Uitspraak
200506909/1.
Datum uitspraak: 31 mei 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging "Vereniging Nederlands Kanker Instituut" en
2. de stichting "Stichting Antoni van Leeuwenhoek Ziekenhuis",
beide gevestigd te Amsterdam,
appellanten,
en
het college bouw ziekenhuisvoorzieningen (thans het college bouw zorginstellingen),
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 21 februari 2005 heeft verweerder de eindafrekening van de op 10 april 2001 door de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de Minister) vergunde nieuwbouw goedgekeurd, behoudens overschrijdingen, en op het goedgekeurde bedrag in mindering gebracht de inbrengverplichting van appellanten.
Bij besluit van 27 juni 2005 heeft verweerder het hiertegen door appellanten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 augustus 2005, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 19 september 2005.
Bij brief van 17 oktober 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 maart 2006, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. W.M. Laurijssens en mr. M.M. Janssen, beiden advocaat te Amsterdam, en [bouwdirecteur], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. T.J.A. van Baar en drs. L.J.M. Mimpen, beiden werkzaam bij verweerder, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet ziekenhuisvoorzieningen (vervallen; hierna: de Wzv), zoals dat luidde vóór 1 juli 2001, is het verboden een ziekenhuisvoorziening te bouwen zonder vergunning van de Minister.
Ingevolge artikel 15, vierde lid, van de Wzv, voor zover hier van belang, kan een vergunning onder beperkingen worden verleend. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden. Aan een vergunning is in elk geval het voorschrift verbonden dat de eindafrekening ter goedkeuring wordt voorgelegd aan het college bouw.
2.2. Op 10 april 2001 heeft de Minister aan appellanten een vergunning verleend, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, onder a, van de Wet ziekenhuisvoorzieningen (hierna: de Wzv-vergunning) voor nieuwbouw van bouwonderdeel A, bestaande uit een beddenhuis, de polikliniek en een parkeergarage, voor nieuwbouw van bouwonderdeel S, een binnenstraat, alsmede voor aanpassingen en uitbreidingen van het ketelhuis, en voor de uitvoering van diverse door appellanten te financieren energiebesparende voorzieningen. Daarbij heeft de Minister bepaald dat, omdat (een deel van) het project inhoudelijk is te beschouwen als een instandhoudingsproject, voor het project een inbrengverplichting van toepassing zal zijn en dat het definitieve bedrag van de inbrengverplichting zal worden vastgesteld bij gelegenheid van de goedkeuring van de eindverantwoording. Het bedrag van de inbrengverplichting zal worden vastgesteld, uitgaande van de trekkingsrechten die in het kader van de WTG-richtlijn "instandhoudingsinvesteringen"worden opgebouwd tot en met het jaar van ingebruikneming van het initiatief.
2.3. De definitieve vaststelling van de inbrengverplichting vindt plaats op grond van de wet- en regelgeving, zoals deze golden ten tijde van de verlening van de Wzv-vergunning.
Krachtens artikel 1, vierde lid, van de Wzv is vastgesteld het Besluit begripsomschrijvingen Wet ziekenhuisvoorzieningen (hierna: Besluit Begripsomschrijvingen).
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van het Besluit wordt voor de toepassing van het bij of krachtens de Wzv bepaalde verstaan onder nieuwbouw:
- uitbreiding: bouw gericht op de oprichting van een nieuwe ziekenhuisvoorziening of op de uitbreiding van het zorgniveau van een bestaande ziekenhuisvoorziening, gemeten in bedden of plaatsen en functie-eenheden;
- vervanging: bouw waarbij sprake is van een gehele of nagenoeg gehele vervanging van een ziekenhuisvoorziening of van een in bouwkundig opzicht overwegend zelfstandig deel daarvan, uitgezonderd zodanig deel dat hoofdzakelijk installatietechnische voorzieningen bevat, alsmede bouw van een in bouwkundig opzicht overwegend zelfstandig deel van een ziekenhuisvoorziening, bestemd voor bedden of plaatsen ter vervanging van bedden of plaatsen in het bestaande gebouw.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, sub 1, van het Besluit wordt voor de toepassing van het bij of krachtens de Wzv bepaalde verstaan onder
bestemmingswijziging voor de categorie ziekenhuizen:
bouw waarbij sprake is van onderlinge vervanging van de navolgende hoofdfunctiegroepen binnen een ziekenhuisvoorziening, gericht op uitbreiding van het zorgniveau, gemeten in bedden of plaatsen en functie-eenheden:
- patiëntenhuisvesting
- medische zorg/onderzoek
- medische zorg/behandeling
- paramedische zorg
- beheer en opleiding
- civiele en technische diensten
- personeelsvoorzieningen.
