ECLI:NL:RVS:2006:AX9058 - Raad van State - Vernietiging besluit luchtvaartterrein Rotterdam wegens s...

Uitspraak

200505334/1.

Datum uitspraak: 21 juni 2006

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. de vereniging "Bewoners Tegen Vliegtuigoverlast", gevestigd te Rotterdam,

2. het college van burgemeester en wethouders van Schiedam,

3. het college van burgemeester en wethouders van Bergschenhoek,

4. het college van burgemeester en wethouders van Berkel en Rodenrijs,

appellanten,

de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, in overeenstemming met de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,

verweerder.

1. Procesverloop

Bij besluit van 14 juli 2004, no. DGL/04.U01562, heeft verweerder het Aanwijzingsbesluit luchtvaartterrein Rotterdam van 17 oktober 2001, no. DGL/L 01.421852, gewijzigd in verband met de aanpassing van de openingstijden en het opnemen van enkele specifieke uitzonderingen op de nachtsluiting (hierna: het W-besluit).

Bij besluit van 4 mei 2005, kenmerk HDJZ/LUV/2005-701, verzonden op 18 mei 2005, heeft verweerder de hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard (hierna: het bestreden besluit).

Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 17 juni 2005, bij de Raad van State ingekomen op 21 juni 2005, appellant sub 2 bij brief van 16 juni 2005, bij de Raad van State ingekomen op 28 juni 2005, appellant sub 3 bij brief van 27 juni 2005, bij de Raad van State ingekomen op 28 juni 2005, en appellant sub 4 bij brief van 24 juni 2005, bij de Raad van State ingekomen op 28 juni 2005, beroep ingesteld. Appellante sub 1 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 23 augustus 2005.

Bij brief van 14 oktober 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 17 oktober 2005 (hierna: het deskundigenbericht). Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 april 2006, waar appellante sub 1 (hierna: de vereniging), vertegenwoordigd door [voorzitter] van de vereniging, en mr. P.H. de Bruin, advocaat te Rotterdam, appellant sub 2, vertegenwoordigd door G.J. Hartwig, ambtenaar van de gemeente, appellant sub 3, vertegenwoordigd door G.J. Hartwig, voornoemd, appellant sub 4, vertegenwoordigd door G.J. Hartwig, voornoemd, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M. Rus-Van der Velde, advocaat te Den Haag, en drs. J.M. Willemsen, ambtenaar van het departement, zijn verschenen.

Voorts is als partij gehoord Rotterdam Airport B.V., vertegenwoordigd door mr. R.D. Rischen, advocaat te Rotterdam, en ir. S.M. van der Kleij, beleidsadviseur Rotterdam Airport B.V., en het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, vertegenwoordigd door H.G. Elmendorp en ing. M.C. Bulthuis, ambtenaren van de gemeente.

2. Overwegingen

Overgangsrecht

2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.

Het W-besluit en de beslissing op bezwaar

2.2. Het W-besluit voorziet in een wijziging van het Aanwijzingsbesluit van 17 oktober 2001, no. DGL/L 01.421852. Met het W-besluit wordt het Aanwijzingsbesluit als volgt gewijzigd:

"Aan artikel 9, tweede lid, worden, onder vervanging van de punt aan het slot van onderdeel c door een puntkomma, de volgende onderdelen ingevoegd, luidende:

d. spoedeisende vluchten voor het transport van zieken, gewonden, organen, of medische hulpmiddelen;

e. positievluchten waarvan de landing na 6.00 uur plaatselijke tijd op het luchtvaartterrein plaatsvindt;

f. zakelijke overlandvluchten met luchtvaartuigen ingericht voor personenvervoer met een maximaal toegelaten totaalmassa van ten hoogste 45 ton, waarvan de maximale binnenruimte waarvoor het bepaalde type luchtvaarttuig toestemming is verleend ten hoogste 19 passagierstoelen bevat, de stoelen voor de bemanning niet meegerekend;

g. het uitvoeren van landingen in de periode van 23.00 uur tot 24.00 uur plaatselijke tijd door:

1. hoofdstuk-3-vliegtuigen waarvan het verschil tussen de som van de gecertificeerde geluidsniveaus en de som van de hoofdstuk-3-limietwaarden groter of gelijk is aan 10 EPN dB;

2. hoofdstuk-5-vliegtuigen waarvan het verschil tussen de som van de gecertificeerde geluidsniveaus en de som van de hoofdstuk-3-limietwaarden groter of gelijk is aan 10 EPN dB of;

3. hoofdstuk-4-vliegtuigen;

4. door een turboprop aangedreven vliegtuigen met een maximaal toegelaten startmassa tussen de 6000 en 9000 kg;

h. het uitvoeren van landingen in de periode van 24.00 uur tot 01.00 uur plaatselijke tijd door in onderdeel g genoemde vliegtuigen die volgens schema eerder dan 24.00 uur plaatselijke tijd hadden moeten arriveren, voor zover sprake is van:

1. een technische storing van het luchtvaarttuig, dan wel van de luchtvaarttechnische gronduitrusting;

2. extreme meteorologische omstandigheden, die een vertraging van de landing rechtvaardigen of;

3. een onverwachte vertraging veroorzaakt door toekenning van een ATC-slot op de luchthaven van vertrek."

