Uitspraak
200507573/1.
Datum uitspraak: 31 mei 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting "Stichting Huisvesting Ondernemershuis" en de Kamer van Koophandel Veluwe en Twente, gevestigd te Apeldoorn,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 november 2004 heeft de gemeenteraad van Apeldoorn, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 17 november 2004, het bestemmingsplan "Kanaaloevers, Stationstraat/Molenstraat" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 21 juni 2005, no. RE2004.113812, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 29 augustus 2005, bij de Raad van State per fax ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld.
Bij brief van 18 oktober 2005 en 28 oktober 2005 zijn gelijkluidende verweerschriften ingediend door verweerder.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 april 2006, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. A.A. Robbers, advocaat te Apeldoorn, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. V.C.E. Wattenberg, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn daar namens de gemeenteraad mr. A. Keldehuis en dr. H.J. Korthals Altes, ambtenaren van de gemeente, gehoord.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Procedureel aspect
Het standpunt van appellanten
2.3. Appellanten stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Maatschappelijke doeleinden (Md)", wat betreft de percelen Stationsstraat 32 tot en met 34B, voor zover dit de vestiging van een zogenoemd Omnizorgcentrum, een centrum voor drugs- en alcoholverslaafden, dak- en thuislozen en mensen die afhankelijk zijn van langdurige geestelijke gezondheidszorg, mogelijk maakt. Appellanten stellen onder meer dat bij de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan een aantal daarop betrekking hebbende stukken ten onrechte ontbrak.
Het standpunt van verweerder
2.3.1. Verweerder heeft het plandeel niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht geacht en heeft het goedgekeurd.
Verweerder stelt dat hij geen aanwijzingen heeft dat het ontwerpbestemmingsplan en de daarbij behorende bijlagen niet op de juiste wijze ter inzage hebben gelegen.
Vaststelling van de feiten
2.3.2. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.3.3. Ingevolge artikel 23, eerste lid, aanhef en onder b, van de WRO, gelezen in samenhang met artikel 3:11, eerste lid, van de Awb, wordt het ontwerpbestemmingsplan, met de daarop betrekking hebbende stukken, gedurende vier weken ter inzage gelegd.
Blijkens de wetsgeschiedenis is artikel 3:11 van de Awb te zien als een uitwerking van de actieve openbaarmakingsplicht, hetgeen ziet op het uit eigen beweging verstrekken van informatie door een bestuursorgaan. Het doel van de terinzagelegging is dat betrokkenen kennis kunnen nemen van het (ontwerp van het) plan, zodat zij kunnen bezien of zij daartegen willen opkomen.
2.3.4. Het ontwerpplan heeft met ingang van 5 april 2004 gedurende vier weken ter inzage gelegen.
2.3.5. Ter zitting is door mr. A.A. Robbers verklaard dat hij kantoor houdt op korte afstand van het Stadswarenhuis en dat hij persoonlijk bij de infobalie Bouwen het ontwerpbestemmingsplan heeft ingezien. De rapporten waren hierbij niet aanwezig.
2.3.6. De gemeenteraad heeft ter zitting verklaard dat alle achterliggende stukken en rapporten bij het ontwerpplan ter inzage hebben gelegen. Hij heeft hierbij gewezen op de bestendige werkwijze een boekwerk te maken van zowel het plan als van de bijlagen, zijnde de op het ontwerp betrekking hebbende stukken, conform de inhoudsopgave die voorin het plan wordt opgenomen.
2.3.7. In een inspraakreactie van 16 februari 2004 hebben appellanten ter gelegenheid van het voorontwerpplan verzocht om toezending van rapporten inzake de locatiekeuze. In de inspraaknota is insprekers die om nadere informatie hebben verzocht toegezegd dat deze zal worden toegezonden. Bij brief van 11 juni 2004 zijn deze stukken naar appellanten verzonden.
Het oordeel van de Afdeling
2.3.8. In geschil is de vraag of de op het ontwerp betrekking hebbende stukken als bedoeld in artikel 3:11, eerste lid, van de Awb, met het ontwerpplan ter inzage hebben gelegen. Het betreft hier in elk geval een rapport "Multifunctionele opvang voor verslaafden en daklozen (met ggz-problematiek), beleidskader sociale verslavingszorg" van november 2000, een rapport "Lokatiekeuze multifunctionele opvang" van juli 2001, een veiligheidseffectrapportage "Omnizorgcentrum Apeldoorn: drie lokaties vergeleken" van 24 januari 2002 en een inpassingsstudie "Omnizorg Inpassingsstudie" van 19 februari 2003.