Ten tijde van het verlenen van de Wzv-vergunning werd met betrekking tot de inbrengverplichting het beleid gevoerd, zoals beschreven in de Derde meldingscirculaire van 25 november 1997, FBZ/PBIZ 97633 (Stcrt. 1997,233) (hierna: de meldingscirculaire). In deze meldingscirculaire is, onder meer, het volgende vermeld:
"Bij vergunning voor instandhoudingsbouw (renovatie) is altijd sprake van een inbrengverplichting. Ook als de Wzv-procedure reeds vóór 1 januari 1996 was gestart, kunt u te maken krijgen met een inbrengverplichting. De inbrengverplichting beperkt zich tot de opgebouwde trekkingsrechten op basis van het richtlijnonderdeel 'incidentele instandhoudingsinvesteringen'.
[…]
Naast het gegeven dat de inbrengverplichting wordt beperkt tot de opgebouwde trekkingsrechten, wordt zij ook normatief toegepast. Dit betekent dat er van uit wordt gegaan dat alle opgebouwde trekkingsrechten ten behoeve van infrastructuur waarop de Wzv-vergunning betrekking heeft nog beschikbaar zijn voor de bekostiging van de investering.
Bij de beoordeling van de inbrengverplichting in het kader van de Wzv-vergunning wordt hiervan alleen afgeweken indien de instelling, bij voorbeeld aan de hand van haar langetermijn-huisvestingsplan (LTHP), kan aantonen dat de verkregen instandhoudingsmiddelen doelmatig zijn ingezet en dat de investering in het verleden is gemeld. De instelling moet aantonen dat de gedane investering noodzakelijk was en dat daarmee de omvang van de vergunningplichtige investeringen is beperkt dan wel dat zij daardoor heeft voorkomen dat de vergunningplichtige investeringen op een eerder tijdstip moesten worden uitgevoerd. Bij de beoordeling wordt rekening gehouden met de noodzaak om instandhoudingsbudget te reserveren voor infrastructuur die gehandhaafd moet blijven en waarop de Wzv-vergunning geen betrekking heeft. Hierbij wordt de informatie uit het LTHP gebruikt".
2.4. Verweerder heeft bij de eindafrekening van 21 februari 2005 tot uitgangspunt genomen dat het gehele project waarvoor de Minister voormelde Wzv-vergunning heeft verleend, vervangende nieuwbouw betreft en is te beschouwen als een instandhoudingsproject. De inbrengverplichting voor appellanten is om die reden bepaald op € 22.079.923,00. Omdat de inbrengverplichting niet hoger kan worden vastgesteld dan het saldo aan opgebouwde trekkingsrechten, is de inbreng vastgesteld op € 20.053.404,00. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, met aanpassing van de berekeningsmethodiek voor de inbrengverplichting, dat besluit gehandhaafd.
2.5. Appellanten bestrijden de omvang van de inbrengverplichting, zoals deze door verweerder bij de eindafrekening is vastgesteld en op hun trekkingsrechten in mindering is gebracht. Zij betogen daartoe in de eerste plaats dat verweerder heeft miskend dat het project voor een deel uitbreiding betreft, waarvoor geen inbrengverplichting geldt, doordat verweerder een onjuiste uitleg geeft van de in het Besluit Begripsomschrijvingen gehanteerde begrip "uitbreiding".
2.5.1. Dit betoog slaagt niet. De Minister heeft, overeenkomstig het bepaalde in artikel 1, aanhef en onder b en c, van het Besluit Begripsomschrijvingen, in de Wzv-vergunning bepaald dat (een deel van) het project inhoudelijk is te beschouwen als een instandhoudingsproject dat niet valt onder de definitie van bestemmingswijziging of uitbreidingsnieuwbouw, omdat er geen sprake is van een uitbreiding van het zorgniveau in termen van bedden, plaatsen of functie-eenheden. Tegen deze vergunning hebben appellanten geen rechtsmiddel ingesteld, zodat daarvan moet worden uitgegaan. Dat naar de mening van appellanten naar huidige medische inzichten ook sprake kan zijn van uitbreiding van het zorgniveau bij uitbreiding van het aantal poliklinische behandelruimtes en dat, naar zij meent, bepalend is of meer patiënten kunnen worden verzorgd als gevolg van de verbouwing, kan reeds daarom niet leiden tot het oordeel dat verweerder een onjuiste uitleg heeft gegeven aan de in het Besluit gehanteerde begripsomschrijving en evenmin dat verweerder gehouden was te bezien of anderszins sprake was van een uitbreiding van zorg. Verweerder heeft terecht, overeenkomstig de Wzv-vergunning, het hele project aangemerkt als een instandhoudingsproject waarop de inbrengverplichting van toepassing is.
