Uitspraak
200507941/1.
Datum uitspraak: 7 juni 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. de stichting "Stichting Radius",
2. de vereniging "Vereniging voor Protestants Christelijk Basisonderwijs in Noordwest Friesland",
beide gevestigd te Franeker,
appellanten,
tegen de uitspraak in zaak nos. 05/175 en 05/176 van de rechtbank Leeuwarden van 1 augustus 2005 in het geding tussen:
appellanten
en
de raad van de gemeente Franekeradeel.
1. Procesverloop
Bij besluit van 4 december 2003 heeft de raad van de gemeente Franekeradeel (hierna: de gemeenteraad) geweigerd in het Onderwijshuisvestingsprogramma 2004 voorzieningen op te nemen ten behoeve van basisscholen die door appellante sub 1 onderscheidenlijk appellante sub 2 in stand worden gehouden en deze voorzieningen in het overzicht van niet gehonoreerde aanvragen opgenomen.
In de raadsvergadering van 7 oktober 2004 heeft de gemeenteraad de daartegen door appellanten ingediende bezwaren gegrond verklaard.
Bij besluit van 2 december 2004 heeft de gemeenteraad, onder voorbehoud van goedkeuring van de begrotingswijziging door de provincie, het bekostigingsplafond 2004 vastgesteld op € 374.406,00 en onder gegrondverklaring van de door appellanten ingediende bezwaren, het besluit van 4 december 2003 ingetrokken en het Onderwijshuisvestingsprogramma 2004 aangepast.
Bij brieven van 21 februari 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) aan appellanten medegedeeld dat de provincie de begrotingswijziging heeft goedgekeurd, en bekend gemaakt dat de gemeenteraad op 2 december 2004 een nieuw besluit heeft genomen aangaande de door appellanten ingediende bezwaren.
Bij uitspraak van 1 augustus 2005, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Leeuwarden (hierna: de rechtbank) de daartegen door appellanten ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brieven, bij de Raad van State ingekomen op 12 september 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brieven van 27 en 28 september 2005. Laatstgenoemde brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 1 november 2005 heeft de gemeenteraad van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 april 2006, waar appellanten, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de gemeenteraad, vertegenwoordigd door G.J. Akkerman, ambtenaar bij de gemeente Franekeradeel, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Voor zover de gemeenteraad heeft beoogd te betogen dat appellanten geen procesbelang meer hebben bij hun hoger beroep omdat de wensen van appellanten, zoals die blijken uit hun aanvragen, reeds zijn opgenomen in de Meerjarenraming 2006-2013, slaagt het betoog niet, nu appellanten zich terecht op het standpunt hebben gesteld dat zij aan deze Meerjarenraming onvoldoende zekerheid kunnen ontlenen dat de gemeenteraad hun wensen daadwerkelijk in een Onderwijshuisvestingsprogramma zal opnemen.
2.2. Ingevolge artikel 91, eerste lid, van de Wet op het Primair Onderwijs (hierna: de WPO), voor zover hier van belang, draagt de gemeenteraad ten behoeve van de door de gemeente in stand gehouden scholen zorg voor de voorzieningen in de huisvesting op het grondgebied van de gemeente overeenkomstig het bepaalde in deze afdeling.
Ingevolge artikel 92, eerste lid, van de WPO worden voor de toepassing van deze afdeling onder voorzieningen in de huisvesting begrepen:
a. voor blijvend onderscheidenlijk voor tijdelijk gebruik bestemde voorzieningen, bestaande uit:
1°. nieuwbouw, een bestaand gebouw of een gedeelte daarvan, verplaatsing van een bestaand gebouw of van een gedeelte daarvan, terreinen, alsmede eerste aanschaf van onderwijsleerpakketten en meubilair,
2°. uitbreiding van de onder 1° bedoelde voorzieningen, en
3°. medegebruik van een ruimte die geschikt is voor het onderwijs;
b. voorzieningen, bestaande uit:
1°. aanpassingen met uitzondering van het aanbrengen van een invalidentoilet en het toegankelijk maken van het gebouw voor gehandicapten, en
2°. vervanging binnenkozijnen en binnendeuren inclusief hang- en sluitwerk, algehele vervanging radiatoren, convectoren en leidingen voor de centrale verwarming, alsmede onderhoud aan de buitenzijde van het gebouw met uitzondering van het buitenschilderwerk;
c. herstel van constructiefouten aan het gebouw, alsmede herstel en vervanging in verband met schade aan gebouw, onderwijsleerpakketten en meubilair in geval van bijzondere omstandigheden.