Het W-besluit voorziet derhalve enerzijds in een verlenging van de openingstijden tot 24.00 uur plaatselijke tijd voor landingen die worden uitgevoerd door zogenoemde "stille hoofdstuk 3-vliegtuigen" met een uitloop voor dit verkeer op grond van bijzondere omstandigheden tot 01.00 uur. Ter zitting is desgevraagd toegelicht dat de vliegtuigen genoemd in artikel 9, tweede lid, onder g, onder 2, 3, en 4 wat betreft het aspect geluid vergelijkbaar zijn met of stiller zijn dan de vliegtuigen bedoeld in artikel 9, tweede lid, onder g, onder 1, en derhalve zijn gerubriceerd als "stille hoofdstuk 3-vliegtuigen". Anderzijds bevat het W-besluit enkele uitzonderingen op de nachtsluiting voor specifieke categorieën vluchten. Bij besluit van 4 mei 2005 heeft verweerder het W-besluit gehandhaafd.

De gevolgde procedure

2.3. Appellanten stellen zich op het standpunt dat de in de artikelen 18, tweede lid, tot en met 26 van de Luchtvaartwet (hierna: de Lvw) neergelegde procedure had dienen te worden gevolgd bij het nemen van het W-besluit.

2.3.1. Ingevolge artikel 27, eerste lid, van de Lvw kan de Minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de Minister) in overeenstemming met de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de Minister van VROM) een aanwijzing te allen tijde wijzigen.

Ingevolge artikel 27, tweede lid, van de Lvw, voor zover thans van belang, zijn de artikelen 18, tweede lid, tot en met 26 van de Lvw van overeenkomstige toepassing ten aanzien van de wijziging van een aanwijzing indien het betreft:

a. een vergroting van het luchtvaartterrein;

b. een wijziging in de ligging van de banen, een vergroting van de lengte of breedte van bestaande banen of een verharding van de banen, indien zulks een vergroting van een of meer geluidszones ten gevolge heeft;

c. een vergroting van een of meer geluidszones om andere dan onder b genoemde redenen.

2.3.2. Geen van de voornoemde situaties doet zich voor zodat verweerder naar het oordeel van de Afdeling de procedure zoals neergelegd in de artikelen 18, tweede lid, tot en met 26 van de Lvw niet behoefde te volgen. De stelling van appellanten sub 2, 3 en 4 dat het geen wijziging betreft van ondergeschikt belang omdat sprake zou zijn van het mogelijk maken van structureel nachtelijk vliegverkeer zodat dientengevolge een geluidszone had dienen te worden vastgesteld op grond van artikel 25, vierde lid, in samenhang met artikel 25a van de Lvw en in het vervolg daarop mogelijkerwijs de procedure als bedoeld in artikel 18, tweede lid, tot en met 26 van de Lvw had dienen te worden gevolgd, volgt de Afdeling niet. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat van structureel uitgevoerd nachtelijk vliegverkeer geen sprake is en dat derhalve niet wordt voldaan aan de voorwaarden genoemd in artikel 25, vierde lid, van de Lvw, nu het W-besluit slechts het uitvoeren van alleen landingen in de periode van 23.00 uur tot 24.00 uur mogelijk maakt en verder nog steeds de nachtsluiting tussen 24.00 uur en 07.00 uur als uitgangspunt heeft te gelden. Ter zitting is gebleken dat verweerder zich desondanks rekenschap heeft gegeven van de in artikel 25, vierde lid, van de Lvw opgenomen norm van LAeq 26 dB(A) en in dit kader een onderzoek heeft uitgevoerd naar voornoemde norm, waaruit is gebleken dat de bij de norm behorende geluidszone niet buiten de start- dan wel landingsbaan reikt.

De milieueffecten

Het standpunt van de vereniging

2.4. De vereniging stelt in beroep onder meer dat verweerder ten onrechte geen milieueffectrapport (hierna: MER) heeft opgesteld.

Het bestreden besluit

2.4.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (hierna: het Besluit m.e.r. 1994) niet van toepassing is omdat de bij besluit van 17 oktober 2001 vastgestelde geluidszone niet wordt gewijzigd.

Vaststelling van de feiten

2.4.2. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.

2.4.3. Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer gelezen in samenhang met artikel 2, eerste lid, van het Besluit m.e.r. 1994, en onderdeel C, onder 6.3 van de bij het Besluit m.e.r. 1994 behorende bijlage, voor zover thans van belang, is de intensivering of wijziging van het gebruik van het luchtvaartterrein aangewezen als activiteit ten aanzien waarvan het maken van een MER verplicht is, mits de activiteit betrekking heeft op een start- of landingsbaan met een lengte van 1.800 meter of meer, en een geluidszone als bedoeld in artikel 25a, een variant geluidszone als bedoeld in artikel 25b, eerste lid, of een tijdelijke geluidszone als bedoeld in artikel 25c van de Lvw wordt vastgesteld of gewijzigd, tenzij de gewijzigde zone geheel valt binnen de oorspronkelijke geluidszone of de zone vervalt. Het besluit als bedoeld in artikel 27, eerste lid, van de Lvw tot wijziging van de aanwijzing als bedoeld in artikel 18, eerste lid, van de Lvw is aangewezen als het besluit waarvoor deze verplichting geldt.

Het oordeel van de Afdeling

2.4.4. Vast staat dat het W-besluit niet voorziet in een wijziging dan wel vaststelling van een geluidszone als bedoeld in artikel 25a, 25b of 25c van de Lvw. Nu, gelet op hetgeen is overwogen onder 2.4.3., de wijziging dan wel de vaststelling van een geluidszone als voorwaarde geldt voor de verplichting tot het opstellen van een milieueffectrapport, is het Besluit m.e.r. 1994 niet van toepassing. Het standpunt van appellanten dat een MER had moeten worden gemaakt is derhalve onjuist.

