Uitspraak
200507581/1.
Datum uitspraak: 21 juni 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Groningen,
tegen de uitspraak in zaak no. AWB 02/1206 van de rechtbank Groningen van 19 juli 2005 in het geding tussen:
appellante
en
de burgemeester van Groningen.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 februari 2002 heeft de burgemeester van Groningen (hierna: de burgemeester) de exploitatievergunningen van appellante voor de panden [locaties] te Groningen voor een periode van twaalf maanden ingetrokken.
Bij besluit van 21 november 2002 heeft de burgemeester het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 juli 2005, verzonden op 20 juli 2005, heeft de rechtbank Groningen (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 29 augustus 2005, bij de Raad van State ingekomen op 30 augustus 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 27 september 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 22 december 2005 heeft de burgemeester van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 april 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. G.J. Bouma, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. R. Snel, advocaat te Groningen, zijn verschenen.
Na de behandeling van de zaak heeft de Afdeling het onderzoek ter zitting geschorst, het vooronderzoek heropend en bepaald dat de burgemeester alsnog een op de zaak betrekking hebbend stuk in het geding brengt.
Bij brief van 12 april 2006 heeft de burgemeester het stuk alsnog ingediend. Bij brief van 19 april 2006 heeft de burgemeester nogmaals een reeds ter zitting overgelegd stuk ingediend. Bij brief van 24 april 2006 heeft appellante haar reactie gegeven op de overgelegde stukken. Bij brieven van 27 april 2006 hebben partijen over en weer op elkaars brieven gereageerd.
Met instemming van partijen is een nadere zitting achterwege gebleven. De Afdeling heeft het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 95c, aanhef en onder f van de Algemene Plaatselijke Verordening Groningen (hierna: de APVG) kan de burgemeester de vergunning tijdelijk of voor onbepaalde tijd, gedeeltelijk of geheel intrekken, indien in de prostitutie-inrichting een prostitué(e) zonder een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfstitel wordt aangetroffen.
Ingevolge artikel 108, eerste lid, van de Gemeentewet wordt de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake de huishouding van de gemeente aan het gemeentebestuur overgelaten.
Ingevolge artikel 151a, eerste lid, van de Gemeentewet kan de raad een verordening vaststellen waarin voorschriften worden gesteld met betrekking tot het bedrijfsmatig geven van gelegenheid tot het verrichten van seksuele handelingen met of voor een derde tegen betaling.
2.2. Appellante betoogt dat de rechtbank ten onrechte haar standpunt dat de gemeenteraad in hoofdstuk 3 van de APVG een onderwerp heeft geregeld dat niet tot de huishouding van de gemeente zou behoren, heeft verworpen. Zij voert daartoe aan dat de rechtbank heeft miskend dat de parlementaire geschiedenis bij artikel 151a van de Gemeentewet de hoofdregel van artikel 108 van Pro de Gemeentewet niet opzij kan zetten. Appellante brengt naar voren dat genoegzaam vaststaat dat er in Groningen geen relatie is tussen illegale prostitutie en de openbare orde, zodat de verblijfsrechtelijke status van prostituees buiten de grenzen van de gemeentelijke huishouding valt. Artikel 151a van de Gemeentewet maakt dat niet anders, aldus appellante.
2.2.1. Dit betoog faalt. Met de opheffing van het bordeelverbod uit het Wetboek van Strafrecht per 1 oktober 2000 heeft de wetgever beoogd dat gemeenten hun beleid richten op het beheersen, sturen en saneren van de prostitutiebranche en het verbeteren van de daarin bestaande arbeidsomstandigheden (TK, vergaderjaar 1996-1997, 25 437, nr. 3, blz. 7). Daarbij heeft de wetgever uitdrukkelijk voor ogen gestaan dat niet alleen voorschriften worden gegeven die ertoe strekken niet te aanvaarden overlast voor de buurt te voorkomen, maar ook voorschriften die erop zijn gericht, voor zover hier van belang, prostitutie door personen zonder voor het verrichten van arbeid geldige verblijfstitel tegen te gaan. Niet naleving van deze voorschriften brengt een verstoring van het publieke leven mee en leidt aldus tot een inbreuk op de openbare orde in de gemeente. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat niet kan worden geoordeeld dat de burgemeester terugdringen van prostitutie door illegalen in het kader van de bestrijding van mensenhandel niet heeft mogen aanmerken als rechtstreeks betrekking hebbend op de, tot de huishouding van de gemeente behorende, openbare orde. Met haar stelling dat niet is gebleken dat de aanwezigheid van illegale prostituees in Groningen daadwerkelijk de openbare orde heeft verstoord, geeft appellante blijk van een te beperkte interpretatie van dat begrip.
