Uitspraak
200507276/1.
Datum uitspraak: 19 juli 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "B.V. Ulftse Transport Onderneming UTO", gevestigd te Ulft,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 9 juni 2005 heeft verweerder aan appellante een vergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een inrichting voor onder meer op- en overslag van (gevaarlijke) afvalstoffen, gelegen op het perceel Ettenseweg 3 te Ulft. Dit besluit is op 7 juli 2005 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 16 augustus 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 14 september 2005.
Bij brief van 25 oktober 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 16 februari 2006. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 mei 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. C.J. Schipperus, advocaat te Nijmegen, en ing. M.A.C. Rosbender en E.P.C. Migchelbrink, en verweerder, vertegenwoordigd door G.A.F.V.M. Penders en ing. G.H. Mussche, beiden ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellante heeft ter zitting het beroep ingetrokken voor zover het de grond betreft inzake het scheiden en gescheiden houden van de afvalstoffen die vrijkomen bij het eigen bedrijfsproces.
2.2. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het huidige geding.
Op 1 december 2005 zijn de wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), en het besluit van 8 oktober 2005, houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Stb. 2005, 527), in werking getreden. Nu het bestreden besluit vóór 1 december 2005 is genomen, moet dit worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet en dit besluit.
2.3. Verweerder heeft gesteld dat het beroep niet-ontvankelijk is voor zover dat betrekking heeft op de weigering van de vergunning voor het knippen van ongedemonteerd wit- en bruingoed, de voorschriften van paragraaf 5.5. en de voorschriften 11.5.2 en 11.5.3.
Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat vóór 1 juli 2005 luidde, kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellante heeft de gronden inzake de weigering van de vergunning voor het knippen van ongedemonteerd wit- en bruingoed en de voorschriften van paragraaf 5.5 niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
De Afdeling stelt vast dat de beroepsgrond inzake de voorschriften 11.5.2 en 11.5.3 is gericht tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht. Door de wijzigingen is appellante in een nadeliger positie komen te verkeren ten opzichte van het ontwerp. Het beroep van appellante is daarom in zoverre ontvankelijk.
2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van artikel 8.10, eerste lid, en artikel 8.11, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.5. Appellante betoogt dat verweerder de vergunning ten onrechte heeft geweigerd voor zover het de op- en overslag van autowrakken betreft. Zij betoogt dat uit het Besluit beheer autowrakken (hierna te noemen: Bba) niet volgt dat het niet is toegestaan om autowrakken ontdaan van gevaarlijke stoffen slechts in te nemen en tijdelijk op te slaan, in afwachting van demontage bij een andere partij. Voorts wijst zij erop dat in de aanvraag is vermeld dat de beoogde afzet van alle afvalstromen voldoet aan de minimumstandaard van het Landelijk Afvalbeheersplan 2002-2012 (hierna te noemen: het LAP).
2.5.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de aangevraagde werkwijze met betrekking tot de op- en overslag van autowrakken niet voldoet aan de voorschriften uit de bijlage bij het Bba. Volgens verweerder schrijft het Bba volledige demontage voor, hetgeen niet is aangevraagd. Voorts is de werkwijze van appellante volgens verweerder niet in overeenstemming met de beleidsuitgangspunten en doelmatigheidsaspecten zoals neergelegd in het LAP, omdat autowrakken niet worden gedemonteerd volgens het Bba en er derhalve onnodige opslag plaatsvindt, hetgeen niet in het belang van een doelmatig beheer van afvalstoffen is.
2.5.2. Ingevolge artikel 8.10, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, wordt de vergunning in ieder geval geweigerd indien verlening daarvan niet in overeenstemming zou zijn met hetgeen overeenkomstig artikel 8.8, derde lid, door het bevoegd gezag in acht moet worden genomen dan wel, indien door verlening daarvan strijd zou ontstaan met regels als bedoeld in artikel 8.9.
Ingevolge artikel 8.8, derde lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer neemt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval in acht de voor hem geldende, krachtens artikel 8.45 gestelde regels.