Het nationaal ruimtelijk beleid

Het standpunt van de vereniging

2.5. De vereniging stelt zich op het standpunt dat het W-besluit niet in overeenstemming is met het van toepassing zijnde beleid, te weten het Structuurschema Burgerluchtvaartterreinen (hierna: het SBL), het project Toekomstige Nederlandse Luchtvaart Infrastructuur (hierna: het TNLI), de Regionale Luchthavenstrategie (hierna: de RELUS) en het Structuurschema Regionale en Kleine Luchthavens (hierna: het SRKL).

Het bestreden besluit

2.5.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het besluit in overeenstemming is met het SBL. De overige beleidsnota's spelen volgens verweerder in het kader van de onderhavige besluitvorming geen rol, zodat deze buiten beschouwing zijn gelaten.

Vaststelling van de feiten

2.5.2. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.

2.5.3. Ingevolge artikel 27, eerste lid, van de Lvw kan de Minister in overeenstemming met de Minister van VROM een aanwijzing te allen tijde wijzigen.

Ingevolge artikel 27, tweede lid, van de Lvw, voor zover thans van belang, moet de wijziging overeenstemmen met een van kracht zijnd plan als bedoeld in artikel 2a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO).

2.5.4. Als een plan als bedoeld in artikel 2a van de WRO geldt in dit geval het SBL. In paragraaf 6.3 van deze planologische kernbeslissing zijn de beleidsuitspraken met betrekking tot de luchthaven Rotterdam opgenomen. Het nationaal beleid gaat er vanuit dat de aanwezigheid van een regionale luchthaven in het zuidelijk deel van de Randstad voor de regio van belang is. Het beleid is er daarom op gericht de luchthaven Rotterdam te handhaven. Door benutting van de capaciteit van de luchthaven kan een wezenlijke bijdrage worden geleverd aan de bereikbaarheid van de Rotterdamse agglomeratie vanuit het buitenland en omgekeerd. In het SBL is verder vermeld dat de definitief vast te stellen geluidszones voor regionale velden niet kleiner zijn dan overeenkomt met de in het SBL aangegeven minimumtaakstelling voor de omvang van het luchtverkeer. In de beleidsnota RELUS is de grondslag gelegd voor de financieel bestuurlijke verhoudingen tussen het rijk en exploitanten van regionale luchtvaartterreinen. Het project TNLI had betrekking op het onderzoeken van groeilocaties voor de luchthaven Schiphol. De hoofdlijnennotitie SRKL had tot doel het SBL te vervangen en het beleid in een nieuw Structuurschema vast te leggen. In maart 2002 heeft het kabinet in een brief aan de Tweede Kamer aangegeven dat het toekomstige beleid niet in een nieuw Structuurschema zal worden vastgelegd maar in wet- en regelgeving.

Het oordeel van de Afdeling

2.5.5. Zoals is overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 10 maart 2004, zaaknr.
200300437/1mocht verweerder ervan uitgaan dat de in het Aanwijzingsbesluit opgenomen Kosteneenheid-zone (Ke-zone) voldoende geluidsruimte biedt om aan de in het SBL voor de luchthaven Rotterdam opgenomen minimumtaakstelling te voldoen. Naar verweerder genoegzaam heeft uiteengezet, brengt het W-besluit in deze zonering geen wijziging. Ook anderszins is niet aannemelijk geworden dat het W-besluit niet in overeenstemming is met het SBL.

Verweerder heeft zich voorts terecht op het standpunt gesteld dat het project TNLI en de nota SRKL in het kader van de onderhavige besluitvorming buiten beschouwing kunnen blijven, nu het project TNLI betrekking had op de luchthaven Schiphol en de nota SRKL uitsluitend een voornemen betrof om het SBL te vervangen. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling voorts geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met de nota RELUS.

Geluidhinder

Het standpunt van appellanten

2.6. De vereniging voert aan dat nieuwe geluidberekeningen hadden moeten worden verricht en dat het onderzoek naar de geluidhinder niet deugdelijk is nu op grond van de Richtlijn 2002/49/EG inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai een enquête had moeten worden gehouden. Ook anderszins betwijfelt zij de deugdelijkheid van het onderzoek naar de effecten van het geluid op de slaapverstoring nu daarbij een gedateerd woningbestand is gehanteerd. Voorts betoogt zij dat een factor 50 dient te gelden voor nachtelijk vliegverkeer. Appellanten sub 2, 3 en 4 stellen zich op het standpunt dat het bestreden besluit gebrekkig is gemotiveerd vanwege de omstandigheid dat in eerste instantie een gedateerd woningbestand was gehanteerd en dat een GGD advies ontbreekt.

Het bestreden besluit

2.6.1. Verweerder stelt dat de Richtlijn 2002/49/EG niet verplicht tot het uitvoeren van een veldonderzoek naar de mogelijke geluidhinder. Volgens verweerder is aanvullend onderzoek verricht naar de slaapverstoring, welk onderzoek is gebaseerd op een geactualiseerd woningbestand. De toename van het geschatte aantal slaapverstoorden die uit dit onderzoek volgt als gevolg van het gebruik van het nieuwe woningbestand acht verweerder niet onaanvaardbaar.

Vaststelling van de feiten

2.6.2. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.

