Uitspraak
200600898/1.
Datum uitspraak: 28 juni 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging "Vereniging Stedelijk Leefmilieu, Groen- en milieubeheer", gevestigd te Nijmegen,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 5 juli 2005 heeft verweerder een verklaring gegeven als bedoeld in artikel 8.19, tweede lid, van de Wet milieubeheer voor een verandering van de inrichting van de naamloze vennootschap "Electrabel Nederland N.V." (hierna: vergunninghoudster) op het adres Weurtseweg 460 te Nijmegen.
Bij besluit van 13 december 2005, verzonden op 21 december 2005, heeft verweerder het door appellante bij brief van 9 augustus 2005, bij verweerder op 10 augustus 2005 ingekomen, gemaakte bezwaar gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 27 januari 2006, bij de Raad van State ingekomen op 1 februari 2006, beroep ingesteld.
Bij brief van 7 maart 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juni 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door [voorzitter], [bestuurslid] en drs. J.G. Vollenbroek, deskundige, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. D.F.C.M. Ariaens en ing. J.E. van der Schoot, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
Voorts is vergunninghoudster als partij gehoord, vertegenwoordigd door mr. A.H. Gaastra, advocaat te Rotterdam, J. van Oostrom en mr. S.T. Kraaijenbrink.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het huidige geding.
2.2. Appellante voert aan dat haar bezwaar ten onrechte gedeeltelijk niet-ontvankelijk is verklaard.
2.2.1. Verweerder betoogt dat appellante geen rechtstreeks belang heeft bij de effecten van de winning van palmolie op het zuidelijk halfrond zodat appellante, voor zover haar bezwaren daarop betrekking hebben, niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna te noemen: Awb) is aan te merken. Voor zover het bedoelde bezwaren betreft, heeft verweerder het bezwaarschrift van appellante om die reden niet-ontvankelijk verklaard.
2.2.2. Ingevolge artikel 20.13 van de Wet milieubeheer (hierna te noemen: Wm), zoals dat artikel vóór 1 juli 2005 luidde, kan tegen besluiten als bedoeld in artikel 20.1, eerste lid, ten aanzien waarvan afdeling 3.5 van de Awb niet van toepassing is, beroep worden ingesteld door een belanghebbende.
Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, voor zover hier van belang, dient degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep op een administratieve rechter in te stellen alvorens beroep in te stellen tegen dat besluit bezwaar te maken.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Awb worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
2.2.3. Op grond van artikel 2, eerste lid, van de statuten van appellante heeft zij ten doel, met inachtneming van het algemeen belang, de handhaving dan wel de bevordering van een goed leefmilieu in de meest algemene zin van het woord en het behartigen van de belangen van haar leden op gebieden van leefmilieu, groen- en milieubeheer.
2.2.4. De Afdeling is van oordeel dat, nu door het besluit van 5 juli 2005 in elk geval het leefmilieu in Nijmegen wordt geraakt, appellante rechtstreeks wordt getroffen in een belang dat zij gelet op haar doelstelling en feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt, zodat zij als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb is aan te merken.
Voor zover verweerder het bezwaarschrift van appellante ten aanzien van een aantal bezwaren niet-ontvankelijk heeft verklaard, overweegt de Afdeling dat in de van toepassing zijnde wettelijke bepalingen geen aanknopingspunten zijn te vinden voor de opvatting dat in het kader van de ontvankelijkheid betekenis zou toekomen aan de argumenten op grond waarvan appellante zich met het bestreden besluit niet kan verenigen. Verweerder heeft het bezwaarschrift derhalve ten onrechte gedeeltelijk niet-ontvankelijk verklaard. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met de artikelen 7:1, eerste lid, 1:2, eerste lid, en 1:2, derde lid, van de Awb, in onderlinge samenhang bezien. De desbetreffende beroepsgrond treft doel.
2.3. Appellante voert aan dat het niet mogelijk is om een melding als bedoeld in artikel 8.19, tweede lid, van de Wm te doen voor de door vergunninghoudster beoogde verandering, omdat er een milieueffectrapport had moeten worden opgesteld.
2.3.1. Verweerder betoogt dat op de verandering geen mer-beoordelingsplicht van toepassing is. De activiteit betreft volgens verweerder geen verandering van brandstof als bedoeld in categorie 22.1, aanhef en onder 2º, van onderdeel D van de bijlage behorende bij het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (hierna te noemen: het Besluit), nu palmolie naar haar aard, wijze van aanvoer, opslag en verstoken niet essentieel verschilt van al vergunde stookolie als brandstof.
2.3.2. Ingevolge artikel 8.19, tweede lid, van de Wm geldt een voor een inrichting verleende vergunning tevens voor veranderingen van de inrichting of van de werking daarvan die niet in overeenstemming zijn met de voor de inrichting verleende vergunning of de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften, maar die niet leiden tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan die de inrichting ingevolge de vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften mag veroorzaken, onder de voorwaarde dat:
a. deze veranderingen niet leiden tot een andere inrichting dan waarvoor vergunning is verleend;
b. het voornemen tot het uitvoeren van de verandering door de vergunninghouder schriftelijk overeenkomstig de krachtens het zevende lid, onder a, gestelde regels aan het bevoegd gezag is gemeld, en
c. het bevoegd gezag aan de vergunninghouder schriftelijk heeft verklaard dat de voorgenomen verandering voldoet aan de aanhef en onderdeel a en de verandering naar zijn oordeel geen aanleiding geeft tot toepassing van de artikelen 8.22, 8.23 of 8.25.
