Uitspraak
200506399/1.
Datum uitspraak: 17 mei 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting "Stichting Nederlands Paramedisch Instituut", gevestigd te Amersfoort,
appellante,
tegen de uitspraak in zaak no. 2004/2101 van de rechtbank Utrecht van 9 juni 2005 in het geding tussen:
appellante
en
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 september 2003 heeft de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de Minister) de instellingssubsidie van appellante beëindigd en een afbouwsubsidie vastgesteld van € 1.754.175,00, bestaande uit € 1.052.505,00 voor het jaar 2004 en € 701.670,00 voor het jaar 2005.
Bij besluit van 23 juni 2004 heeft de Minister het daartegen door appellante gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard, de motivering van dat besluit aangepast en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 juni 2005, verzonden op 10 juni 2005, heeft de rechtbank Utrecht (hierna: de rechtbank) het daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 juli 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 16 september 2005. Laatstgenoemde brief is aangehecht.
Bij brief van 7 november 2005 heeft de Minister van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 maart 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. M.E. van Waart, advocaat te Bussum, [algemeen directeur] en [wetenschappelijk directeur] en de Minister, vertegenwoordigd door mr. G. Mohanlal en drs. P.S.B. Boom, ambtenaren van het departement, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 4:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) geschiedt, indien aan een subsidie-ontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.
Ingevolge artikel 2 van de Kaderwet volksgezondheidssubsidies (hierna: de Kaderwet) kan de Minister subsidies verstrekken voor activiteiten op het terrein van:
a. de gezondheidsbevordering;
b. de gezondheidsbescherming;
c. de gezondheidszorg.
Ingevolge artikel 1, onder d, van het op de Kaderwet gebaseerde Besluit volksgezondheidssubsidies (hierna: het Besluit) wordt in het Besluit en de daarop berustende bepalingen onder instellingssubsidie verstaan: een subsidie aan een instelling in de kosten van haar structurele activiteiten of een gedeelte daarvan.
Ingevolge artikel 3, tweede lid, van het Besluit worden subsidies en uitkeringen slechts verstrekt voor zover de Minister van oordeel is dat de verstrekking past in de hoofdlijnen van zijn beleid.
Blijkens de nota "Kennis, Innovatie, Meedoen" van september 2003 (hierna: nota KIM), waarin het beleid ten aanzien van, onder meer, de instellingssubsidies van VWS is neergelegd, worden subsidies die niet behoren tot de verantwoordelijkheden van VWS beëindigd, evenals, in verband daarmee, de structurele financiële ondersteuning van de beroepsgroeporganisaties alsmede van activiteiten die tot de verantwoordelijkheid van beroepsbeoefenaren zelf behoren.
2.2. Bij besluit van 23 juni 2004 heeft de Minister zich op het standpunt gesteld dat de instellingssubsidie aan appellante sinds haar oprichting primair bedoeld is geweest voor beroepsinhoudelijke ondersteuning van de paramedische beroepsverenigingen, hetgeen feitelijk kan worden opgevat als een verzamelsubsidie voor alle paramedische beroepsverenigingen tegelijk. Nu appellante niet als kennisinstituut als bedoeld in de nota KIM kan worden beschouwd, heeft de Minister de instellingssubsidie van appellante beëindigd.
2.3. De rechtbank heeft het besluit van 23 juni 2004 vernietigd, omdat daarin niet toereikend is gemotiveerd dat appellante als beroepsorganisatie functioneert en niet als kenniscentrum, zodat subsidiëring van haar activiteiten niet meer aansluit bij het beleid van de Minister, neergelegd in de nota KIM. Deze vernietiging is niet aangevochten en derhalve in hoger beroep niet in geding.
De rechtbank heeft evenwel aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten, nu zij op grond van hetgeen in de nota KIM is vermeld en de Minister in het verweerschrift en ter zitting op grond daarvan heeft aangevoerd van oordeel is dat het besluit inhoudelijk rechtmatig is.
Het geding in hoger beroep is beperkt tot de instandlating van de rechtsgevolgen door de rechtbank.
2.4. Appellante betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de Minister in rechte alsnog afdoende heeft gemotiveerd dat zij veeleer een beroepsgroeporganisatie is dan een kenniscentrum. Daartoe voert zij aan dat de rechtbank dit oordeel ten onrechte baseert op haar statuten, aangezien die niet meer corresponderen met haar actuele werkzaamheden. Voorts stelt zij dat zij geen vertegenwoordigende taak uitoefent voor de paramedische beroepsgroepen, noch voor hun leden en dat zij haar functies ter zake van kennis en innovatie, anders dan informatieverstrekking, trainingen en opleiding, niet uitsluitend ten behoeve van de paramedische beroepsgroepen vervult.