2.6.3. De beperkte openstelling voor de nachtperiode heeft volgens het deskundigenbericht betrekking op luchtvaartuigen die onder de grote luchtvaart (>6 ton) vallen.

Ingevolge artikel 1 van Pro het Besluit geluidsbelasting grote luchtvaart (hierna: het BGGL) wordt de geluidsbelasting vastgesteld op grond van alle bijdragen van luchtvaartuigen die ter plaatse voorbij vliegen in een periode van een jaar, waarbij een toeslagfactor wordt toegepast waarin het moment van passeren van het luchtvaartuig gedurende een etmaal tot uitdrukking komt. Voor de tijdsperiode 23.00-24.00 uur geldt ingevolge de bij artikel 1 van Pro het BGGL behorende tabel een toeslagfactor 10.

Ingevolge artikel 2 van Pro het BGGL, voor zover thans van belang, is de grenswaarde voor de maximaal toelaatbare geluidsbelasting voor het luchtvaartterrein Rotterdam Airport 35 Ke voor de grote luchtvaart.

2.6.4. Bij de voorbereiding van het W-besluit is door de Milieudienst Rijnmond in samenwerking met To70 Aviation & Environment en TNO Inro onderzoek verricht, dat heeft geleid tot het rapport "Effecten van een gewijzigd openingsregime van Rotterdam Airport", gedateerd oktober 2003. Van dit rapport maakt deel uit het rapport "Schatting toename prevalentie van effecten door vliegtuiggeluid bij verruiming openingstijd van Rotterdam Airport volgens variant 'avond'", waarin de effecten van verruiming van de openingstijden op de slaapverstoring zijn onderzocht. In dit onderzoek is gebruik gemaakt van een woningbestand uit 1999.

Naar aanleiding van de ingediende bezwaren is in opdracht van de Staatssecretaris door To70 Aviation & Environment en TNO Inro aanvullend onderzoek uitgevoerd naar de slaapverstoring, waarbij is uitgegaan van een geactualiseerd woningbestand waarin ook geplande nieuwbouwlocaties zijn meegenomen. Dit heeft geleid tot het onderzoeksrapport "Effecten van een gewijzigd openingsregime voor Rotterdam Airport", gedateerd januari 2005, waarvan het onderzoek "Schatting toename prevalentie van effecten door vliegtuiggeluid bij verruiming openingstijd van Rotterdam Airport volgens variant 'avond' en met nieuwe woningtelling", deel uitmaakt. In dit rapport wordt geconcludeerd dat door het gebruik van een geactualiseerd woningbestand het absolute aantal slaapverstoorden groter is dan het aantal waarvan in het onderzoek van oktober 2003 is uitgegaan. Volgens de in het onderzoek getrokken conclusies is de toename van het aantal slaapverstoorden relatief gezien vergelijkbaar met of lager dan de toename van het aantal personen door het gebruik van een geactualiseerd woningbestand. Dit onderzoek heeft ten grondslag gelegen aan het bestreden besluit.

In het deskundigenbericht wordt geconcludeerd dat de gehanteerde methode om de slaapverstoringseffecten vast te stellen, representatief kan worden geacht. Voorts wordt in het deskundigenbericht opgemerkt dat ten gevolge van het W-besluit een toename van het aantal nachtvluchten zal plaatsvinden en mitsdien een toename van het aantal slaapverstoorden. Een toename van 350 vliegtuigbewegingen in de nacht op jaarbasis (waarbij op basis van het Aanwijzingsbesluit van 17 oktober 2001 en het W-besluit in totaal 750 nachtelijke vliegtuigbewegingen mogelijk worden) is volgens het deskundigenbericht uiterst beperkt, gelet op de ontwikkeling van het aantal nachtelijke vliegtuigbewegingen sinds 1998.

Het oordeel van de Afdeling

2.6.5. Gelet op de omstandigheid dat met het bestreden besluit de Ke-zone niet is gewijzigd dienen de door het W-besluit mogelijk gemaakte nachtvluchten voor de grote luchtvaart te worden afgewikkeld binnen de vastgestelde geluidscontour van 35 Ke. Voor verweerder bestond naar het oordeel van de Afdeling derhalve geen aanleiding tot het verrichten van nieuwe geluidsberekeningen. Het argument van de vereniging dat deze geluidscontour reeds in 2004 was overschreden en derhalve ook in de toekomst zal worden overschreden, richt zich op de handhaving van de desbetreffende geluidszone en kan mitsdien in de onderhavige procedure niet aan de orde komen.

De stelling van de vereniging dat voor het passeren van een luchtvaartuig in de tijdsperiode 23.00-24.00 uur een factor 50 dient te gelden, deelt de Afdeling niet nu de wijze waarop de geluidsbelasting vanwege het luchtverkeer moet worden vastgesteld en de daarmee samenhangende toeslagfactor is vastgelegd in het BGGL. Hieruit volgt dat verweerder terecht rekening heeft gehouden met een toeslagfactor 10.

2.6.6. De vereniging heeft niet aannemelijk gemaakt dat het aan de bijlage bij de onderbouwing van het verzoek tot beperkte verruiming nachtregime Rotterdam Airport ontleende uitgangspunt van 350 extra nachtelijke vliegtuigbewegingen niet aan de in 2.6.4. vermelde onderzoeken van oktober 2003 en januari 2005 ten grondslag mocht worden gelegd en evenmin dat van een groter aantal nachtelijke vliegtuigbewegingen moest worden uitgegaan. Voorts neemt de Afdeling in aanmerking dat in het deskundigenbericht wordt geconcludeerd dat de gehanteerde methode om de slaapverstoringseffecten vast te stellen, representatief kan worden geacht. De Afdeling is niet gebleken dat de evenbedoelde onderzoeken anderszins zodanige gebreken of leemten in kennis vertonen dat verweerder deze niet mede bij zijn besluitvorming had mogen betrekken.