Ingevolge artikel 8.45, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover van belang, kunnen bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld, inhoudende de verplichting voor het bevoegd gezag beperkingen of voorschriften, die nodig zijn ter bescherming van het milieu en waarvan de inhoud in die maatregel is aangegeven, aan te brengen onderscheidenlijk te verbinden aan de vergunningen voor inrichtingen die behoren tot een bij de maatregel aangewezen categorie.
Het Bba is een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8.45, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van het Bba verbindt het bevoegd gezag de in de bijlage bij het Bba gestelde voorschriften aan een vergunning voor een inrichting voor het bewerken, verwerken, vernietigen of opslaan van autowrakken.
Ingevolge voorschrift C.6 van de bijlage behorend bij artikel 5, eerste lid, van het Bba, worden autowrakken binnen de inrichting ontdaan van de in dat voorschrift genoemde stoffen, preparaten of andere producten zoals banden, binnenbanden, grote kunststofonderdelen die als materiaal kunnen worden hergebruikt.
Ingevolge voorschrift C.7 van die bijlage is het niet toegestaan een autowrak op een zodanige wijze te pletten, te knippen of anderszins mechanisch te verkleinen dat de identiteit en de inhoud daarvan niet meer herkenbaar zijn.
Ingevolge voorschrift E.1 van die bijlage worden autowrakken die nog niet zijn ontdaan van alle stoffen, preparaten of andere producten als bedoeld in voorschrift C.6 maximaal twee hoog, met een maximale hoogte van 4,5 meter, gestapeld op een daartoe aangewezen gedeelte van de inrichting, dan wel op een zodanige wijze in stellingen gestapeld dat deze gemakkelijk kunnen worden geïnspecteerd en gedemonteerd.
2.5.3. In bijlage 4 van de aanvraag is vermeld dat in de inrichting buiten in een container 5 ton afgedankte voertuigen die geen vloeistoffen en gevaarlijke onderdelen bevatten, zal worden opgeslagen en opgebulkt. Gezien het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna te noemen: het deskundigenbericht) moet worden aangenomen dat 5 ton autowrakken overeenkomt met vijf autowrakken of meer, zodat de inrichting, gelet op artikel 5 van het Bba, onder de werkingsfeer van het Bba valt. Uit bijlage 4 van de aanvraag valt af te leiden dat de autowrakken wel zijn ontdaan van de in voorschrift C.1 van de bijlage behorend bij artikel 5, eerste lid, van het Bba bedoelde stoffen, preparaten of andere producten (met name vloeistoffen), doch dat die wrakken in strijd met voorschrift C.6 van de bijlage behorend bij artikel 5, eerste lid, van het Bba niet binnen de inrichting worden ontdaan van de in dat voorschrift bedoelde stoffen, preparaten of andere producten. Uit de plattegrondtekening van de inrichting bij de aanvraag valt af te leiden dat de autowrakken in één container worden opgeslagen. Dit brengt met zich, zoals in het deskundigenbericht is vermeld, dat de autowrakken zullen worden ingedrukt met de overslagkraan. Deze wijze van opslag van autowrakken is in strijd met de voorschriften C.7 en E.1 van de bijlage behorend bij artikel 5, eerste lid, van het Bba. Reeds nu het opslaan van autowrakken zoals aangevraagd niet in overeenstemming is met de voorschriften van de bijlage bij artikel 5, eerste lid, van het Bba en evenmin zonder verlating van de grondslag van de aanvraag hiermee in overeenstemming kan worden gebracht, heeft verweerder, gelet op artikel 8.10, tweede lid (oud), van de Wet milieubeheer de vergunning terecht geweigerd voor zover het de op- en overslag van autowrakken betreft. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.6. Appellante betoogt dat verweerder ten onrechte vergunning heeft geweigerd voor de opslag van autobanden. Volgens haar is het niet mogelijk om contracten met afnemers over te leggen zolang geen vergunning is verleend. Volgens appellante had verweerder de vergunning daarom in zoverre onder het stellen van voorschriften moeten verlenen.
