has deliberately withheld, misrepresented or falsified information of significance, particularly of a security nature, or has deliberately lied in completing the personnel security form or during the course of a security interview".
2.3. De Voorzitter is van oordeel dat behandeling van de bodemprocedure door een meervoudige kamer van de Afdeling, los van het belang gediend met snelle duidelijkheid, de voorkeur zou verdienen. Appellant heeft echter gewezen op zijn grote belang om vóór 15 mei 2006 duidelijkheid te verkrijgen en hij heeft de Voorzitter uitdrukkelijk verzocht om onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak. De Minister heeft zich niet verzet tegen dit verzoek.
Gelet hierop zal de Voorzitter, nu aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is voldaan, onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.
2.4. Appellant heeft de Voorzitter toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, om zijn uitspraak mede te doen op basis van de onder geheimhouding door de Minister aan de Voorzitter overgelegde stukken. Appellant heeft daarover nog wel enige opmerkingen gemaakt tijdens de mondelinge behandeling.
Voor zover uit deze opmerkingen bezwaren tegen het gebruik van de geheimgehouden stukken moeten worden opgemaakt, gaat de Voorzitter hieraan voorbij, nu deze uitspraak gebaseerd is op de niet-geheime stukken in deze zaak.
2.5. Naar het oordeel van de Voorzitter heeft de Minister, anders dan appellant betoogt, het rechtens juiste toetsingskader gehanteerd.
Om te kunnen komen tot een beslissing omtrent de clearance op basis van de Richtlijn, dient de Minister, op grond van de Richtlijn, een veiligheidsonderzoek in te stellen op grond van het nationale recht. Deze grondslag naar Nederlands recht is artikel 13 van Pro de Wvo.
Ingevolge artikel 13, vierde lid, eerste volzin, van de Wvo dient de Minister uit te gaan van het belang van de verzoekende organisatie, in dit geval de NAVO. Bij de bepaling van het belang van de verzoekende organisatie dient de Minister rekening te houden met hetgeen die organisatie daarover heeft vastgelegd en in dat kader heeft de Minister acht geslagen op de bepalingen van de Richtlijn. Voorts blijkt uit artikel 3, onder a, van de Richtlijn, dat de maatstaven genoemd in de artikelen 7 tot en met 10 van de Richtlijn minimummaatstaven zijn en dat de Minister, als de bevoegde nationale instantie, bevoegd is nationale maatstaven te hanteren. De Minister mocht derhalve ook overige persoonlijke gedragingen als bedoeld in artikel 13, vierde lid, aanhef en onder d, van de Wvo aan de weigering ten grondslag leggen.
Of en in hoeverre de bepalingen van de Richtlijn ieder verbindende bepalingen zijn als bedoeld in artikel 94 van Pro de Grondwet, kan gelet op het voorgaande in het midden blijven.
2.6. Zoals de voorzieningenrechter terecht heeft overwogen, is het doen van mededelingen als bedoeld in artikel 13, eerste lid, van de Wvo en in verband daarmee het weigeren van een clearance op basis van de Richtlijn, een discretionaire bevoegdheid van de Minister, waarvan de toepassing door de rechter slechts terughoudend kan worden getoetst. Bij die toetsing dient de rechter te beoordelen of verweerder na afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen, dan wel daarbij anderszins heeft gehandeld in strijd met enige ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel.
2.7. Tussen partijen is niet in geschil dat appellant valse facturen heeft opgemaakt ten name van de Franse School in [plaats] en deze ter declaratie heeft ingediend bij zijn voormalig werkgever, het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Appellant heeft op verschillende gronden betoogd dat de Minister dit gegeven niet mocht beschouwen als een gedraging als bedoeld in artikel 13, vierde lid, onder d, van de Wvo.
2.7.1. De Voorzitter stelt voorop dat, zoals de voorzieningenrechter terecht heeft overwogen, de Minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het valselijk opmaken van facturen een omstandigheid is die van belang kan zijn voor de vraag of iemand een veiligheidsfunctie kan bekleden. Bij een dergelijke functie dient immers de integriteit van betrokkene geen punt van twijfel te zijn.
Dat het Ministerie van Buitenlandse Zaken het destijds aangezegde strafontslag wegens het valselijk opmaken van facturen niet heeft geëffectueerd, doet hieraan niet af. Het is aan de Minister en niet aan de voormalig werkgever van appellant om de feiten te beoordelen, waarbij de Afdeling overigens opmerkt, dat op grond van de stukken aannemelijk is, dat het niet tot een strafontslag is gekomen omdat appellant voor die tijd zelf ontslag heeft gevraagd.
Ook het feit dat de gedraging van appellant niet expliciet genoemd is in de Richtlijn leidt er niet toe dat de Minister deze niet in zijn beoordeling mag betrekken, omdat - zoals hierboven reeds is overwogen - de Richtlijn slechts minimummaatstaven bevat.
De stelling van appellant, dat het valselijk opmaken van facturen een privé-aangelegenheid is, die voor het werk van appellant niet van belang is, moet worden verworpen. Immers, niet valt in te zien waarom bij de beoordeling van de betrouwbaarheid van een persoon slechts zou mogen worden bezien hoe deze zijn werkzaamheden uitvoert, nu noch de Wvo, noch de Richtlijn een dergelijke beperking oplegt.