2.6.7. Voor zover appellanten sub 2, 3 en 4 stellen dat de beslissing op bezwaar gebrekkig is gemotiveerd vanwege de omstandigheid dat in het bestreden besluit niet is vermeld dat onjuiste informatie aan het primaire besluit ten grondslag heeft gelegen, overweegt de Afdeling dat blijkens de bijlage bij de beslissing op bezwaar het onderzoek van januari 2005 bij de besluitvorming in bezwaar naar aanleiding van de ingediende bezwaren is betrokken. Verweerder heeft daarbij aangegeven dat aanvullend onderzoek naar de effecten op de slaapverstoring noodzakelijk was vanwege de omstandigheid dat bij het onderzoek van oktober 2003 een gedateerd woningbestand was gehanteerd. Gelet op de resultaten van het onderzoek van januari 2005 in vergelijking met de resultaten van het onderzoek van oktober 2003, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in eerstgenoemd onderzoek geen aanleiding is gevonden om in het kader van de heroverweging anders te beslissen dan in het primaire besluit is gedaan. Er bestaat derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder, door te verwijzen naar het primaire besluit, zijn besluit in zoverre onvoldoende heeft gemotiveerd.

2.6.8. De stelling van appellanten sub 2, 3 en 4 dat een advies van de Gemeentelijke Gezondheidsdienst (hierna: GGD) ontbreekt, treft geen doel, omdat uit de stukken is gebleken dat de GGD bij brief van 20 oktober 2004, hoewel summier, heeft geadviseerd over de verruiming van de openingstijden.

De belangenafweging

Het standpunt van appellanten

2.7. Volgens appellanten bestaat onvoldoende maatschappelijk draagvlak voor het onderhavige besluit en is te veel gewicht toegekend aan het economisch belang van de luchthaven. Zij betwisten voorts de positieve effecten van het W-besluit op de regionale economie en stellen dat verweerder zijn bevoegdheid om op grond van artikel 27 van Pro de Lvw een aanwijzingsbesluit te wijzigen, heeft aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij gegeven is, nu met de wijziging uitsluitend een particulier belang van de luchthaven is gediend. Volgens appellanten is derhalve sprake van détournement de pouvoir. Appellanten sub 2, 3 en 4 voeren voorts aan dat het W-besluit strijdig is met de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel en dat het W-besluit niet zorgvuldig is voorbereid.

Het bestreden besluit

2.7.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat voorafgaand aan het nemen van het W-besluit alle relevante belangen, waaronder het belang van de luchthaven voor de internationaal georiënteerde Rijnmondse economie alsmede het belang van omwonenden bij beperking van geluidsoverlast, tegen elkaar zijn afgewogen. Volgens verweerder leidt het enkele feit dat in het kader van de belangenafweging het belang van de luchthaven en het economisch belang hebben geprevaleerd boven andere belangen niet tot de conclusie dat de andere belangen niet zijn onderkend, dan wel dat daaraan onvoldoende gewicht is toegekend, noch tot de conclusie dat sprake is van een onzorgvuldige belangenafweging. De nadelige gevolgen van het W-besluit zijn volgens verweerder niet onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, nu dit besluit slechts betrekking heeft op een beperkte verruiming van de openingstijden. Op grond van het besluit mogen tussen 23.00 en 24.00 uur enkel landingen met "stille-hoofdstuk-3-vliegtuigen" worden uitgevoerd terwijl uit onderzoek is gebleken dat landende vliegtuigen minder geluidsoverlast veroorzaken dan opstijgende. Het zal in dat uur gaan om ongeveer 350 landingen per jaar, derhalve minder dan 1 vliegtuigbeweging per dag. Omdat het totale vliegverkeer dient te worden afgewikkeld binnen de bestaande geluidsruimte en die ruimte bij het W-besluit niet is gewijzigd, is van een capaciteitsuitbreiding geen sprake. Feitelijk zal de wijziging van de openingstijden leiden tot een andere verspreiding van het vliegverkeer over de periode dat de luchthaven geopend is.

Vaststelling van de feiten

2.7.2. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.

2.7.3. Ingevolge artikel 27, eerste lid, van de Lvw kan de Minister in overeenstemming met de Minister van VROM een aanwijzing te allen tijde wijzigen.

Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de Lvw, voor zover thans van belang, stellen de Minister en de Minister van VROM het ontwerpbesluit op na overleg met Gedeputeerde Staten en de gemeenteraden van respectievelijk de provincies en de gemeenten binnen de grenzen waarvan het gebied of een gedeelte van het gebied ligt, dat door het ontwerpbesluit wordt bestreken.