2.6.1. Verweerder heeft vergunning voor de op- en overslag van autobanden geweigerd, nu de aanvraag volgens hem in strijd met de beleidsuitgangspunten en doelmatigheidsaspecten, zoals neergelegd in het LAP, geen concrete afzetmogelijkheid vermeldt.
2.6.2. Ingevolge artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de
Wet milieubeheer, voor zover van belang, wordt in de wet en de daarop berustende bepalingen onder bescherming van het milieu mede verstaan de zorg voor een doelmatig beheer van afvalstoffen.
Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover van belang, wordt in de wet en daarop berustende bepalingen onder doelmatig beheer van afvalstoffen verstaan zodanig beheer van afvalstoffen dat daarbij rekening wordt gehouden met het geldende afvalbeheersplan. Ingevolge dit artikellid wordt onder afvalbeheersplan verstaan het afvalbeheersplan bedoeld in artikel 10.3.
Ingevolge artikel 10.3 van de Wet milieubeheer stelt Onze Minister ten minste eenmaal in de vier jaar een afvalbeheersplan vast.
Ingevolge artikel 10.14, eerste lid, van de Wet milieubeheer houdt ieder bestuursorgaan rekening met het geldende afvalbeheersplan bij het uitoefenen van een bevoegdheid krachtens deze wet, voor zover de bevoegdheid wordt uitgeoefend met betrekking tot afvalstoffen.
2.6.3. In het geldende afvalbeheersplan, het LAP, is in sectorplan 11 vermeld dat, gelet op de problemen die de afgelopen jaren zijn ontstaan met het illegaal dumpen en onbeheerd achterlaten van grote partijen afgedankte autobanden, in afwijking van de algemeen geldende bepalingen bij vergunningverlening voor het uitsluitend opslaan van afgedankte autobanden, een vergunning uitsluitend wordt verleend wanneer het betreffende bedrijf concrete afzetmogelijkheden heeft voor de totale hoeveelheid autobanden die wordt opgeslagen. In bijlage 4 van de aanvraag is ten aanzien van de beoogde afzet van banden enkel het woord 'recycling' vermeld. Daarmee is naar het oordeel van de Afdeling niet duidelijk gemaakt welke concrete afzetmogelijkheid appellante heeft voor de banden die zij wenst op te slaan. Verweerder heeft de vergunning voor het op- en overslaan van autobanden, gelet op artikel 8.10, eerste lid, in samenhang met artikel 1.1 van de Wet milieubeheer, terecht geweigerd. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.7. Appellante stelt dat de opslag van loodaccu's boven lekbakken op een betonvloer voldoende bescherming biedt en dat het niet nodig is dat de opslag ook voldoet aan de richtlijn CPR 15-1. Volgens haar dient de zinsnede "en tevens voldoen aan de eisen gesteld in respectievelijk paragraaf 11.4 en 11.5" in voorschrift 5.2.7 daarom geschrapt te worden.
2.7.1. Ingevolge voorschrift 5.2.7 moet de opslag van loodaccu's plaatsvinden in vloeistofdichte lekbakken en tevens voldoen aan de eisen gesteld in respectievelijk paragraaf 11.4 en 11.5.
2.7.2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat opslag boven een lekbak dient om bodemverontreiniging te voorkomen en dat opslag conform de richtlijn CPR 15-1 noodzakelijk is in verband met de beheersbaarheid en veiligheid van deze opslag. Voorts wijst verweerder erop dat, gelet op het LAP, deze voorzieningen minimaal vereist zijn, wil er sprake zijn van een milieuhygiënisch verantwoorde en doelmatige opslag.
2.7.3. De in paragraaf 11.5 opgenomen vergunningvoorschriften zien op de opslag van K3-vloeistoffen in emballage. Verweerder heeft ter zitting erkend dat hij in voorschrift 5.2.7 ten onrechte een verwijzing naar deze paragraaf heeft opgenomen, nu een accu niet is aan te merken als een K3-vloeistof in emballage. Het besluit is in zoverre in strijd met het beginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. Het beroep is in zoverre gegrond.
