Uitspraak
200509969/1.
Datum uitspraak: 14 juni 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting "Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen",
gevestigd te Rijswijk,
appellante,
tegen de uitspraak in zaak no. AWB 05/1096 van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 8 november 2005 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
appellante.
1. Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 4 januari 2005 heeft appellante (hierna: het CBR) geweigerd aan [wederpartij] een Verklaring van geschiktheid voor het besturen van motorrijtuigen van de categorieën C, D, E bij C en E bij D te verstrekken en geoordeeld dat [wederpartij] geschikt is voor het besturen van motorrijtuigen van de categorie B, E bij B met de beperkingen code 100 "Alleen tijdens privé gebruik".
Bij besluit van 7 maart 2005 heeft het CBR het daartegen door [wederpartij] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 november 2005, verzonden op 9 november 2005, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het daartegen door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en bepaald dat het CBR een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het CBR bij brief van 5 december 2005, bij de Raad van State ingekomen op 6 december 2005, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij besluit van 15 december 2005 heeft het CBR opnieuw beslist op het bezwaar van [wederpartij] en dit ongegrond verklaard.
Bij brief van 11 januari 2006, ingekomen bij de Raad van State op dezelfde dag, heeft [wederpartij] op het hoger beroep van het CBR van antwoord gediend.
Bij dezelfde brief heeft [wederpartij] tevens beroep ingesteld tegen het besluit van 15 december 2005 waarbij hij de Afdeling heeft verzocht dit beroep met toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht te behandelen.
Voor afloop van het vooronderzoek zijn op 15 februari 2006 nadere stukken ontvangen van [wederpartij]. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 april 2006, waar het CBR, vertegenwoordigd door mr. A.M.W. Jol- de Vries, werkzaam bij het CBR en [wederpartij], bijgestaan door mr. M.J. van Dijk, advocaat te Arnhem, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. In geschil is de weigering van de Verklaring van geschiktheid voor het besturen van motorrijtuigen van de categorieën C, D, E bij C en E bij D.
2.2. Artikel 97 van Pro het Reglement rijbewijzen van 30 mei 1996, Stb. 1996, 277 (hierna: het Reglement) bepaalt dat Verklaringen van geschiktheid door het CBR worden afgegeven aan een ieder die voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen met betrekking tot de lichamelijke gesteldheid en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen. Dit betreft de Regeling eisen geschiktheid 2000, Stcrt. 2000, 99, gewijzigd bij Stcrt. 2002, 20, laatstelijk gewijzigd Stcrt. 2004, 106, (hierna: de Regeling).
Artikel 103, eerste lid, van het Reglement bepaalt dat indien de aanvrager naar het oordeel van het CBR voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen ten aanzien van de lichamelijke of geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen van de rijbewijscategorie of rijbewijscategorieën waarop de aanvraag betrekking heeft, het CBR voor die categorie of categorieën een verklaring van geschiktheid afgeeft.
Artikel 1 van Pro de Regeling bepaalt dat groep 1 betrekking heeft op motorrijtuigen van de categorieën A, B en BE (personenauto's en motorrijwielen) en groep 2 op motorrijtuigen van de categorieën C, C+E, D, en D+E (zware vrachtwagens en bussen).
Artikel 2 van Pro de Regeling bepaalt dat de geschiktheidseisen worden vastgesteld overeenkomstig de bijlage bij deze regeling.
Paragraaf 7.5. "Intracraniële tumoren" van de bijlage luidt - voor zover van belang - als volgt:
"Naast het onderscheid tussen hersentumoren in strikte zin en buiten de hersenen gelegen intracraniële tumoren, is het al dan niet optreden van epilepsie van belang voor de bepaling van de geschiktheid.
Voor personen met intracraniële tumoren is steeds een specialistisch rapport vereist en in geval van stoornissen van het gezichtsorgaan gelden tevens de eisen uit hoofdstuk 3.
7.5.1. Rijbewijzen van groep 1
Strenge eisen moeten gesteld worden aan aanvragers van een rijbewijs van groep 1, die dit rijbewijs beroepsmatig gebruiken (bijvoorbeeld taxichauffeurs, chauffeurs van busjes voor personenvervoer, maar ook voor het onder toezicht doen besturen van een motorrijtuig door een derde). Zij zitten vele uren achter het stuur en dragen grote verantwoordelijkheden. Aan hen moeten daarom dezelfde eisen worden gesteld als aan personen met een groep 2 rijbewijs, Aanvragers van een groep 1 rijbewijs, die niet tevens voldoen aan de eisen voor groep 2, kunnen daarom in beginsel alleen geschikt worden verklaard als het gebruik wordt beperkt tot privé-gebruik.
(…)
De hieronder geformuleerde eisen voor groep 1 gelden zowel voor behandelde als onbehandelde intracraniële tumoren.
