Uitspraak
200508726/1.
Datum uitspraak: 14 juni 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak in zaak nos. Awb 04/472, Awb 04/473 en Awb 04/611 van de rechtbank Groningen van 6 september 2005 in het geding tussen:
appellante
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
1. Procesverloop
Bij besluit van 5 juni 2002 heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) geweigerd appellante een speciaal visdocument en een GV-garnalenvergunning toe te kennen voor het haar toebehorende vaartuig […] en haar medegedeeld dat, tenzij appellante een andere keuze maakt, de toekenning van het speciaal visdocument en de GV-garnalenvergunning wordt aangehouden voor een nader door haar aan te wijzen vissersvaartuig voor een periode van ten hoogste twee jaar vanaf de reservering van het document.
Bij besluit van dezelfde datum heeft de minister geweigerd een visvergunning toe te kennen ten behoeve van het vaartuig van appellante en de registratie van dit vaartuig in het visserijregister doorgehaald.
Bij onderscheiden besluiten van 30 maart 2004 heeft de minister de tegen bovengenoemde besluiten door appellante gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij besluit van 17 januari 2003 heeft de minister geweigerd appellante een visvergunning toe te kennen en het vaartuig […] in het visserijregister in te schrijven, alsmede geweigerd het aangehouden speciaal visdocument en de aangehouden GV-garnalenvergunning toe te kennen voor het vaartuig […].
Bij besluit van 10 mei 2004 heeft de minister het tegen dit besluit door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 6 september 2005, verzonden op 7 september 2005, heeft de rechtbank Groningen (hierna: de rechtbank) de tegen de besluiten van 30 maart 2004 en 10 mei 2004 door appellante ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 14 oktober 2005, bij de Raad van State ingekomen op 17 oktober 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 28 november 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 21 december 2005 heeft de minister van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 april 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. ing. J.A. Hoekstra, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. K. de Jonge, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Vaststaat dat appellante met het vaartuig […] aanvankelijk beschikte over een GV-garnalenvergunning, een speciaal visdocument en over een licentie om te vissen op gequoteerde vissoorten. Het vaartuig behoorde om die reden tot het zogeheten segment C/4J4. In januari 2001 heeft appellante, die zelf uitsluitend op garnalen wilde blijven vissen, de licentie verkocht aan [koper]. Om technische redenen – [koper] beschikte nog niet over een vaartuig waaraan de licentie kon worden verbonden - bleef de licentie geregistreerd op de […], terwijl ter bescherming van de eigendom van [koper] bij overeenkomst aan [koper] een eerste recht van pand op de licentie werd verleend. Deze verpanding is in het Visserij Registratie en Informatie Systeem van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit geregistreerd. De licentie is vervolgens na een verzoek van de gemachtigde van appellante van 22 februari 2002 overgeschreven op de vaartuigen van een drietal ondernemingen, waaronder [koper].
2.2. Als gevolg van de overschrijving van de licentie is het vaartuig […] ingedeeld in een ander segment, te weten E/4JZ. Hierdoor diende de registratie van het vaartuig te worden gewijzigd en dienden opnieuw de benodigde vergunningen te worden verleend. Op 26 november 2001 - na de verpanding, maar voor de overschrijving - is evenwel met onmiddellijke ingang de Wijziging Beschikking visserij, visserijzone, zeegebied en kustwateren (Stcrt. 229, p. 17; hierna: de Wijziging) in werking getreden. Als gevolg van de Wijziging kan een garnalenvergunning slechts worden verleend ten behoeve van een vissersvaartuig dat behoort tot hetzelfde segment als het vissersvaartuig ten behoeve waarvan die vergunning laatstelijk is verleend.
Aan deze voorwaarde werd niet voldaan, zodat ten behoeve van het vaartuig van appellante niet langer een garnalenvergunning kon worden toegekend. Daardoor kon evenmin een visvergunning worden toegekend, noch een Speciaal Visdocument en moest tevens de registratie in het visserijregister worden doorgehaald.
2.3. Appellante betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, voor zover de beroepsgronden gericht zijn tegen de Wijziging en de inwerkingtreding daarvan, moet worden geoordeeld dat daartegen geen beroep openstaat. De rechtbank heeft, volgens appellante, geen rekening gehouden met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het Eerste Protocol) en niet onderkend dat de Wijziging, gelet op de gedachte die daaraan blijkens de toelichting ten grondslag ligt, niet voor haar geval bedoeld kan zijn, omdat appellante niet de garnalenvergunning maar de licentie heeft overgedragen. In dat verband voert appellante tevens aan dat niet valt in te zien, hoe door overgang van een vergunning van het ene naar het andere segment de totale visserijdruk op de garnalenstand kan toenemen. Voorts betoogt zij dat geen sprake is van behoorlijke regelgeving, omdat deze geen overgangsbepaling bevat en toepassing ervan ertoe leidt dat de ondernemer, zonder mogelijkheid tot herstel, zijn beroep niet meer kan uitoefenen.
Appellante voert verder aan dat het oordeel van de rechtbank, dat de gronden van beroep niet zien op de totstandkoming of op de inhoud van de bestreden beschikkingen, onbegrijpelijk, althans ongemotiveerd is, aangezien appellante uitgebreid heeft betoogd waarom het handelen van de minister als onzorgvuldig dient te worden gekwalificeerd. Daartoe wijst appellante op de eigendomsoverdracht van de licentie aan [koper] vóór de inwerkingtreding van de Wijziging en op de verpandingsovereenkomst waarvan het ministerie op de hoogte was.