Paragraaf 11.4 bevat vergunningvoorschriften waarin voorschriften uit de richtlijn CPR 15-1 van toepassing worden verklaard. In deze richtlijn is evenwel bepaald dat zij niet van toepassing is op de opslag van accumulatoren of de inrichting van accu-ruimten. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat in de richtlijn CPR 15-1 niet is vermeld dat deze niet van toepassing is op de opslag van in het afvalstadium geraakte accu's. Naar het oordeel van de Afdeling leidt dit niet tot het oordeel dat de onderhavige opslag van accu's wel onder het toepassingsbereik van de richtlijn CPR 15-1 valt. Het ligt immers voor de hand dat, gelet op de uitdrukkelijke uitsluiting van de opslag van accu's, de door verweerder bedoelde uitzondering op die uitsluiting uitdrukkelijk in de richtlijn zou zijn vermeld. Voorts heeft verweerder gewezen op sectorplan 30 van het LAP, waarin is vermeld dat een vergunning voor het opslaan van accu's uitsluitend mag worden afgegeven wanneer voldaan wordt aan de milieuhygiënische eisen conform de richtlijn CPR 15-1 of de richtlijn CPR 15-2. Naar het oordeel van de Afdeling wordt met deze enkele verwijzing, wat daarvan ook zij, in ieder geval niet bereikt dat het toepassingsbereik van de richtlijn CPR 15-1 dat uit die richtlijn zelf blijkt, wordt uitgebreid of gewijzigd. Gezien het vorenstaande berust het bestreden besluit, wat de verwijzing in voorschrift 5.2.7 naar paragraaf 11.4 betreft, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering. Het beroep is in zoverre gegrond.
2.8. Appellante stelt dat het woord "waarschuwingsbord" in voorschrift 5.2.10 moet worden vervangen door "gevaarsaanduiding", zodat naar haar inzicht in een passende gevaarsaanduiding kan worden voorzien.
2.8.1. Ingevolge voorschrift 5.2.10 moet de opslag met asbest door middel van waarschuwingsborden aangegeven zijn als een asbestopslagplaats.
2.8.2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat ook gevaarsaanduidingen kunnen voldoen aan het criterium "waarschuwingsborden", als maar duidelijk wordt aangegeven dat op de desbetreffende locatie sprake is van opslag van asbest. Ter zitting heeft verweerder dit standpunt nader toegelicht en gesteld dat het materiaal waarvan het waarschuwingsbord is gemaakt, niet ter zake doet, zodat ook met de door appellante bedoelde stickers, mits duidelijk genoeg, aan het voorschrift kan worden voldaan. Mede gelet hierop ziet de Afdeling in het door appellante gestelde geen aanleiding het voorschrift op dit punt te vernietigen. Het beroep kan in zoverre geen doel treffen.
2.9. Appellante stelt dat in voorschrift 5.3.1, aanhef en onder c, ten onrechte wordt verwezen naar voorschrift 6.1.1. Volgens haar levert het verstrekken van schriftelijke instructies aan de werknemers met betrekking tot de inhoud van de vergunning een onnodige administratieve belasting op. Volgens appellante zijn de medewerkers bekend met de bedrijfsvoering en is de inrichting verder zodanig uitgevoerd met (gevaars)aanduidingen dat dergelijke instructies niet nodig zijn. Gezien de omvang van het bedrijf kan volgens appellante volstaan worden met mondelinge instructies.
Appellante stelt voorts dat in voorschrift 5.3.1, aanhef en onder c, ten onrechte naar voorschrift 6.1.2 wordt verwezen, nu voorschrift 6.1.2 volgens haar slechts ziet op de scheiding van afvalstoffen en niet relevant is voor de bescherming van de bodem, waar voorschrift 5.3.1 op ziet.