Ten slotte leidt de stelling van appellant dat hij wel recht had op vergoeding van het lesgeld van zijn kinderen niet tot een andere conclusie, omdat dit het mede aan de beoordeling ten grondslag gelegde feit, dat appellant facturen valselijk heeft opgemaakt, onverlet laat en deze grond de bestreden beslissing tezamen met de verzwijging daarvan, waarop thans wordt ingegaan, kon dragen. Derhalve kan in het midden blijven of appellant op enig moment het betreffende lesgeld heeft betaald en of dit al dan niet voor vergoeding in aanmerking kwam.
2.8. Tussen partijen is niet in geschil dat appellant, in het gesprek dat is gevoerd in het kader van het veiligheidsonderzoek, geen melding heeft gemaakt van het voorgenomen strafontslag en de aanleiding daartoe. Appellant is opgekomen tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat de Minister ook deze omstandigheid heeft mogen beschouwen als gedraging in de zin van artikel 13, vierde lid, van de Wvo.
2.8.1. De Voorzitter is met de voorzieningenrechter van oordeel, dat het valselijk opmaken van facturen door appellant een relevant gegeven is als het gaat om de betrouwbaarheid van appellant en daarmee betrekking heeft op de veiligheid van de NAVO in het geval de clearance zou worden verleend. Reeds op basis hiervan kon de Minister in redelijkheid tot het oordeel komen dat informatie over deze gedraging "information of significance" is als bedoeld in artikel 9, onder e, van de Richtlijn.
De Voorzitter is voorts met de voorzieningenrechter van oordeel, dat de term "information of significance" niet beperkt is tot "information […] of a security nature", nu "particularly" moet worden vertaald als "vooral, bij uitstek, voornamelijk, hoofdzakelijk". De Minister kon derhalve in redelijkheid, ook al is het geen "information […] of a security nature", toch tot het oordeel komen dat ook het aangezegde strafontslag "information of significance" is.
Appellant had redelijkerwijs moeten begrijpen dat het voornemen tot strafontslag en de aanleiding daartoe "information of significance" is. Nu appellant deze informatie niet heeft gemeld, kan niet anders worden geoordeeld dan dat hij deze informatie heeft achtergehouden ("withheld").
De Minister mocht derhalve concluderen dat appellant niet voldeed aan de minimumeisen die de Richtlijn stelt en mocht, op grond van artikel 13, vierde lid, aanhef en onder d, van de Wvo het achterhouden van de informatie betrekken in zijn oordeel omtrent appellant. De voorzieningenrechter is tot hetzelfde oordeel gekomen.
2.9. Appellant komt op tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat de Minister meer gewicht heeft mogen toekennen aan de belangen van nationale veiligheid of de veiligheid of andere gewichtige belangen van de verzoekende volkenrechtelijke organisatie dan aan de belangen van appellant.
2.9.1. De Voorzitter is van oordeel dat de aard van de beoordeling van de vraag of er voldoende waarborgen zijn om iemand een functie te laten vervullen binnen een volkenrechtelijke organisatie, waarin hij toegang heeft tot zeer vertrouwelijke informatie, met zich brengt dat aan de veiligheidsbelangen van de verzoekende volkenrechtelijke organisatie, de NAVO in dit geval, zeer zwaar gewicht toekomt. Zo aan de persoonlijke (financiële) belangen van appellant bij deze besluitvorming, gelet op de aard daarvan, al enige betekenis toekomt, moeten deze belangen als ondergeschikt worden beschouwd en moet derhalve worden geoordeeld dat de Minister in redelijkheid de veiligheidsbelangen zwaarder heeft mogen wegen dan de belangen van appellant.
De Voorzitter merkt overigens op dat deze financiële belangen samenhangen met de arbeidsrechtelijke positie van appellant, die echter buiten de omvang van dit geding valt.
2.10. Ten slotte heeft appellant betoogd dat de Minister niet in redelijkheid tot zijn beslissing heeft kunnen komen, nu zijn directe meerderen beiden schriftelijk hebben verklaard alle vertrouwen in hem te hebben. In het verlengde daarvan heeft appellant ter zitting naar voren gebracht, dat de minister van Buitenlandse Zaken, onder wie hij ressorteerde, geen aanleiding heeft gevonden sanctionerend tegen hem op te treden.
2.10.1. De Voorzitter is van oordeel dat aan deze brieven niet de betekenis kan toekomen die appellant daaraan gehecht zou willen zien. Immers, het is slechts aan de Minister om een oordeel te vormen als bedoeld in artikel 13, vijfde lid, van de Wvo en niet aan de superieuren van appellant. Gelet op de eigen bevoegdheid van de Minister ten aanzien van de besluitvorming die in geding is, komt ook aan het standpunt van de minister van Buitenlandse Zaken, wat daar overigens van zij, niet de betekenis toe die appellant daaraan toegekend wil zien.
2.11. Samenvattend is de Voorzitter van oordeel dat de Minister in redelijkheid heeft kunnen komen tot de conclusie dat er onvoldoende waarborgen zijn dat appellant de uit de NAVO-functie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden naar behoren zal vervullen. Hieruit vloeit voort dat de Minister in redelijkheid kon komen tot de weigering van de clearance.
Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Gelet hierop, wijst de Voorzitter het verzoek om voorlopige voorziening af.
2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, als Voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. I.A. Molenaar, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Molenaar
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 april 2006
369-514.