Appellante stelt ten slotte dat zij als gevolg van de weigering van de minister over te gaan tot afgifte van de garnalenvergunning € 850.000,00 schade heeft geleden. Zij voert aan dat, indien de minister niet terugkomt van zijn standpunt, de besluiten slechts genomen hadden mogen worden, indien de onevenredige schade die hiervan voor haar het gevolg was, was opgeheven door het bieden van passende nadeelcompensatie. De rechtbank is hierop volgens appellante ten onrechte niet ingegaan.
2.3.1. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft appellante op zichzelf terecht aangevoerd dat geen rechtsregel eraan in de weg staat dat de Wijziging in het kader van de procedure tegen de onder 1 vermelde besluiten op bezwaar exceptief wordt getoetst. Deze toetsing heeft echter, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 22 juni 2005 inzake no.
200410466/1, AB 2006/4, een terughoudend karakter.
200410466/1, AB 2006/4, een terughoudend karakter.
Blijkens de toelichting heeft de Wijziging tot doel om de uitbreiding van segment E, waartoe de vissersvaartuigen behoren die uitsluitend op garnalen vissen, een halt toe te roepen, teneinde aan de capaciteitsdoelstellingen die in Europese regelgeving aan dit segment zijn gesteld, te kunnen voldoen. Volgens de toelichting breidt de capaciteit van segment E zich nog steeds uit, omdat enerzijds vissers uit segment C of D zelf stoppen met garnalenvisserij en hun garnalenvergunning overdragen aan een visser die zonder licentie - in segment E - de garnalenvisserij gaat uitoefenen en anderzijds vissers uit de segmenten C en D met een garnalenvergunning hun licentie overdragen en zonder licentie op uitsluitend garnalen gaan vissen. Tot de laatstgenoemde groep behoort appellante. Haar betoog dat de Wijziging voor haar geval niet bedoeld kan zijn, vindt derhalve geen steun in de toelichting. Zij heeft er weliswaar op gewezen dat zij, ook vóór de overdracht van de licentie, uitsluitend op garnalen en niet op andere vissoorten viste, en dat de minister daarvan op de hoogte was, maar dat doet niet af aan het feit dat zij over de licentie beschikte en het enkele bezit van die licentie mede bepalend was voor de indeling in het segment C.
Voorts blijkt uit de toelichting dat, om anticipatie op de regeling te voorkomen, uitdrukkelijk is gekozen voor inwerkingtreding met onmiddellijke ingang. Niet kan worden geoordeeld dat de minister, in aanmerking nemend de belangen die hem ten tijde van de totstandkoming van de Wijziging bekend waren of behoorden te zijn, niet in redelijkheid tot deze Wijziging heeft kunnen besluiten.
2.3.2. Appellante betoogt met juistheid dat het verlies van haar garnalenvergunning en overige documenten, die als een eigendomsrecht als bedoeld in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol moeten worden beschouwd, een inbreuk vormt op het ongestoord genot daarvan. Deze inbreuk steunt echter op een wettelijk voorschrift en vindt plaats in het algemeen belang. Gelet op het doel dat de Wijziging blijkens de toelichting dient, kan voorts niet worden geoordeeld dat deze inbreuk niet noodzakelijk is. Aangezien uit de toelichting volgt dat per segment aan capaciteitsdoelstellingen moet worden voldaan, is niet relevant of de stelling van appellante, dat de totale visserijdruk op de garnaal door de overgang van de vergunning naar een ander vaartuig niet toeneemt, juist is.
De Wijziging heeft, als gevolg van de onder 2.1 geschetste omstandigheden, onmiskenbaar nadelige gevolgen voor appellante. Door het gebruik van de constructie, waarbij de feitelijke overschrijving van de licentie zich pas een jaar na de eigendomsoverdracht voltrok, heeft appellante evenwel het risico genomen dat in de tussentijd de regelgeving ten nadele van haar zou worden gewijzigd. Dat een dergelijke wijziging zich zou voordoen was, gezien de met het oog op bescherming van de visstand strenge Europese regelgeving, waarvan ook appellante zich bewust moet zijn geweest, niet onwaarschijnlijk. Tegen deze achtergrond bezien kan niet worden geoordeeld dat geen 'fair balance' bestaat tussen de belangen gediend met de besluiten van de minister en de nadelige gevolgen daarvan voor appellante en kan evenmin worden geoordeeld dat deze besluiten slechts hadden kunnen worden genomen onder het aanbieden van financiële compensatie aan appellante. Ook is er geen aanleiding voor het oordeel dat het handelen van de minister als onzorgvuldig moet worden gekwalificeerd. Aangezien volgens de toelichting op de Wijziging getracht is anticipatie daarop te voorkomen, kan niet worden geoordeeld dat de minister gehouden was appellante op de hoogte te stellen van de gevolgen die deze Wijziging voor haar zou hebben. Van schending van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol is derhalve geen sprake.
2.4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met enige verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd .
2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. J.A.M. van Angeren en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Haverkamp, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Haverkamp
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2006
306-440.