2.9.1. Ingevolge voorschrift 5.3.1, aanhef en onder c, voor zover van belang, dienen, voordat er bedrijfsactiviteiten ter plaatse van de locaties zoals opgesomd in voorschrift 5.2.1 plaatsvinden, per locatie de van toepassing zijnde beheersmaatregelen te zijn getroffen waarmee wordt voldaan aan de aanduiding verwaarloosbaar bodemrisicocategorie A, zoals gedefinieerd in de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming (hierna te noemen: NRB). Deze beheersmaatregelen bestaan onder meer uit incidentenmanagement, waaronder het voldoen aan de eisen gesteld in de voorschriften 6.1.1 en 6.1.2.
Ingevolge voorschrift 6.1.1 is vergunninghoudster verplicht schriftelijke instructies aan de werknemers te verstrekken met betrekking tot de inhoud van de vergunning.
Ingevolge voorschrift 6.1.2 is vergunninghoudster verplicht alle werknemers in het bedrijf de voor een optimale afvalscheiding benodigde mondelinge en schriftelijke instructies te verstrekken. Bij deze instructies wordt in ieder geval aandacht besteed aan:
a. de afvalstromen die binnen het bedrijf gescheiden dienen te worden ingezameld;
b. de inzamelmiddelen die ter beschikking staan voor de gescheiden inzameling van de verschillende afvalstromen en de locatie van de inzamelmiddelen;
c. het voorkomen van onjuist gebruik van de inzamelmiddelen;
d. het gevaar van verkeerd mengen of verkeerd handelen van de afvalstoffen.
2.9.2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het geven van schriftelijke instructies aan medewerkers over de vergunning kan voorkomen dat handelingen worden verricht of nagelaten die het milieubelang schaden.
De verwijzing in voorschrift 5.3.1, aanhef en onder c, naar voorschrift 6.1.2 heeft te maken met incidentenmanagement en is naar de mening van verweerder daarom op zijn plaats.
2.9.3. Ingevolge artikel 8.13, eerste lid, aanhef en onder e, van de
Wet milieubeheer, voor zover van belang, kunnen aan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu voorschriften aan de vergunning worden verbonden die kunnen inhouden dat aan in de inrichting werkzame personen schriftelijke instructies worden gegeven om handelen in strijd met de vergunning en de daaraan verbonden voorschriften tegen te gaan. Nu deze schriftelijke instructies aan het personeel een wezenlijk onderdeel vormen van de bodembeschermingsstrategie zoals die in de NRB wordt voorgestaan en nu uit bijlage 5 van de aanvraag, de NRB Inventarisatie, valt af te leiden dat de inzet van personeel deel uitmaakt van de aanvullende bodembeschermende maatregelen en voorzieningen die vereist zijn om een eindemissiescore van 1 te halen, heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voorschrift 6.1.1 en de verwijzing daarnaar in voorschrift 5.3.1, aanhef en onder c, nodig zijn in het belang van de bescherming van het milieu.
Gezien het deskundigenbericht is de Afdeling van oordeel dat voorschrift 6.1.2 mede dient ter voorkoming en beperking van bodemverontreiniging.
Het beroep van appellanten kan op deze punten derhalve niet slagen.
2.10. Appellante betoogt dat de voorschriften in de paragrafen 5.4. en 5.6 overbodig zijn, nu hoofdstuk 17 van de Wet milieubeheer en de
Wet bodembescherming de nodige regels terzake bodemverontreinigende handelingen bevatten.
2.10.1. Ingevolge voorschrift 5.4.1 dient een herhalingsonderzoek ter vaststelling van de bodemkwaliteit te worden uitgevoerd op aanwijzing van het college van gedeputeerde staten nadat een redelijk vermoeden van bodemverontreiniging is ontstaan.
Ingevolge voorschrift 5.6.1, voor zover van belang, kan het college van gedeputeerde staten verlangen dat de bodem of het grondwater wordt gesaneerd, indien uit monitoring of anderszins blijkt dat de bodem of het grondwater is verontreinigd.