Ingevolge artikel 93, eerste lid, van de WPO, voor zover hier van belang, stelt de gemeenteraad jaarlijks ten behoeve van het eerstvolgende jaar voor een door hem te bepalen tijdstip een bekostigingsplafond vast voor de bekostiging van de voorzieningen in de huisvesting voor scholen.
Ingevolge artikel 93, tweede lid, van de WPO wordt het bekostigingsplafond zodanig vastgesteld dat redelijkerwijs kan worden voorzien in de huisvesting van de in het eerste lid bedoelde scholen op het grondgebied van de gemeente.
Ingevolge artikel 95, eerste lid, van de WPO, voor zover hier van belang, stelt de gemeenteraad, na overleg met de bevoegde gezagsorganen van de niet door de gemeente in stand gehouden scholen in de gemeente, jaarlijks ten behoeve van het onderwijs op het grondgebied van de gemeente voor een door hem te bepalen tijdstip een programma als bedoeld in het tweede lid vast.
Ingevolge artikel 95, tweede lid, van de WPO omvat het programma de voorzieningen in de huisvesting, bedoeld in artikel 92, die in het jaar na de vaststelling van het programma voor bekostiging in aanmerking zullen worden gebracht voor niet door de gemeente in stand
gehouden scholen alsmede voorzieningen die nodig zijn voor door de gemeente in stand gehouden scholen.
Ingevolge artikel 100, eerste lid, van de WPO wordt een voorziening in de huisvesting slechts geweigerd, indien:
a. de gewenste voorziening geen voorziening is in de zin van artikel 92,
b. de gewenste voorziening niet gerechtvaardigd is op grond van de aard en de omvang van de voorzieningen waarover de school reeds beschikt, voor zover deze uit de openbare kas zijn bekostigd, gelet op de normen, bedoeld in artikel 102, eerste lid, onderdeel b,
c. de gewenste voorziening niet gerechtvaardigd is op grond van de te verwachten ontwikkeling van het aantal leerlingen of onderwijskundige ontwikkelingen, zulks met inachtneming van het bepaalde in artikel 102, eerste lid, onderdelen c en d,
d. op andere wijze dan wordt gewenst redelijkerwijs in de behoefte aan huisvesting kan worden voorzien, onder meer doordat binnen redelijke afstand van de gewenste plaats van de voorziening gebruik dan wel medegebruik mogelijk is, of een reeds voor bekostiging in aanmerking gebracht gebouw of deel daarvan beschikbaar komt,
e. het bekostigingsplafond, bedoeld in artikel 93, niet toereikend is voor de te verstrekken voorzieningen voor scholen als bedoeld in het eerste lid, onderdelen a, b en c, van dat artikel, of
f. de gewenste voorziening anders dan op grond van de onderdelen b tot en met d niet noodzakelijk is.
2.3. Ingevolge artikel 4 van de Huisvestingsverordening onderwijs 2003 van Franekeradeel (hierna: de Verordening), voor zover hier van belang, wordt bij toekenning van voorzieningen de hoogte van de vergoeding gebaseerd op de feitelijk voorziene kosten per geval.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Verordening, voor zover hier van belang, wordt een aanvraag voor opneming van een voorziening op het programma voor 1 februari van het jaar van vaststelling van het betreffende programma door het bevoegd gezag ingediend bij het college.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Verordening stelt de gemeenteraad als onderdeel van de gemeentebegroting het bekostigingsplafond vast dat beschikbaar is voor de vergoeding van de aangevraagde voorzieningen. Dit bekostigingsplafond kan worden gesplitst in afzonderlijke bedragen per onderwijssoort en/of per voorziening. Het programma en het overzicht worden door de gemeenteraad tegelijkertijd met de gemeentebegroting vastgesteld.
