Uitspraak
200507848/1.
Datum uitspraak: 3 mei 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
appellant,
tegen de uitspraak in zaak no. AWB 04-1811 van de rechtbank Haarlem van 22 juli 2005 in het geding tussen:
Luchtverkeersleiding Nederland, gevestigd te Hoofddorp
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 februari 2004 heeft appellant (hierna: de Staatssecretaris) aan Luchtverkeersleiding Nederland (hierna: LVNL) op grond van de Wet luchtvaart een boete opgelegd van € 45.000 wegens overtreding van drie regels van het Luchthavenverkeersbesluit Schiphol in het gebruiksjaar 2003.
Bij besluit van 8 september 2004 heeft de Staatssecretaris het daartegen door LVNL gemaakte bezwaar, voor zover hier van belang, ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 juli 2005, verzonden op 28 juli 2005, heeft de rechtbank Haarlem (hierna: de rechtbank) het daartegen door LVNL ingestelde beroep gegrond verklaard en de beslissing op bezwaar vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Staatssecretaris bij brief van 6 september 2005, bij de Raad van State ingekomen op die dag, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 6 oktober 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 2 november 2005 heeft LVNL van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 maart 2006, waar de Staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. G.H.H. Bisschoff en R.H. Molendijk, beiden werkzaam bij het ministerie, en LVNL, vertegenwoordigd door mr. E.T. de Boer, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 8:15 van Pro de Wet luchtvaart wordt bij algemene maatregel van bestuur een luchthavenverkeerbesluit vastgesteld.
Ingevolge artikel 8.20 van de Wet luchtvaart, voor zover thans van belang, wordt luchtverkeersdienstverlening verleend overeenkomstig de regels van het luchthavenverkeerbesluit.
Ingevolge artikel 11.16, eerste lid, onderdeel a, van de Wet luchtvaart kan de Minister van Verkeer en Waterstaat een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van artikel 8.12, 8.19, 8.20 of 8.21 of van een beperking of voorschrift als bedoeld in artikel 8.23.
Ingevolge het derde lid, aanhef en onder a, van dat artikel bedraagt de boete ten hoogste € 100.000 bij een overtreding als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a.
Ter uitvoering van artikel 8.15 van de Wet luchtvaart is het luchthavenverkeerbesluit Schiphol (hierna: het Besluit) vastgesteld.
In paragraaf 3.1 van hoofdstuk 3 ("De regels") van het Besluit zijn verschillende regels opgenomen omtrent het gebruik van de luchtverkeerwegen, de in acht te nemen minimum vlieghoogten en de beschikbaarstelling en het gebruik van het banenstelsel van de luchthaven Schiphol.
Artikel 3.1.3 van paragraaf 3.1 bevat in de leden 1 en 2 regels omtrent het gebruik van luchtverkeerwegen die zijn gericht tot LVNL.
In het derde lid van artikel 3.1.3. is bepaald dat LVNL er zorg voor draagt dat het aantal afwijkingen als bedoeld in het tweede lid in een gebruiksjaar blijft beneden de percentages als vermeld in de bij het artikel behorende tabel.
Artikel 3.1.5 van dezelfde paragraaf bevat regels over het gebruik van het banenstelsel van de luchthaven Schiphol die zijn gericht tot de gezagvoerder en LVNL.
2.2. De Staatssecretaris heeft aan het in bezwaar gehandhaafde boetebesluit ten grondslag gelegd dat LVNL drie overtredingen heeft begaan, te weten twee overtredingen van artikel 3.1.3 en een overtreding van artikel 3.1.5 van het Besluit. Het betreft respectievelijk (1) een verticale afwijking in de nacht van naderende vliegtuigen buiten de TMA (0,36% ten opzichte van de norm van 0,05%), (2) een horizontale afwijking in de nacht van vertrekkende vliegtuigen (0,56% ten opzichte van de norm van 0,05%) en (3) een landing op baan 27 op 28 april 2003 om 23.11 uur. Voor de overtredingen is een boete opgelegd van onderscheidenlijk € 10.000, € 25.000 en € 10.000, derhalve € 45.000 in totaal in het gebruiksjaar 2003.
2.3. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat de regels als bedoeld in artikel 8.20 Wet luchtvaart worden overtreden, ingeval in enig gebruiksjaar sprake is van één of meer afwijkingen van de regels als bedoeld in paragraaf 3.1 van Hoofdstuk 3 van het Besluit. Naar het oordeel van de rechtbank is het de overtreding van artikel 8.20 Wet luchtvaart, die dus kan bestaan uit meerdere afwijkingen van de regels omtrent het gebruik van het luchtruim en de beschikbaarheid van banen, die gesanctioneerd kan worden. De op deze overtreding gestelde boete bedraagt volgens de rechtbank ingevolge artikel 11.16 Wet luchtvaart, ongeacht het aantal overschrijdingen, in enig gebruiksjaar ten hoogste € 100.000. Zij heeft het besluit op bezwaar, waarin ervan wordt uitgegaan dat sprake is van drie overtredingen die elk met een boete van maximaal € 100.000 kunnen worden gesanctioneerd, om die reden vernietigd.