2.10.2. Anders dan appellante betoogt hebben hoofdstuk 17 van de Wet milieubeheer en de voorschriften in de paragrafen 5.4 en 5.6 van de vergunning geen betrekking op hetzelfde onderwerp. Hoofdstuk 17 van de Wet milieubeheer ziet op het geval dat nadelige gevolgen voor het milieu zijn ontstaan of dreigen te ontstaan als gevolg van een ongewoon voorval, terwijl de bedoelde vergunningvoorschriften blijkens hun formulering geen regeling bevatten voor ongewone voorvallen. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.10.3. Het in paragraaf 5.4 van de vergunningvoorschriften geregelde herhalingsonderzoek, dat tot doel heeft vast te stellen of zich na het nulsituatieonderzoek als gevolg van het in werking zijn van de inrichting wijzigingen in de kwaliteit van de bodem of het grondwater hebben voorgedaan, betreft niet een onderwerp dat in de Wet bodembescherming is geregeld. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in paragraaf 5.4 gestelde voorschriften nodig zijn in het belang van de bescherming van het milieu. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.10.4. Paragraaf 5.6 van de vergunningvoorschriften bepaalt dat het college van gedeputeerde staten van vergunninghoudster kan verlangen dat wordt gesaneerd, indien blijkt dat de bodem of het grondwater als gevolg van het in werking zijn van de inrichting is verontreinigd. Voor zover paragraaf 5.6 ziet op gevallen van ernstige verontreiniging, betreft zij een onderwerp dat reeds in artikel 30 en volgende en artikel 43 en volgende van de Wet bodembescherming is geregeld. Verweerder heeft zich in zoverre niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de paragraaf 5.6 nodig is in het belang van de bescherming van het milieu. Het besluit is in zoverre in strijd met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
Voor zover paragraaf 5.6 ertoe strekt dat het college van gedeputeerde staten ook in andere gevallen van verontreiniging van vergunninghoudster kan verlangen dat wordt gesaneerd, heeft verweerder niet toereikend gemotiveerd waarom die mogelijkheid nodig is naast de reeds in de Wet bodembescherming voorziene mogelijkheden tot het geven van een saneringsbevel. In zoverre berust het bestreden besluit in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering.
Het beroep is op dit punt gegrond.
2.11. Appellante stelt dat voorschrift 6.2.1 eigenlijk een mededeling is die thuishoort in de considerans van het besluit.
2.11.1. In voorschrift 6.2.1 is bepaald dat de vergunning uitsluitend betrekking heeft op het opslaan en overslaan (en inname) van de afvalstoffen genoemd in de in bijlage 1 (met uitzondering van autowrakken, autobanden) van de vergunning opgenomen afvalstoffenlijst en het sorteren en opbulken van deze afvalstromen en het bewerken van metalen (non-ferro, ferro en schroot, met uitzondering van ongedemonteerd wit- en bruingoed). De doorzet van roestvrij staal mag niet meer bedragen dan 100 ton per jaar.
2.11.2. De Afdeling overweegt dat nu in voorschrift 6.2.1 wordt bepaald welke activiteiten in de inrichting mogen plaatsvinden en hoe groot de doorzet van roestvrij staal per jaar mag zijn, er sprake is van het vaststellen van rechten en verplichtingen van vergunninghoudster. Derhalve valt niet in te zien waarom de inhoud van voorschrift 6.2.1 enkel in de considerans van het besluit thuis zou horen. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.12. Appellante stelt dat voorschrift 6.5.1 onjuist is, nu binnen de inrichting geen spuitbussen, gascilinders en gassen aanwezig zijn. Enkel lege gascilinders worden als schroot ingezameld.
2.12.1. Ingevolge voorschrift 6.5.1, voor zover van belang, moeten spuitbussen, gascilinders en gassen gescheiden worden gehouden van andere afvalstoffen en van elkaar.