2.7.4. In het verzoek van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam en Rotterdam Airport B.V. tot een beperkte aanpassing van de openingstijden van luchtvaartterrein Rotterdam Airport, gedateerd 12 december 2003, staat vermeld dat voor de voorgestelde verruiming van de openingstijden draagvlak bestaat bij de gemeenten Rotterdam en Den Haag, alsmede bij een aantal andere gemeenten in de regio. In het als bijlage bij het verzoek gevoegde document "Onderbouwing verzoek tot beperkte verruiming nachtregime Rotterdam Airport" staat vermeld dat sinds het van kracht worden van het Aanwijzingsbesluit van 17 oktober 2001, waarin onder meer een nachtsluiting is opgenomen tussen 23.00 uur en 07.00 uur voor structureel vliegverkeer, een aantal luchtvaartmaatschappijen lijndiensten vanaf Rotterdam Airport heeft beëindigd en dat KLM Cityhopper en Air Berlin hebben afgezien van hun voornemen om vanaf Rotterdam Airport lijndiensten op nieuwe bestemmingen te openen.

Voorafgaand aan het nemen van het W-besluit is het rapport "Nadere economische analyse van de voorgestelde verruiming van het openingsregime van Rotterdam Airport", gedateerd 4 februari 2004, opgesteld. In dit rapport van prof. dr. H. Schenk van de Universiteit van Utrecht wordt geconcludeerd dat het aannemelijk is dat het Aanwijzingsbesluit van 17 oktober 2001 een negatief effect heeft gehad op het aantal vliegtuig- en passagiersbewegingen op luchtvaartterrein Rotterdam Airport. In het rapport wordt voorts geconcludeerd dat verruiming van de openingstijden op basis van het W-besluit een positief effect kan hebben op de bedrijfseconomische positie van luchtvaartterrein Rotterdam Airport vanwege een verwachte toename van vliegtuig- en passagiersbewegingen. In het rapport wordt de prognose, zoals die is opgenomen in de bijlage bij de onderbouwing van het verzoek tot beperkte verruiming nachtregime Rotterdam Airport, dat het aantal vliegtuigbewegingen toeneemt met 1800 op jaarbasis waarvan 350 in de nacht, overgenomen. Op de regionale economie heeft het W-besluit volgens het voornoemde rapport een positief effect, welk effect in omvang evenwel op voorhand moeilijk te bepalen is.

Volgens het deskundigenbericht heeft reeds in 2004 een toename plaatsgevonden van het aantal vliegtuigbewegingen van de grote luchtvaart op luchtvaartterrein Rotterdam Airport ten opzichte van 2003, welke toename volgens het deskundigenbericht niet los kan worden gezien van het toen reeds bekendgemaakte voornemen om de openingstijden te verruimen. Volgens het deskundigenbericht zal het W-besluit vanwege een verwachte toename van het aantal vliegtuig- en passagiersbewegingen een positieve invloed hebben op het exploitatieresultaat van luchtvaartterrein Rotterdam Airport en de regionale economie. In dit kader volgt uit de bijlage bij het voornoemde verzoek van 12 december 2003 dat verruiming van de openingstijden tot 24.00 uur luchtvaartmaatschappijen in staat stelt in één etmaal drie keer heen en weer te vliegen, waardoor het voor hen aantrekkelijker wordt vluchten vanaf luchtvaartterrein Rotterdam Airport uit te voeren.

2.7.5. Voor de uitgevoerde onderzoeken naar de effecten van verruiming van de openingstijden op de slaapverstoring wordt verwezen naar overweging 2.6.4.

Het oordeel van de Afdeling

2.7.6. De stelling van appellanten dat onvoldoende draagvlak bestaat voor verruiming van de openingstijden, deelt de Afdeling niet nu uit het verzoek van 12 december 2003 en de daarbij behorende onderbouwing is gebleken dat verweerder heeft onderzocht in hoeverre bestuurlijk draagvlak bestaat voor de verruiming van de openingstijden en verweerder dit draagvlak in zijn afweging heeft meegewogen. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat ten aanzien van het onderhavige besluit, gelet op hetgeen is overwogen in 2.3.2., niet de verplichting opgenomen in artikel 19, tweede lid, van de Lvw geldt tot overleg met de omliggende gemeenten. Desondanks heeft verweerder niet alleen het draagvlak binnen de regio Rotterdam bij de besluitvorming betrokken maar eveneens het draagvlak van verder weg gelegen gemeenten zoals Den Haag, Dordrecht, Zoetermeer en Barendrecht. Appellanten sub 2, 3 en 4 worden daarom niet gevolgd in hun stelling dat de omliggende gemeenten onvoldoende bij de besluitvorming zijn betrokken.

2.7.7. Bij het bestreden besluit dient verweerder alle relevante - in dit geval tegenstrijdige - belangen af te wegen. Vast staat dat bij de voorbereiding van het W-besluit een onderzoek heeft plaatsgevonden naar de (bedrijfs)economische effecten van verruiming van de openingstijden. Verweerder heeft dit belang terecht in aanmerking genomen. Door appellanten is onbestreden dat ten gevolge van het Aanwijzingsbesluit en de daarin opgenomen nachtsluiting in de tijdsperiode 23.00-07.00 uur een aantal luchtvaartmaatschappijen lijndiensten heeft beëindigd dan wel heeft afgezien van het voornemen om vanaf luchtvaartterrein Rotterdam Airport lijndiensten op nieuwe bestemmingen te openen. Gelet op de conclusies in het door prof. dr. H. Schenk uitgevoerde onderzoek naar de (bedrijfs)economische effecten van verruiming van de openingstijden en het gestelde hieromtrent in het deskundigenbericht is naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk dat verruiming van de openingstijden zowel een positief effect kan hebben op de bedrijfseconomische positie van luchtvaartterrein Rotterdam Airport zelf als op de regionale economie. Dat het voornoemde rapport van prof. dr. H. Schenk is opgesteld in opdracht van de initiatiefnemers tot het verzoek om wijziging, leidt niet tot de conclusie dat het bestreden besluit door de Staatssecretaris onzorgvuldig is voorbereid, nu niet is gebleken dat dit onderzoek ondeugdelijk dan wel onvolledig is.