Ingevolge artikel 11, tweede lid, van de Verordening worden, indien de gemeentebegroting niet uiterlijk op 31 december van het jaar waarin de datum genoemd in artikel 6 valt wordt vastgesteld, het bekostigingsplafond, het programma en het overzicht, afzonderlijk van de gemeentebegroting uiterlijk op 31 december vastgesteld.
Ingevolge artikel 11, derde lid, van de Verordening vindt, indien ten tijde van de vaststelling van de gemeentebegroting het bekostigingsplafond, het programma en het overzicht nog niet kunnen worden vastgesteld, de vaststelling van het bekostigingsplafond, het programma en het overzicht plaats op uiterlijk 31 december van het jaar waarin de datum genoemd in artikel 6 valt.
Ingevolge artikel 11, vierde lid, van de Verordening worden, indien de uiterste datum als genoemd in het tweede en derde lid voor de vaststelling van het bekostigingsplafond, het programma en het overzicht wordt overschreden, de aangevraagde en in behandeling genomen voorzieningen geacht voor bekostiging in aanmerking te zijn gebracht. Voor de hoogte van de bekostiging is dan het gestelde in artikel 4, in samenhang met bijlage IV bepalend. De uitvoering van de voorziening geschiedt dan volgens het bepaalde in paragraaf 2.4.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Verordening, voor zover hier van belang, komen de aangevraagde voorzieningen waarmee in het jaar volgend op het jaar van vaststelling van het programma een aanvang kan worden gemaakt, voor zover de gemeenteraad heeft vastgesteld dat geen van de in de WPO opgenomen weigeringsgronden van toepassing is, in aanmerking voor plaatsing op het programma.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Verordening, voor zover hier van belang, bevat het overzicht de aangevraagde voorzieningen die, gelet op het bepaalde in artikel 12, eerste lid, niet in het programma zijn opgenomen.
2.4. Het betoog van appellanten dat de rechtbank heeft miskend dat de gemeenteraad op 7 oktober 2004 een beslissing heeft genomen waarin hun bezwaren gegrond zijn verklaard, en dat dit niet anders kan betekenen dan dat zij in het gelijk zijn gesteld en de gemeenteraad de gevraagde voorzieningen niet alsnog kon weigeren, slaagt niet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 15 december 2004 in zaak no.
200407524/1kan de enkele gegrondverklaring van een bezwaar, zonder dat het primaire besluit wordt herroepen of daarvoor een nieuw besluit in de plaats wordt gesteld, niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en om die reden ook niet als een beslissing op bezwaar. Eerst bij besluit van 2 december 2004 heeft de gemeenteraad op de bezwaren van appellanten beslist. Daarbij heeft de gemeenteraad de bezwaren van appellanten gegrond geacht, het besluit van 4 december 2003 heroverwogen en het huisvestingsprogramma 2004 aangepast. Artikel 7:11 Awb noopte de gemeenteraad er niet toe geheel tegemoet te komen aan de bezwaren van appellanten.
200407524/1kan de enkele gegrondverklaring van een bezwaar, zonder dat het primaire besluit wordt herroepen of daarvoor een nieuw besluit in de plaats wordt gesteld, niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en om die reden ook niet als een beslissing op bezwaar. Eerst bij besluit van 2 december 2004 heeft de gemeenteraad op de bezwaren van appellanten beslist. Daarbij heeft de gemeenteraad de bezwaren van appellanten gegrond geacht, het besluit van 4 december 2003 heroverwogen en het huisvestingsprogramma 2004 aangepast. Artikel 7:11 Awb noopte de gemeenteraad er niet toe geheel tegemoet te komen aan de bezwaren van appellanten.
2.5. Appellanten betogen dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat geen van de in artikel 100 van de WPO genoemde gronden voor weigering van de gevraagde voorzieningen in de huisvesting zich voordoet, zodat de gemeenteraad deze voorzieningen ten onrechte heeft geweigerd en niet op het Programma 2004 heeft geplaatst. Ten tijde van het besluit van 4 december 2003 was er geen bekostigingsplafond en daaraan kan volgens appellanten het bekostigingsplafond dat de gemeenteraad nadien heeft vastgesteld, niet afdoen.