2.3.3. Ingevolge artikel 8.19, derde lid, van de Wm is het tweede lid niet van toepassing op veranderingen ten aanzien waarvan, indien zij vergunningplichtig zouden zijn geweest, bij de voorbereiding van de besluiten ter zake, een milieueffectrapportage had moeten worden gemaakt.
2.3.4. In artikel 7.4, eerste lid, van de Wm is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten worden aangewezen, ten aanzien waarvan het bevoegd gezag krachtens artikel 7.8b en 7.8d moet bepalen of voor de activiteit, vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder zij wordt ondernomen, een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Daarbij worden een of meer besluiten van bestuursorganen ter zake van die activiteiten aangewezen, bij de voorbereiding waarvan, indien het bevoegd gezag daartoe besluit, het in de eerste volzin bedoelde milieueffectrapport moet worden gemaakt.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Besluit worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.4, eerste lid, van de Wm aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven.
In categorie 22.1 van onderdeel D van de bijlage behorende bij het Besluit, voor zover hier van belang, zoals deze luidt zonder de bij het Aaanpassingsbesluit uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb doorgevoerde wijziging, wordt de oprichting, wijziging of uitbreiding van een inrichting bestemd voor de productie van elektriciteit in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een elektriciteitscentrale met een vermogen van meer dan 200 megawatt (thermisch) per jaar of meer en, indien het een wijziging of uitbreiding betreft, 1º het vermogen met 20% of meer toeneemt, of 2º de inzet van een andere brandstof tot doel heeft, aangewezen als activiteit ten aanzien waarvan de procedure als bedoeld in de artikelen 7.8a tot en met 7.8d van de Wm van toepassing is. Daarbij zijn als besluiten aangewezen de besluiten waarop afdeling 3.5 van de Awb en afdeling 13.2 van de Wm van toepassing zijn.
2.3.5. De Afdeling stelt vast dat de melding ziet op een gedeeltelijke vervanging van de vergunde brandstoffen kolen en/of zware stookolie door plantaardige olie, te weten palmoliederivaat.
Het betoog van verweerder dat palmolie naar haar aard, wijze van aanvoer, opslag en verstoken niet essentieel verschilt van stookolie als brandstof, daargelaten wat daarvan zij, kan er niet aan afdoen dat palmolie een andere brandstof is dan steenkool of stookolie.
Vergunninghoudster heeft betoogd dat een wijziging van de inrichting slechts de inzet van een andere brandstof tot doel heeft, zoals bedoeld in categorie 22.1, aanhef en onder 2º, indien in substantiële mate andere brandstof wordt ingezet, hetgeen volgens haar moet worden gerelateerd aan de totale ingezette massa aan brandstof. Zij wijst er hierbij op dat voor de toepasselijkheid van categorie 22.1, aanhef en onder 1º, eveneens een substantiële wijziging vereist is. Nu niet meer dan 4% van de totale massa wordt gewijzigd, heeft de thans beoogde wijziging van de inrichting volgens vergunninghoudster niet de inzet van een andere brandstof tot doel.
De Afdeling ziet in de tekst noch in de strekking van het Besluit en onderdeel D van de bijbehorende bijlage enig aanknopingspunt voor de door verweerder betoogde vrijheid tot het in (relatief) beperkte wijze inzetten van andere brandstoffen zonder dat een dergelijke activiteit moet worden aangemerkt als een wijziging van de inrichting die de inzet van een andere brandstof tot doel heeft, zoals bedoeld in categorie 22.1, aanhef en onder 2º, van onderdeel D van de bijlage behorende bij het Besluit. Onbestreden staat vast dat de elektriciteitscentrale een vermogen heeft van meer dan 200 megawatt (thermisch) per jaar.
Gelet hierop heeft de melding betrekking op een verandering ten aanzien waarvan - daargelaten of zij aan artikel 8.19, tweede lid, van de Wm voldoet -, indien zij vergunningplichtig zou zijn, het bevoegd gezag zou moeten bepalen of bij de voorbereiding van het besluit ter zake, vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder de activiteit wordt ondernomen, een milieueffectrapportage moet worden gemaakt.
Nu verweerder geen beslissing heeft genomen omtrent de vraag of hij voor de onderhavige verandering, indien zij vergunningplichtig zou zijn, zou hebben bepaald dat vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder de activiteit wordt ondernomen een milieueffectrapport moet worden gemaakt, kan niet worden vastgesteld dat zich geen situatie voordoet als bedoeld in artikel 8.19, derde lid, van de Wm. Het betoog van vergunninghoudster dat artikel 8.19, derde lid, van de Wm slechts betrekking heeft op milieueffectrapportage-plichtige en niet op milieueffectrapportage-beoordelingsplichtige activiteiten miskent naar het oordeel van de Afdeling de strekking van genoemde wetsbepaling.
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder, in strijd met artikel 3:2 van de Awb, bij de voorbereiding van het bestreden besluit niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaard.
De desbetreffende beroepsgrond treft doel.
2.4. Het beroep is gegrond. De bestreden beslissing op bezwaar dient te worden vernietigd. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden van appellante geen bespreking.
2.5. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 13 december 2005, kenmerk MPM5441;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 395,86 (zegge: driehonderdvijfennegentig euro en zesentachtig cent); het dient door de provincie Gelderland aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
IV. gelast dat de provincie Gelderland aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
w.g. Boll w.g. Kuipers
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2006
271-509.