Voorts is, zoals is weergegeven onder 2.6.4., onderzoek verricht naar de geluidsgevolgen van het W-besluit voor omwonenden. Naar het oordeel van de Afdeling bestaat derhalve geen grond voor het oordeel dat de belangen van omwonenden bij beperking van geluidsoverlast niet zijn meegewogen.

Gelet op het voorgaande en op de omstandigheid dat het bij de toepassing van artikel 27, eerste lid, van de Lvw, om een bevoegdheid gaat met beleidsvrijheid, moet worden geoordeeld dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid een zwaarder gewicht heeft kunnen toekennen aan het (bedrijfs)economische belang dan aan de andere belangen. Hierbij is in aanmerking genomen dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de door de verruiming van de openingstijden veroorzaakte slaapverstoring beperkt is. De enkele omstandigheid dat het (bedrijfs)economische belang heeft geprevaleerd boven de belangen van appellanten leidt niet tot een ander oordeel.

Gelet op het vorenstaande kan niet slagen de stelling van appellanten dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het in artikel 3:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) neergelegde verbod van détournement de pouvoir.

Ten aanzien van de beweerdelijke strijd met het vertrouwensbeginsel, nu reeds binnen drie jaar na het van kracht worden van het Aanwijzingsbesluit van 17 oktober 2001 een wijziging dienaangaande heeft plaatsgevonden, overweegt de Afdeling dat, gelet op artikel 27, eerste lid, van de Lvw, de Minister een aanwijzing te allen tijde kan wijzigen. Ook overigens is niet gebleken van toezeggingen of andere omstandigheden op grond waarvan het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat het Aanwijzingsbesluit niet op enig moment zou worden gewijzigd. Gelet op het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat sprake zou zijn van strijd met het vertrouwensbeginsel.

De luchtkwaliteit

Het standpunt van appellanten sub 2, 3 en 4

2.8. Appellanten sub 2, 3 en 4 stellen dat sprake is van strijd met het Besluit luchtkwaliteit.

Het bestreden besluit

2.8.1. Verweerder heeft erop gewezen dat in het kader van het ten behoeve van het Aanwijzigingsbesluit uitgevoerde MER onderzoek is gedaan naar de luchtkwaliteit. Naar verweerder voorts heeft uiteengezet, dient het totale vliegverkeer te worden afgewikkeld binnen de bestaande, bij het Aanwijzingsbesluit vergunde geluidsruimte en tellen vliegtuigbewegingen die na 23.00 uur worden uitgevoerd 10 keer zo zwaar mee als vliegtuigbewegingen die overdag worden uitgevoerd. Dit betekent dat naarmate er meer vluchten na 23.00 uur worden uitgevoerd, het totaal aantal vluchten dat binnen de Ke-zone kan worden uitgevoerd zal afnemen, hetgeen resulteert in een gunstig effect op de luchtkwaliteit.

Vaststelling van de feiten

2.8.2. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.

2.8.3. Ingevolge artikel 8 van Pro het Besluit luchtkwaliteit (hierna: het Blk 2001), voor zover thans van belang, nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen voor de luchtkwaliteit ten aanzien van stikstofdioxide kunnen hebben, behoudens voor zover de betrokken wettelijke regeling zich daartegen verzet, de volgende grenswaarden voor stikstofdioxide in acht:

a. 200 microgram per m³ als uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal achttien maal per kalenderjaar mag worden overschreden, en

b. 40 microgram per m³ als jaargemiddelde concentratie, uiterlijk op 1 januari 2010.

(…).

Ingevolge artikel 13 van Pro het Blk 2001 nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen voor de luchtkwaliteit ten aanzien van zwevende deeltjes (PM10) kunnen hebben, behoudens voor zover de betrokken wettelijke regeling zich daartegen verzet, de volgende grenswaarden voor zwevende deeltjes (PM10) in acht:

(…);

c. uiterlijk met ingang van 1 januari 2005, 40 microgram per m³ als jaargemiddelde concentratie;

d. uiterlijk met ingang van 1 januari 2005, 50 microgram per m³ als 24 uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal 35 maal per kalenderjaar mag worden overschreden.

2.8.4. Ingevolge artikel 37 van Pro het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: het Blk 2005) treedt het Blk 2005 in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip en werkt ten aanzien van de bevoegdheden, bedoeld in

artikel 7, eerste lid, van dit besluit, die zijn uitgeoefend voor dat tijdstip en na 4 mei 2005 terug tot laatstgenoemde datum.

2.8.5. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005, voor zover thans van belang, nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de in dit besluit genoemde grenswaarden voor onder meer stikstofdioxide (NO2) en zwevende deeltjes (PM10) in acht.

Ingevolge artikel 7, derde lid, van het Blk 2005, kunnen bestuursorganen de bevoegdheden, bedoeld in het eerste lid, in afwijking van dat lid mede uitoefenen indien:

a. de concentratie in de buitenlucht van de desbetreffende stof als gevolg van de uitoefening van die bevoegdheden per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft.

(…).