2.4.1. Volgens artikel 2, eerste lid, onder a, van de statuten stelt appellante zich ten doel, het verruimen van kennis, inzicht en vaardigheden verband houdende met de professionele beroepsuitoefening van elk der paramedische beroepsgroepen, het bevorderen van de ontwikkeling van de beroepsuitoefening van elk der paramedische beroepsgroepen, alsmede het verrichten van ontwikkelingsgericht onderzoek op paramedisch terrein. Uit het tweede lid van die bepaling volgt dat appellante haar doel onder meer tracht te verwezenlijken door te fungeren als kenniscentrum en leverancier van diensten en beroepsinhoudelijke producten voor de genoemde paramedische beroepsgroepen. Ook in de brief van 28 november 1994 van de Minister, die is geschreven in het kader van de verbreding van de Stichting Wetenschap en Scholing Fysiotherapie naar de andere paramedische beroepsgroepen, die heeft geresulteerd in de oprichting van appellante, wordt als kernfunctie van appellante omschreven het voor meerdere paramedische beroepgroepen opbouwen en onderhouden van beroepsinhoudelijke kennis, en wel toegesneden op de individuele beroepsgroepen.
Uit het besluit van de Minister van 3 maart 2003, waarbij appellante een instellingssubsidie is verleend voor het jaar 2003 wegens zinvolle projecten en taken op het gebied van kwaliteitsbevordering, kennisoverdracht, onderzoek en ontwikkeling van nieuwe behandeltechnieken binnen de paramedische zorg, kan voorts worden afgeleid dat subsidieverlening aan appellante was bedoeld om voormelde activiteiten ten behoeve van de paramedische beroepsgroepen te faciliteren.
2.4.2. Appellante heeft ter onderbouwing van haar betoog dat haar statuten niet meer corresponderen met haar actuele werkzaamheden verwezen naar het Beleidsplan 1997-2000 en het Werkplan 2003. In het Beleidsplan 1997-2000 wordt appellante op pagina 55 omschreven als het landelijk kenniscentrum op paramedisch terrein met als doel het professionele handelen en de kwaliteit van de paramedische beroepen te bevorderen. Voorts wordt zij op pagina 58 getypeerd als een dienstverlenende organisatie ten behoeve van de paramedische beroepsverenigingen en beroepsbeoefenaren en ten behoeve van de paramedische sector als geheel. In het Werkplan 2003 wordt de doelstelling van appellante omschreven als het met de paramedische beroepsverenigingen samenwerken aan de verdere ontwikkeling van de beroepsuitoefening van alle paramedische beroepsgroepen.
2.4.3. Uit voornoemde documenten kan niet worden afgeleid dat appellante, anders dan in de statuten is omgeschreven, niet voornamelijk activiteiten verricht ten behoeve van de bij haar aangesloten paramedische beroepsgroepen. Niet aannemelijk is dan ook gemaakt dat de - door haar niet gewijzigde - statuten niet meer met de actuele werkzaamheden corresponderen. Dat anderen dan de paramedische beroepsgroepen in de loop der tijd gebruik zijn gaan maken van de documentaire informatievoorziening biedt onvoldoende grond voor het oordeel dat appellante als kenniscentrum in brede zin moet worden aangemerkt. Uit het vorenoverwogene volgt immers dat haar activiteiten primair plaatsvinden ter ondersteuning van de paramedische beroepsgroepen. Daarbij is van belang dat de aan appellante toegekende subsidies blijkens de toekenningsbesluiten werden verstrekt ter ondersteuning van de activiteiten van appellante ten behoeve van de paramedische beroepsgroepen. Het betoog dat appellante geen vertegenwoordigende taak heeft doet hieraan niet af.
Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte appellante meer een beroepsorganisatie dan een kenniscentrum heeft geacht. Het betoog faalt derhalve.
2.5. Voorts bestrijdt appellante de overweging van de rechtbank dat de Minister ter zitting voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat tijdens het gesprek op 9 mei 2003 tussen appellante en de Minister nog geen enkel zicht was op herziening van het destijds door de Minister gehanteerde subsidiebeleid. Tevens betoogt appellante dat de Minister tijdens dit gesprek heeft toegezegd niet te bezuinigen op haar Documentatiecentrum.