Het betreft hier derhalve een aangelegenheid die de huishouding van de gemeente raakt, zodat de raad van de gemeente Groningen met het opnemen van artikel 95c, aanhef en onder f, in de APVG de grenzen van zijn verordenende bevoegdheid niet heeft overschreden.
2.3. Appellante betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat aan de vaststelling dat de aangetroffen prostituees ten tijde hier in geding op grond van artikel 8, aanhef en onder f, van de Vw 2000 rechtmatig in Nederland verbleven, niet de gevolgtrekking kan worden verbonden dat zij tevens rechtmatig als zelfstandige werkzaam waren. Daartoe voert zij aan dat de prostituees het recht om hier te lande als zelfstandige arbeid te verrichten kunnen ontlenen aan de zogenaamde Associatieovereenkomsten. Volgens appellante kan het niet zo zijn dat een bepaling uit de APVG dit recht illusoir maakt.
2.3.1. Ook dit betoog faalt. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 10 januari 2003 in zaak no. 200205287/1 (JV 2003/131), maakt de omstandigheid dat de prostituees in afwachting van een beslissing op de aanvraag om een verblijfsvergunning rechtmatig in Nederland verblijven, niet dat zij in dat stadium aan de zogenoemde Associatieovereenkomsten, tussen de landen uit het voormalige Oostblok enerzijds en de Europese Gemeenschappen en hun Lid-Staten anderzijds, aanspraak kunnen ontlenen om hier te lande arbeid als zelfstandige te mogen verrichten. Zolang de prostituees niet hebben voldaan aan de in de Nederlandse wetgeving gestelde procedurele vereisten voor verlening van een verblijfsvergunning en het daaraan gekoppelde en aan de Associatieovereenkomsten ontleende recht arbeid te verrichten als zelfstandige, is hun het verrichten van arbeid hier te lande in elk geval niet toegestaan. Uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 27 september 2001 ([…]; JV 2001/304) moet worden afgeleid dat het op deze wijze reguleren van de aanspraak op vestiging in overeenstemming is met artikel 59 van Pro de desbetreffende Overeenkomst. Niet in geschil is dat de aangetroffen prostituees niet in het bezit waren van een voor het verrichten van arbeid als zelfstandige afgegeven verblijfsdocument. Gelet hierop heeft de burgemeester zich op het standpunt mogen stellen dat in de prostitutie-inrichtingen van appellante prostituees zonder een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfstitel als bedoeld in artikel 95c, aanhef en onder f van de APVG zijn aangetroffen en kon hij dit voorschrift aan de onderhavige maatregel tot tijdelijke intrekking van de exploitatievergunningen ten grondslag leggen.
2.4. Tot slot betoogt appellante dat de intrekking van de exploitatievergunning voor de duur van één jaar disproportioneel is. Volgens appellante is het handhavingsbeleid, inhoudende dat bij herhaalde overtreding tot intrekking voor de duur van twaalf maanden wordt overgegaan, niet bekend gemaakt, zodat men zich kan afvragen of het beleid gold. Voorts voert zij aan dat de rechtbank voorbijgegaan is aan het feit dat de burgemeester meerdere keren is afgeweken van dit handhavingsbeleid, dat daardoor onduidelijkheid is ontstaan en dat in dit verband van de burgemeester een nadere motivering verwacht mocht worden met betrekking tot de toepassing van het beleid.