Het oordeel van de Afdeling

2.8.6. Uit artikel 37 van Pro het Blk 2005 volgt dat, nu het bestreden besluit op 4 mei 2005 is genomen, niet het Blk 2005 doch het Blk 2001 op dit geding van toepassing is. Ingevolge het Blk 2001 dienen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen hebben voor de luchtkwaliteit, behoudens voor zover de betrokken wettelijke regeling zich daartegen verzet, de in het Blk 2001 gestelde grenswaarden in acht te nemen. De vaststelling van een W-besluit ingevolge artikel 27, eerste lid, van de Lvw kan worden aangemerkt als de uitoefening van een bevoegdheid die gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, zodat ingevolge de artikelen 8 en 13 van het Blk 2001 de grenswaarden voor zwevende deeltjes (PM10) en stikstofdioxide (NO2) ten tijde van het bestreden besluit in acht dienden te worden genomen. Uit de stukken en ter zitting is gebleken dat verweerder niet heeft onderzocht welke concentraties zwevende deeltjes (PM10) en stikstofdioxide (NO2) ten tijde van het nemen van het W-besluit ter plaatse reeds voorkwamen én of en in hoeverre het W-besluit een bijdrage zal leveren aan de concentraties van voornoemde stoffen. De Afdeling is van oordeel dat onder het regime van het Blk 2001 een deugdelijk onderzoek naar de concentraties zwevende deeltjes en stikstofdioxide en de bijdrage van het W-besluit daaraan niet had mogen ontbreken teneinde vast te stellen of de in het Blk 2001 gestelde grenswaarden al dan niet werden overschreden. Nu een dergelijk onderzoek achterwege is gebleven dient het beroep gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit, voor zover het betreft artikel 9, tweede lid, onder g, van de voorschriften, wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb te worden vernietigd.

De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag of aanleiding bestaat toepassing te geven aan artikel 8:72, derde lid, van de Awb en de rechtsgevolgen van het besluit, voor zover vernietigd, in stand te laten en overweegt daartoe het volgende.

Verweerder dient met inachtneming van het Blk 2005 een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Voor een onderzoek naar de gevolgen van het W-besluit op de luchtkwaliteit is onder vigeur van het Blk 2005 geen aanleiding indien op voorhand is uitgesloten dat dit besluit een verslechtering van de luchtkwaliteit met zich kan brengen. Gezien artikel 7, derde lid, aanhef en onder a, van het Blk 2005 staat een reeds bestaande overschrijding van een voor de luchtkwaliteit gestelde grenswaarde immers niet in de weg aan het uitoefenen van een bevoegdheid, zolang de concentratie van de betrokken stof in de buitenlucht per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft. Zoals hiervoor reeds aangegeven wordt met het in geding zijnde W-besluit de geluidszone, zoals die in het - thans onherroepelijke - Aanwijzingsbesluit is vastgesteld, niet gewijzigd. Gelet op de omstandigheid dat deze geluidszone van 35 Ke ongewijzigd is gebleven en de door het W-besluit mogelijk gemaakte vluchten binnen deze zone dienen te worden afgewikkeld, heeft verweerder, in aanmerking genomen de omstandigheid dat voor nachtelijke vliegtuigbewegingen een toeslagfactor 10 geldt, voldoende aannemelijk gemaakt dat het W-besluit niet meer vliegtuigbewegingen mogelijk maakt dan het Aanwijzingsbesluit. Gelet hierop moet naar het oordeel van de Afdeling, daargelaten de vraag of sprake is van een bestaande overschrijding van grenswaarden, redelijkerwijs uitgesloten worden geacht dat ten opzichte van hetgeen het Aanwijzingsbesluit toelaat, een verslechtering van de luchtkwaliteit zal optreden, zodat verweerder bij de te nemen beslissing op bezwaar kan afzien van een onderzoek naar de gevolgen voor de luchtkwaliteit. Nu verweerder ter zitting heeft aangegeven bij een eventueel nieuw te nemen beslissing op bezwaar gebruik te zullen maken van de mogelijkheid die artikel 7, derde lid, aanhef en onder a, van het Blk 2005 biedt, is er reden toepassing te geven aan artikel 8:72, derde lid, van de Awb en de rechtsgevolgen van het besluit, voor zover vernietigd, in stand te laten.

Proceskosten

2.9. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart de beroepen van de vereniging "Bewoners Tegen Vliegtuigoverlast", het college van burgemeester en wethouders van Schiedam, het college van burgemeester en wethouders van Bergschenhoek en het college van burgemeester en wethouders van Berkel en Rodenrijs gegrond;

II. vernietigt de beslissing op bezwaar inzake het W-besluit voor zover het betreft artikel 9, tweede lid, onder g, van de voorschriften van het W-besluit;

III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit, voor zover vernietigd, geheel in stand blijven;

IV. veroordeelt de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat in de door de vereniging "Bewoners Tegen Vliegtuigoverlast" in verband met de behandeling van haar beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 805,00 (zegge: achthonderdvijf euro) welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden aan de vereniging "Bewoners Tegen Vliegtuigoverlast" onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;

V. gelast dat de Staat der Nederlanden aan appellante sub 1 het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro), € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) voor appellant sub 2, € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) voor appellant sub 3 en € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) voor appellant sub 4 vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, Voorzitter, en mr. M.G.J. Parkins-de Vin en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van Staat.

w.g. Van Ettekoven w.g. Van Dorst

Voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2006

357-500.

Vernietiging besluit luchtvaartterrein Rotterdam wegens strijd met luchtkwaliteitsnormen

Uitspraak