2.5.1. Uit artikel 100, eerste lid, aanhef en onder e, gelezen in samenhang met artikel 93, eerste lid, van de WPO volgt dat de weigeringsgrond in artikel 100, eerste lid, aanhef en onder e, van de WPO slechts kan gelden indien een bekostigingsplafond is vastgesteld op een door de gemeenteraad te bepalen tijdstip. Uit artikel 11, eerste tot en met derde lid, van de Verordening volgt dat het bekostigingsplafond moet worden vastgesteld als onderdeel van de gemeentebegroting, dan wel uiterlijk op 31 december van het jaar waarin de datum genoemd in artikel 6 valt, hetgeen in het onderhavige geval betekent dat de gemeenteraad uiterlijk op 31 december 2003 een bekostigingsplafond had moeten vaststellen. Gelet op voormelde bepalingen uit de Verordening kan de ontoereikendheid van een bekostigingsplafond derhalve slechts als weigeringsgrond gelden, indien het bekostigingsplafond uiterlijk op 31 december 2003 is vastgesteld. Daarnaast bepaalt artikel 11, vierde lid, van de Verordening dat, indien het bekostigingsplafond, het programma en het overzicht niet tijdig zijn vastgesteld, de aangevraagde en in behandeling genomen voorzieningen geacht worden voor bekostiging in aanmerking te zijn gebracht. Vaststaat dat op die datum geen bekostigingsplafond door de gemeenteraad was vastgesteld.
Gelet op het voorgaande kon de gemeenteraad bij de beslissing op bezwaar van 2 december 2004 de aanvragen van appellanten niet weigeren op de grond dat een alsnog door hem ná 31 december 2003 vastgesteld bekostigingsplafond niet toereikend was voor de te verstrekken voorzieningen. Dat het in het besluit van 4 december 2003 opgenomen totaalbedrag van gehonoreerde aanvragen tevens als het bekostigingsplafond als bedoeld in artikel 93, eerste lid, van de WPO en artikel 11, eerste lid, van de Verordening moet worden aangemerkt, zodat ervan moet worden uitgegaan dat tijdig, voor 31 december 2003, een bekostigingsplafond is vastgesteld, zoals door de gemeenteraad ter zitting is betoogd, volgt de Afdeling niet, nu dit noch uit het besluit van 4 december 2003, noch uit de beslissing op bezwaar van 2 december 2004 blijkt en de gemeenteraad zich ook niet eerder op dit standpunt heeft gesteld. De beslissing op bezwaar berust in zoverre op een ontoereikende motivering. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.
2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren en de beslissing op bezwaar van 2 december 2004, voor zover daarbij het aangepaste Onderwijshuisvestingsprogramma 2004 is vastgesteld, vernietigen wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb, nu de gronden ervan dat besluit niet kunnen dragen. Het betoog van appellanten met betrekking tot het bij de beslissing op bezwaar gemaakte voorbehoud van goedkeuring door gedeputeerde staten behoeft geen bespreking meer. Het betoog van appellanten over de overige weigeringsgronden van artikel 100, eerste lid, van de WPO ziet op afwijzingsgronden die de gemeenteraad niet aan zijn beslissing op bezwaar ten grondslag heeft gelegd en waarover hij zich alsnog dient uit te laten.
2.7. De gemeente dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. De Afdeling heeft hierbij toepassing gegeven aan artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht, nu het samenhangende zaken betreft.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 1 augustus 2005, 05/175 en 05/176;
III. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de raad van Franekeradeel van 2 december 2004, 04.20806 V, voor zover daarbij het aangepaste Onderwijshuisvestingsprogramma 2004 is vastgesteld;
V. veroordeelt de raad van Franekeradeel tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van de hoger beroepen en de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1381,48 (zegge: duizend driehonderdéénentachtig euro en achtenveertig eurocent), waarvan een gedeelte groot € 1288,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Franekeradeel aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de gemeente Franekeradeel aan appellanten het door hen voor de behandeling van de hoger beroepen en de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 966,00 (zegge: negenhonderdzesenzestig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. J.A.M. van Angeren en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Van Meurs-Heuvel
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 7 juni 2006
47-362.