2.3.9. Appellanten hebben tijdens de zienswijze- en bedenkingenfase geklaagd over de in 2.3.7. genoemde gang van zaken ten aanzien van het toezenden van stukken. Eerst in beroep stellen appellanten zich op het standpunt dat de stukken niet tezamen met het ontwerpplan ter inzage hebben gelegen. Uit het feit dat de stukken eerst na afloop van de terinzagelegging van het ontwerpplan aan appellanten zijn toegezonden kan echter niet worden afgeleid dat deze stukken niet ter inzage hebben gelegen. Gelet op de inrichting van de inhoudsopgave en de verwijzingen in de plantoelichting in samenhang met de (behandeling van de) binnengekomen zienswijzen, zijn er geen aanwijzingen om aan te nemen dat het bestaan van deze stukken ten tijde van de terinzagelegging niet bekend was en dat deze niet ter inzage hebben gelegen.
Gelet op het voorgaande resteert de enkele verklaring van mr. Robbers zoals weergegeven in 2.3.5. tegenover de enkele verklaring van de gemeenteraad zoals weergegeven in 2.3.6. Nu geen andere aanknopingspunten aanwezig zijn om te veronderstellen dat de stukken niet ter inzage hebben gelegen, het aan appellanten is om dit onder deze omstandigheden aannemelijk te maken en de enkele verklaring van de vertegenwoordiger van appellanten niet als voldoende bewijs kan gelden, moet het er voor worden gehouden dat op dit punt is voldaan aan de eisen van artikel 3:11, eerste lid, van de Awb.
Overige aspecten
Het standpunt van appellanten
2.4. Appellanten stellen verder dat ten onrechte voorafgaand aan de bestemmingsplanprocedure op 2 april 2003 door de gemeenteraad de keuze is gemaakt om het Omnizorgcentrum te vestigen aan de Stationsstraat. Volgens appellanten is voor deze beslissing ten onrechte niet de in de Awb opgenomen openbare voorbereidingsprocedure gevolgd. Verder zijn zij van mening dat door de gemeenteraad geen goede belangenafweging is gemaakt, nu de locatiekeuze in de onderhavige procedure als vaststaand gegeven is aangenomen. Appellanten betogen dat de toegestane bouwhoogte te hoog is en een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat met zich zal brengen. Voorts wijzen zij op de omstandigheid dat de locatie Kanaal Noord 25 op een cruciaal punt beter geschikt is voor de vestiging van het centrum. Verder stellen zij dat de vestiging van het centrum aan de Stationsstraat in strijd is met eerdere toezeggingen.
2.4.1. Het argument dat bij de voorbereiding van het plan ten onrechte geen onderzoek is verricht naar de gevolgen van het centrum voor de luchtkwaliteit hebben appellanten ter zitting ingetrokken.
Het standpunt van verweerder
2.4.2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de keuze voor de plaats van het centrum voldoende is onderzocht en onderbouwd.
Vaststelling van de feiten
2.4.3. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.4.4. Volgens de beantwoording van de zienswijzen heeft de burgemeester omstreeks 1998 tijdens een bewonersavond naar aanleiding van een niet aan de dak- en verslavingszorg gerelateerd incident uitlatingen gedaan omtrent de druk op de omgeving van de Sophiastraat, waar op dat moment een 'slaaphuis' voor dak- en thuislozen was gevestigd. Volgens een door appellanten overgelegde brief van 29 juni 1999 gericht aan "de bewoners van de binnenstad" is door het college van burgemeester en wethouders het maatschappelijk draagvlak geïnventariseerd waarbij is gebleken dat de insprekers en de adviesraad van mening zijn dat het slaaphuis in de Sophiastraat en het dienstencentrum aan de Stationsstraat zullen moeten worden verplaatst naar de rand van het centrum. In deze brief stelt het college dat omtrent de definitieve locatie nog nadere besluitvorming dient plaats te vinden en dat de locaties Kanaal Noord 25 en Spoorstraat 23 hierbij zullen worden betrokken.
Volgens de plantoelichting is omstreeks 2002 onderzoek gedaan naar drie mogelijke locaties voor het Omnizorgcentrum. Volgens dit onderzoek verschillen de onderzochte locaties wat directe veiligheidseffecten betreft nauwelijks van elkaar, maar biedt de locatie aan de Stationsstraat betere mogelijkheden om de doelgroep zich positief te laten presenteren naar het Apeldoorns publiek. Volgens de plantoelichting is het voordeel van de Stationsstraat verder dat de buitenactiviteiten door de diepte van de kavel kunnen plaatsvinden op de binnenhof. Op alle andere locaties zou een buitenactiviteit direct zichtbaar zijn voor de omgeving en wellicht tot overlast leiden. Daarnaast is een kenmerk van de Stationsstraat de multifunctionaliteit waarbij wonen met andere stedelijke functies gemengd wordt. In de Binnenstadvisie 2010 is de Stationsstraat benoemd als gemengde straat.