A. Hersentumoren in strikte zin.
(…)
B. Buiten de hersenen gelegen intracraniële tumoren.
Bij afwezigheid van functiestoornissen is er geschiktheid voor groep 1 rijbewijzen voor een termijn van maximaal vijf jaar.
Zijn er, blijkens het specialistische rapport, motorische of cognitieve stoornissen, dan is een rijtest met een deskundige op het gebied van de praktische geschiktheid (van de desbetreffende afdeling van het CBR) noodzakelijk om de geschiktheid vast te stellen. Bij een positieve rijtest bestaat er geschiktheid voor een termijn van maximaal vijf jaar. Het CBR heeft voor de rijtest een uitvoerig protocol.
(…)
7.5.2. Rijbewijzen van groep 2
Personen met een intracraniële tumor zijn ongeschikt voor rijbewijzen van groep 2.
Een uitzondering hierop vormt de situatie waarin de tumor, blijkens het specialistisch rapport, met succes curatief is behandeld. Bij afwezigheid van functiestoornissen is er geschiktheid met een maximum van drie jaar, aan te geven door de keurend specialist. Zijn er na de curatieve behandeling resterende lichamelijke of geestelijke functiestoornissen, dan is voor de beoordeling van de geschiktheid een rijtest met een deskundige op het gebied van de praktische geschiktheid (van de desbetreffende afdeling van het CBR) vereist. Bij een positieve rijtest bestaat er geschiktheid voor een termijn van maximaal drie jaar. Het CBR heeft voor de rijtest een uitvoerig protocol.
(…)"
2.3. [wederpartij] is van beroep touringcarchauffeur en heeft op 27 oktober 2004 de aanvraag ingediend ter verkrijging een Verklaring van geschiktheid voor de categorieën B, C, D en E.
Niet in geschil is dat bij [wederpartij] sprake is van een intracraniële buiten de hersenen gelegen tumor.
2.4. De door het CBR naar aanleiding van de aanvraag ingeschakelde keuringsarts heeft, voor zover van belang, in zijn advies van 1 december 2004 aangegeven dat bij [wederpartij] behoudens de sterke gehoorsvermindering aan de rechterzijde geen andere neurologische functiestoornissen zijn geconstateerd en dat in 1995 is gekozen voor een niet operatief beleid, hetgeen zo veel wil zeggen, aldus de keuringsarts, dat een operatie in dat stadium meer schade zou aanrichten dan wanneer een conservatief follow-up beleid zou worden gevoerd. In zijn desgevraagde toelichting van 17 december 2004 heeft de keuringsarts aangegeven dat de tumor niet curatief is behandeld. De waarschijnlijkheid is groot, aldus de keuringsarts, dat bij een curatieve behandeling patiënt [wederpartij] meer ontwikkelingstoornissen zou krijgen dan wanneer de tumor niet operatief wordt behandeld. De keuringsarts vervolgt: "Er is een nauwgezette follow-up middels kliniek, maar ook met beeldvorming. Onder deze omstandigheden beschouw ik de tumor alsof deze curatief behandeld is.".
2.5. De rechtbank heeft geoordeeld dat uit de regel "Personen met een intracraniële tumor zijn ongeschikt voor rijbewijzen van groep 2.
Een uitzondering hierop vormt de situatie waarin de tumor, blijkens het specialistisch rapport, met succes curatief is behandeld" niet volgt dat [wederpartij] die niet curatief is behandeld, omdat daartoe medisch gezien geen aanleiding bestaat, zonder meer als ongeschikt moet worden geoordeeld. De rechtbank heeft daarbij verwezen naar het rapport van de Gezondheidsraad van 4 juli 2001 nr. 2001, 18 "Rijgeschiktheid van mensen met tumoren of doorbloedingsstoornissen van de hersenen" (hierna: het rapport) dat ten grondslag heeft gelegen aan de wijziging van de bijlage zoals die op 24 januari 2002, Stcrt. 2002, 20 tot stand is gekomen. Dit rapport, aldus de rechtbank, spreekt zich niet uit over de situatie waarin uit medisch oogpunt geen curatieve behandeling noodzakelijk of wenselijk wordt geacht. De specifieke situatie van [wederpartij] kan derhalve niet worden begrepen onder de op voormeld rapport gebaseerde regel.
2.5.1. Het CBR kan zich met dit oordeel niet verenigen. Het CBR betoogt hiertoe - kort weergegeven - dat de overwegingen van de rechtbank getuigen van een onjuiste rechtsopvatting. Wat moet worden verstaan onder "curatief behandeld" blijkt volgens het CBR uit de toelichting bij de wijziging van de Regeling. De tekst van de Regeling en haar toelichting staan voorop. De vraag of de Gezondheidsraad zich expliciet heeft uitgesproken over de groep personen bij wie de progressie van de ziekte wordt afgewacht, kan niet zwaarder wegen dan de tekst van de Regeling. Voorts berust de verwijzing van de rechtbank naar het rapport, zo deze verwijzing op haar plaats is, op een onjuiste lezing ervan.