2.4. Het hoger beroep van de Staatssecretaris richt zich uitsluitend tegen het hiervoor weergegeven oordeel van de rechtbank. Volgens de Staatssecretaris brengt een juiste uitleg van de Wet luchtvaart met zich dat iedere overtreding van een regel in het Besluit beboetbaar is tot een bedrag van € 100.000.
2.5. In artikel 8.20 van de Wet luchtvaart is aan LVNL de plicht opgelegd om luchtverkeerdienstverlening te verlenen overeenkomstig de regels in het Besluit.
In artikel 11.16, eerste lid, onderdeel a, van die wet is vervolgens bepaald dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd bij overtreding van die bepaling.
Ingevolge het derde lid, aanhef en onder a, van hetzelfde artikel bedraagt de boete bij een overtreding maximaal € 100.000.
De regels van het Besluit waarnaar artikel 8.20 van de Wet luchtvaart verwijst, betreffen verschillende lucht- en landingsbewegingen onder uiteenlopende omstandigheden, op uiteenlopende tijdstippen en op in het Besluit onderscheiden locaties. De tekst van voormelde wettelijke bepalingen en de regels van het Besluit in onderlinge samenhang gelezen bieden geen aanknopingspunt voor de door de rechtbank voorgestane uitleg volgens welke sprake is van een boeteplafond per gebruiksjaar voor de overtreding van alle regels bedoeld in artikel 8.20 van de Wet luchtvaart tezamen en niet voor iedere regel afzonderlijk. Dat ingevolge artikel 3.1.3, derde lid, van het Besluit voor de daar genoemde regels geldt dat pas sprake is van een overtreding indien het toegelaten afwijkingspercentage in een gebruiksjaar is overschreden, leidt niet tot een ander oordeel, omdat het gebruiksjaar in die gevallen element is van de overtreding en niet betrokken is op de boete.
2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling ten aanzien van de niet door de rechtbank behandelde beroepsgronden van LVNL de zaak zelf afdoen. De wel door de rechtbank behandelde beroepsgronden zijn door haar uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verworpen. Tegen de verwerping van die gronden is in hoger beroep niet opgekomen en ze hangen niet onlosmakelijk samen met hetgeen in hoger beroep aan de orde is, zodat die beroepsgronden thans buiten het geding vallen.
2.7. Met betrekking tot de hoogte van de opgelegde sancties overweegt de Afdeling als volgt.
Blijkens de toelichting bij het boetebesluit van 12 februari 2004 zijn door de Staatssecretaris bij de beoordeling van de ernst van de overtredingen vijf criteria gehanteerd. Onder meer is van belang of het betreft de overtreding van een regel die geldt voor de dag of de nacht, of het betreft een afwijking bij de landing of bij de start en wat de mate is van de overschrijding. Voorts is in de toelichting gesteld dat bij de hoogte van de boete is betrokken de omstandigheid dat de afwijkingen naar het zich laat aanzien voornamelijk zijn te wijten aan de complexiteit van het overgangsjaar 2003 en onervarenheid van de verkeersleiding met het nieuwe stelsel en dat inmiddels maatregelen zijn genomen om vergelijkbare afwijkingen van de regels in de toekomst te voorkomen. Tevens is in het oordeel omtrent de hoogte van de totaal op te leggen boete betrokken hetgeen in de zienswijze van 12 februari 2004 door LVNL is aangevoerd met betrekking tot het korte overgangsjaar 2003 (20 februari 2003 tot en met 31 oktober 2003). In aanmerking genomen de - niet onjuist te achten - criteria die zijn gehanteerd bij het bepalen van de ernst van de overtredingen, heeft de Staatssecretaris de hiervoor onderscheiden overtreding (2) terecht als ernstig gekwalificeerd en voldoende inzichtelijk gemaakt op welke wijze de overige relevante omstandigheden van invloed zijn geweest op de hoogte van de opgelegde boetes. Niet kan dan ook worden staande gehouden, gelet ook op de aanzienlijke matiging die heeft plaatsgevonden in verband met de verminderde mate waarin de overtredingen aan LVNL kunnen worden verweten, dat de opgelegde boetebedragen onevenredig zijn.
2.8. Uit het voorgaande volgt dat het beroep van LVNL ongegrond is.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 22 juli 2005, kenmerk Awb 04-1811;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. F.P. Zwart en mr. C.H.M. van Altena, Leden, in tegenwoordigheid van mr. I.A. Molenaar, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Molenaar
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 mei 2006
369.