2.5.1. Nu de Minister dit bestrijdt is, bij gebreke van een verslag, niet vast te stellen wat op 9 mei 2003 tussen appellante en de Minister is besproken. Derhalve kan niet als vaststaand worden aangenomen dat tijdens dat gesprek aan appellante de toezegging is gedaan dat de subsidie ten behoeve van het Documentatiecentrum zou worden voortgezet. Reeds hierom kan het betoog dat tijdens het gesprek duidelijk was dat het subsidiebeleid zou worden herzien, dat dit ook de aanleiding voor dat gesprek vormde en dat tijdens dit gesprek is toegezegd dat op het Documentatiecentrum van appellante niet zou worden bezuinigd, niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
2.6. Appellante betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen. Volgens appellante geldt het argument op grond waarvan wel subsidie wordt verleend aan het Landelijk Expertisecentrum Verpleging en Verzorging (hierna: LEVV) en de Algemene Vergadering verpleegkundigen en verzorgenden (hierna: AVVV), te weten de achterstandspositie van verpleegkundigen en verzorgenden, in dezelfde mate voor de meeste paramedische beroepsgroepen. Voorts voert appellante aan dat de overige door appellante genoemde organisaties, het Nederlands Instituut voor Zorg en Welzijn, het Nederlands Instituut voor Gezondheidsbevordering en Ziektepreventie, het Trimbos-instituut en de Rutgers Nisso Groep, zich eveneens richten tot de professionele beroepsbeoefenaars en dezelfde soort activiteiten verrichten als appellante.
2.6.1. Dit betoog faalt. De Minister heeft zich, gelet op de ruime mate van beleidsvrijheid die de Kaderwet en het Besluit bieden, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voor LEVV en AVVV een tijdelijke uitzondering moet worden gemaakt, nu het een kwetsbare beroepsgroep betreft die onderaan staat op de zorgladder en die nog bezig is zich beter te organiseren en haar positie te versterken. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat de positie van paramedici zozeer gelijk is aan die van verpleegkundigen en verzorgenden dat appellante daaraan aanspraak op gelijke behandeling zou kunnen ontlenen. De enkele stelling dat paramedici ook aan de basis van de zorgladder werkzaam zijn is daartoe onvoldoende.
Voorts heeft de Minister voldoende aannemelijk gemaakt dat de kernfunctie van de overige door appellante genoemde instituten primair is het ontwikkelen, vergaren en uitdragen van kennis binnen het specifieke domein van het betrokken zorgveld en niet in eerste aanleg het ondersteunen van een beperkt aantal beroepsorganisaties. Dat, zoals appellante betoogt, de door deze instituten verrichte activiteiten inhoudelijk overeenkomen met die van appellante, impliceert niet dat de desbetreffende instituten die activiteiten ook primair verrichten in het belang van specifieke beroepsgroeporganisaties.
Nu appellante gelet op het vorenoverwogene niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van gelijke gevallen die gelijk dienden te worden behandeld, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen.
2.7. Appellante voert voorts aan dat de rechtbank ten onrechte en in strijd met de feiten heeft overwogen dat zij haar betoog, ertoe strekkende dat de beëindiging van de voorheen aan haar toegekende instellingssubsidie neerkomt op indirecte discriminatie van vrouwen, op geen enkele wijze cijfermatig of anderszins heeft onderbouwd. Appellante stelt dat zij dit betoog heeft doen steunen op de verwijzing naar de gegevens in het Beleidsplan 1997-2000.
2.7.1. Dit betoog faalt eveneens. Uit de gegevens in het Beleidsplan 1997-2000 waarnaar appellante heeft verwezen, blijkt dat meer vrouwen dan mannen in de paramedische sector werkzaam zijn. Daarmede is evenwel niet aannemelijk gemaakt dat de toepassing door de Minister van de in de nota KIM voor de beëindiging van de instellingssubsidies neergelegde criteria leidt tot benadeling van vrouwen ten opzichte van mannen.
2.8. De rechtbank heeft bij de beoordeling van de vraag of de Minister een redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb in acht heeft genomen, van belang geacht dat appellante de afbouwsubsidie geheel naar eigen inzicht kan aanwenden, zodat haar voldoende tijd is gegund om rechtmatige verplichtingen jegens derden, zoals huurverplichtingen, op zorgvuldige wijze af te wikkelen. Gelet hierop faalt de grief dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de stelling van appellante dat de Minister bij de vaststelling van de hoogte van de afbouwsubsidie ten onrechte de huurverplichtingen niet heeft betrokken.
2.9. De Afdeling volgt appellante niet in haar betoog dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand heeft gelaten. Nu de rechtbank, gelet op het vorenoverwogene, terecht tot het oordeel is gekomen dat de beëindiging van de subsidiëring van appellante onder toekenning van een afbouwsubsidie de toetsing in rechte kan doorstaan, heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 23 juni 2004 terecht in stand gelaten.
2.10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. F.P. Zwart en mr. W. van den Brink, Leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Haan, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Haan
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2006
164-453.