2.4.1. Niet in geschil is dat appellante bij brieven van 23 en 27 juli, 2 augustus en 22 oktober 2001 ervan op de hoogte is gesteld dat is geconstateerd dat in de onderhavige inrichtingen artikel 95c, aanhef en onder f, van de APVG is overtreden en zij is gewaarschuwd voor de consequenties van eventuele vervolgovertredingen. Ten aanzien van het terzake door de burgemeester gevoerde beleid is uit de stukken en het onderzoek ter zitting gebleken dat door de burgemeester na de afschaffing van het bordeelverbod een handhavingsbeleid, inhoudend dat bij herhaalde overtreding tot intrekking voor de duur van twaalf maanden kan worden overgegaan, is vastgesteld teneinde effectief tegen overtredingen van de APVG te kunnen optreden. Voorts is gebleken dat in de loop van 2001 tijdelijk maatregelen van kortere duur zijn opgelegd in afwachting van een rechterlijke uitspraak over het door de burgemeester in een intrekkingsprocedure ingenomen standpunt ten aanzien van de rechtspositie van prostituees uit de associatielanden. Bij brief van 10 december 2001 heeft de burgemeester evenwel aan de exploitanten van prostitutie-inrichtingen meegedeeld dat hij door de voorzieningenrechter in het gelijk is gesteld, dat het in gang gezette handhavingsbeleid wordt voortgezet en dat hij op grond van dit beleid de exploitatievergunning kan intrekken voor twaalf maanden, indien binnen een periode van één jaar in de prostitutie-inrichting tweemaal een prostitué(e) is aangetroffen die niet beschikt over een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfstitel. Uit het bezwaarschrift van appellante van 5 maart 2002 kan worden afgeleid dat ook appellante van de brief van 10 december 2001 op de hoogte is gesteld, nu zij er uitsluitend over klaagt dat haar bij deze brief nauwelijks tijd is gelaten zich aan het strengere intrekkingsbeleid aan te passen. Het is dan ook niet aannemelijk dat zij deze brief destijds niet heeft ontvangen.
2.4.2. Niet in geschil is dat op 14 december 2001 en 9 januari 2002 (locatie 1), op 23 december 2001 (locatie 2), op 14 december 2001 (locatie 3) en op 13 december 2001 (locatie 4) wederom overtredingen van artikel 95c, aanhef en onder f van de APVG zijn geconstateerd. Nu deze overtredingen dateren van na de bekendmaking van de beleidsbrief van 10 december 2001 aan onder meer appellante, volgt de Afdeling appellante niet in haar betoog dat zij er ten tijde van het begaan van deze overtredingen van mocht uitgaan dat haar op grond van het door de burgemeester gevoerde handhavingsbeleid ten aanzien van prostituees uit de zogeheten associatie-landen geen zwaardere maatregel zou worden opgelegd dan een tijdelijke intrekking voor de duur van 2 weken, eventueel gevolgd door een intrekking voor de duur van 3 maanden. Dat de burgemeester bij vergissing nog in enkele gevallen na de bekendmaking van de brief van 10 december 2001 toepassing heeft gegeven aan dit minder strikte beleid, leidt niet tot een ander oordeel. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat een bestuursorgaan niet gehouden is om een onjuiste beleidstoepassing in een enkel geval in andere gevallen te herhalen. Het standpunt van appellante dat de burgemeester na een dergelijke vergissing niet zonder nadere motivering tot een juiste beleidstoepassing zou mogen overgaan, vindt evenmin steun in het recht. Vaststaat voorts dat de burgemeester in het onderhavige geval overeenkomstig zijn beleid heeft gehandeld door appellante bij de eerste overtredingen schriftelijk te waarschuwen en haar na de herhaaldelijke overtredingen bij brief van 21 december 2001 op de hoogte te stellen van het voornemen haar exploitatievergunning in te trekken voor een periode van twaalf maanden. Overigens zijn ook nadien nog overtredingen geconstateerd.
De Afdeling deelt derhalve het oordeel van de rechtbank dat van disproportionaliteit tussen de geconstateerde overtreding en de opgelegde sanctie, omdat het terzake gevoerde beleid niet kenbaar zou zijn geweest, geen sprake is.
2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. J.A.M. van Angeren en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Haverkamp, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Haverkamp
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2006
306-440.