2.5.2. Het betoog van het CBR slaagt. De toelichting op de wijziging bij paragraaf 7.5. van de bijlage van de Regeling - gepubliceerd in Stcrt. 2002, 20 - luidt, voor zover hier van belang:
"De door de Gezondheidsraad gedane aanbevelingen zijn gebaseerd op inmiddels ontstane nieuwe inzichten op het vlak van neurologische aandoeningen, in het bijzonder tumoren en doorbloedingsstoornissen van de hersenen. Op grond van de thans ingevolge de Regeling eisen geschiktheid 2000 geldende eisen worden mensen met tumoren of doorbloedingsstoornissen van de hersenen alleen na een operatie weer geschikt tot het besturen van motorrijtuigen geacht. Inmiddels is het inzicht ontstaan dat een operatie niet langer van beslissende betekenis is voor de mate van geschiktheid. Steeds vaker worden voor de behandeling van tumoren en doorbloedingsstoornissen van de hersenen andere behandelingsmethoden toegepast, zoals bestraling, chemotherapie en endovasculaire behandeling. Vooral bij zeer langzaam groeiende tumoren kan het aangewezen zijn te wachten met behandeling tot zich progressie voordoet. Door het toenemend gebruik en de ontwikkeling van beeldvormende technieken kunnen tumoren en bloedvatmisvormingen vroeger worden ontdekt, in een stadium waarin zij (nog) geen aanleiding tot klachten geven."
De minister heeft aan het slot van deze toelichting aangegeven dat de bijstelling van de eisen naar verwachting ertoe zal leiden dat patiënten met tumoren of doorbloedingsstoornissen vaker geschikt zullen worden verklaard voor rijbewijzen van de categorieën A, B en B+E. De eisen ten aanzien van de geschiktheid van aanvragers van rijbewijzen C, C+E, D en D+E zijn als gevolg van het overnemen van de aanbevelingen van de Gezondheidsraad over het algemeen enigszins aangescherpt.
2.5.2.1. Naar het oordeel van de Afdeling kan aan de zinsnede "met succes curatief behandeld" in de bijlage van de Regeling in samenhang bezien met de toelichting, geen andere uitleg worden gegeven dan dat een tumor moet zijn behandeld en dat die behandeling tot genezing heeft geleid. De regelgever heeft met de wijziging van paragraaf 7.5. van de bijlage uitsluitend beoogd ook personen geschikt te verklaren bij wie andere behandelingsmethoden dan een operatie tot genezing hebben geleid.
Nu de toepasselijke bepalingen geen ruimte laten voor afwijkingen, was er geen vrijheid voor het CBR om gevolg te geven aan het advies van de keuringsarts om ervan uit te gaan alsof [wederpartij] curatief is behandeld.
Terecht heeft het CBR het standpunt ingenomen dat - nu de tekst van de Regeling en met name de bijlage terzake helder is en de in paragraaf 7.5.2. gemaakte uitzondering niet ziet op personen bij wie een behandeling wordt afgewacht, zoals bij [wederpartij] het geval is - geen andere beslissing kon worden genomen dan [wederpartij] ongeschikt te achten voor een rijbewijs van groep 2.
Gelet op het voorgaande kan aan hetgeen de rechtbank overigens over het rapport heeft overwogen, worden voorbijgegaan.
2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal doen hetgeen de rechtbank zou behoren te doen en het beroep van [wederpartij] alsnog ongegrond verklaren.
2.7. Bij besluit van 15 december 2005 heeft het CBR uitvoering gegeven aan de uitspraak van de rechtbank en het bezwaar van [wederpartij] ongegrond verklaard. [wederpartij] heeft op 11 januari 2006 beroep tegen dit besluit ingediend, dat rechtstreeks zonder tussenkomst van de rechtbank bij de Afdeling tijdig is ingekomen.
2.8. Gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, moet het beroep van [wederpartij] geacht worden mede te zijn betrokken in de beoordeling van het hoger beroep van het CBR. Uit hetgeen hiervoor is overwogen over de rechtmatigheid van het besluit van 7 maart 2005 en de ten onrechte door de rechtbank uitgesproken vernietiging van dat besluit vloeit voort dat het CBR niet ten tweeden male op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar behoefde te beslissen. Dit betekent dat het besluit van 15 december 2005 moet worden vernietigd.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 8 november 2005, AWB 05/1096;
II. verklaart het door [wederpartij] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
III. verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van het CBR van 15 december 2005, kenmerk 51026910/AJ, gegrond;
IV. vernietigt dit besluit.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Broodman, ambtenaar van Staat.
w.g. Bijloos w.g. Broodman
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2006
221.