2.6. Appellanten betogen voorts dat verweerder ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan de hardheidsclausule door geen rekening te houden met de reservering van instandhoudingsbudget voor instandhouding van andere infrastructuur die in het LTHP zijn opgenomen.
2.6.1. Ook dit betoog slaagt niet. Daar de definitieve vaststelling van de inbrengverplichting plaats dient te vinden overeenkomstig de voorwaarden van de Wzv-vergunning en op grond van de wet- en regelgeving, zoals deze golden ten tijde van de verlening van de Wzv-vergunning, is de meldingscirculaire van toepassing. Dat de Circulaire berekeningsmethode inbrengverplichting reeds was goedgekeurd door de Minister vóór de verlening van de Wzv-vergunning, maakt dit niet anders, nu zij eerst in werking is getreden na de verlening van de Wzv-vergunning.
Blijkens de meldingscirculaire kan bij de beoordeling van de inbrengverplichting in het kader van de Wzv-vergunning afgeweken worden van de normatieve inbrengverplichting, indien de instelling, bij voorbeeld aan de hand van haar LTHP, kan aantonen dat de verkregen instandhoudingsmiddelen doelmatig zijn ingezet. Voorts wordt rekening gehouden met de noodzaak om instandhoudingsbudget te reserveren voor infrastructuur die gehandhaafd moet blijven en waarop de Wzv-vergunning geen betrekking heeft. Daarbij wordt informatie uit het LTHP gebruikt. Anders dan appellanten menen, vindt de beoordeling van de inbrengverplichting plaats in het kader van de Wzv-vergunning en niet eerst bij de eindafrekening. Dat niet eerder dan bij de eindafrekening de hoogte van de inbrengverplichting definitief kan worden vastgesteld, is louter een gevolg van de omstandigheid dat ten tijde van de verlening nog niet vaststond wanneer het initiatief in gebruik zou worden genomen, zodat ook niet bekend was hoeveel trekkingsrechten appellanten op het moment van ingebruikname zouden hebben opgebouwd. Ten tijde van de verlening van de Wzv-vergunning waren reserveringen van instandhoudingsbudgetten voor instandhouding van andere infrastructuur, waar appellanten op doelen, nog niet opgenomen in de LTHP. Deze zijn eerst opgenomen in het in 2004 geactualiseerde LTHP, derhalve na de verlening van de Wzv-vergunning van 10 april 2001. Verweerder kon dan ook geen rekening houden met de in het geactualiseerde LTHP opgenomen investeringen bij de definitieve vaststelling van de hoogte van de inbrengverplichting.
Het betoog van appellanten dat zij aan de omstandigheid dat door de Minister, noch door verweerder kanttekeningen geplaatst zijn bij het in 2004 geactualiseerde LTHP, het gerechtvaardigd vertrouwen konden ontlenen dat de daarin opgenomen reserveringen in mindering zouden worden gebracht op haar inbrengverplichting, slaagt evenmin, nu in de meldingscirculaire uitdrukkelijk is vermeld dat, hoewel het LTHP informatie verschaft over het voorgenomen investeringsbedrag, het plan niet zal worden beoordeeld in de vorm van een goed- of afkeuring, zodat appellanten er niet van konden uitgaan dat de Minister of verweerder hebben ingestemd met de door hen gemaakte reserveringen.
2.7. Het betoog van appellanten dat het college gebruik had moeten maken van zijn inherente afwijkingsbevoegdheid, slaagt niet, reeds omdat appellanten geen bijzondere omstandigheden hebben aangevoerd die verweerder ertoe nopen van zijn beleid af te wijken. Dat appellanten wegens het verlies van trekkingsrechten voor elke verbouwing een tijdrovende vergunningsprocedure moeten doorlopen die hoge administratieve lasten met zich meebrengt, is niet een zodanige omstandigheid.
2.8. Het beroep is ongegrond.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. J.H.B. van der Meer en mr. G.J. van Muijen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Groenendijk
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2006
18-362.