2.4.5. Niet in geschil is dat de gemeenteraad op 2 april 2003 heeft besloten de percelen Stationsstraat 32 tot en met 34B aan te wijzen als vestigingsplaats voor het Omnizorgcentrum.
2.4.6. De maximale bouwhoogte van het Omnizorgcentrum is 18 meter. In de Binnenstadvisie 2010 is het gebied waarin de Stationsstraat ligt aangeduid als 'nieuw stedelijke hoofdstructuur' met een indicatieve hoogte tot 18 meter. Volgens de stukken is bebouwing met deze hoogte niet ongebruikelijk in het binnenstadmilieu en leent de breedte van de Stationsstraat zich hiervoor.
Het oordeel van de Afdeling
2.4.7. De Afdeling stelt voorop dat de bezwaren van appellanten gericht tegen de gevolgde procedure inzake de locatiekeuze van 2 april 2003, daargelaten de vraag of deze keuze zou kunnen worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, niet in de onderhavige procedure, waarin slechts de goedkeuring van het voorliggende plan ter beoordeling staat, aan de orde kunnen komen.
Anders dan appellanten menen brengt het gegeven dat de gemeenteraad op 2 april 2003 heeft besloten het Omnizorgcentrum te vestigen aan de Stationsstraat 32 tot en met 34B voorts niet met zich dat bezwaren tegen deze locatie in de bestemmingsplanprocedure niet meer aan de orde kunnen komen. Uit de in 2.4.4. opgenomen gegevens blijkt dat onderzoek is verricht naar verschillende locaties voor het Omnizorgcentrum. In het kader van de toets van verweerder inzake de goedkeuring van het bestemmingsplan is van belang om te bezien of blijkt van ernstige bezwaren tegen de door de gemeenteraad in het plan neergelegde keuze. Het karakter van de besluitvorming omtrent de goedkeuring brengt met zich dat alternatieven daarbij in beginsel eerst dan aan de orde behoeven te komen. Het bestaan van alternatieven kan derhalve op zichzelf geen grond vormen voor het onthouden van goedkeuring aan het bestemmingsplan.
2.4.8. Uit de stukken blijkt dat de voorziene bouwhoogte niet afwijkt van de hoogte van andere gebouwen in het centrum van Apeldoorn. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat de bouw van het Omnizorgcentrum, gelet op de ligging van het perceel, de breedte van de straat en gezien de maximaal toegestane bouwhoogte, zal leiden tot een relevante aantasting van het woongenot van omringende bebouwing. Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het woon- en leefklimaat door deze bouwhoogte niet substantieel wordt aangetast.
2.4.9. Ten aanzien van de stelling dat is toegezegd dat het Omnizorgcentrum niet aan de Stationsstraat zal worden gevestigd overweegt de Afdeling dat, daargelaten de herkomst van deze uitlatingen, in de in overweging 2.4.4. opgenomen uitlatingen niet een dergelijke toezegging valt te lezen. De uitlatingen hebben betrekking op de geconstateerde druk op de Stationsstraat en de Sophiastraat en geven, voor zover het betreft de brief van het college van 29 juni 1999, aan dat de besluitvorming nog niet is afgerond. Verweerder heeft zich derhalve in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat appellanten aan deze uitlatingen niet de gerechtvaardigde verwachting hebben kunnen ontlenen dat het Omnizorgcentrum niet aan de Stationsstraat zou worden gevestigd.
2.4.10. Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen ernstige bezwaren bestaan tegen de door de gemeenteraad in het plan neergelegde keuze. Derhalve bestond voor verweerder geen aanleiding alternatieven bij de besluitvorming inzake de goedkeuring te betrekken. Het betoog van appellanten dat de locatie Kanaal Noord 25 beter geschikt is voor de vestiging van het centrum behoefde verweerder derhalve niet bij zijn beslissing te betrekken.
Eindoordeel
2.4.11. Gezien al het voorgaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plandeel niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan het plandeel.
Het beroep is ongegrond.
2.4.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, Voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en dr. K.J.M. Mortelmans, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld, ambtenaar van Staat.
w.g. Parkins-de Vin w.g. Langeveld
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2006
317-432.