2.12.2. Verweerder stelt dat dit voorschrift ziet op spuitbussen en gassen die onverhoopt worden aangetroffen tussen de geaccepteerde afvalstoffen en de eventueel uit de eigen bedrijfsactiviteiten vrijkomende afvalstoffen. Lege gasflessen vallen volgens verweerder niet onder dit voorschrift.
2.12.3. Mede gezien het deskundigenbericht valt niet uit te sluiten dat zich tussen te sorteren afvalstoffen spuitbussen en gascilinders bevinden. Verweerder heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voorschrift 6.5.1 nodig is in het belang van de bescherming van het milieu. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.13. Appellante stelt dat de Eural-codes in voorschrift 6.5.2 niet overeenkomen met de afvalstoffenomschrijvingen in dat voorschrift.
2.13.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de Eural-codes in voorschrift 6.5.2 de Eural-codes betreffen die zijn genoemd in het afvalstoffenregister dat bij de vergunning is gevoegd.
2.13.2. De in de tabel van voorschrift 6.5.2 vermelde Eural-codes 17.02.04* en 20.03.01 komen niet overeen met de in de tabel bij die codes vermelde afvalstoffenomschrijving. Voorts is de in die tabel vermelde Eural-code 17* een niet bestaande code. Verweerder heeft bij de voorbereiding van het bestreden besluit in zoverre in strijd met
artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht niet de nodige kennis vergaard omtrent de relevante feiten. Het beroep is in zoverre gegrond.
2.14. Appellante stelt dat voorschrift 6.5.3 overbodig is, nu de afvalstoffen worden verwerkt volgens het LAP.
2.14.1. Ingevolge voorschrift 6.5.3, voor zover van belang, is het verboden niet-reinigbaar straalgrit te mengen ten behoeve van verwijdering door verbranding.
2.14.2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat al worden afvalstoffen volgens het LAP verwerkt, dit niet wil zeggen dat geen voorschriften aan de vergunning kunnen worden verbonden die nadere regels stellen ten aanzien van de verwerking van de afvalstoffen.
2.14.3. De Afdeling overweegt dat in het LAP, waarnaar in bijlage 5 van de aanvulling van de aanvraag wordt verwezen, geen bepaling is opgenomen die dezelfde strekking heeft als voorschrift 6.5.3. Verder heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voorschrift 6.5.3 nodig is in het belang van de bescherming van het milieu. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.15. Appellante acht voorschrift 6.5.5 disproportioneel en te verstrekkend, nu volgens haar in het bij de aanvraag gevoegde acceptatie- en verwerkingsbeleid en de beschrijving van de administratieve organisatie en interne controle in voldoende mate is beschreven hoe uitvoering wordt gegeven aan het scheiden en gescheiden houden van afvalstoffen.
2.15.1. Ingevolge voorschrift 6.5.5 dient vergunninghoudster de wijze waarop zij uitvoering geeft aan voorschrift 6.5.1 tot en met 6.5.4 te beschrijven in de in voorschrift 6.10.1 bedoelde A&V-procedure (acceptatie- en verwerkingsprocedure).
2.15.2. Verweerder acht voorschrift 6.5.5 niet disproportioneel of te vergaand, nu volgens hem in het acceptatie- en verwerkingsbeleid en de beschrijving van de administratieve organisatie en interne controle van appellante de basis is gelegd om met weinig extra informatie aan voorschrift 6.5.5 te voldoen.
2.15.3. Bijlage 5 van de aanvulling van de aanvraag betreft het Handboek Acceptatie- en verwerkingsbeleid. In dit beleid is de wijze van uitvoering van hetgeen in de voorschriften 6.5.1 tot en met 6.5.4 inzake het scheiden en gescheiden houden van afvalstoffen is voorgeschreven, niet beschreven. Verder heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voorschrift 6.5.5 nodig is in het belang van de bescherming van het milieu. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.16. Appellante stelt dat het meten en registreren van de bedrijfseigen afvalstoffen geen milieubelang dient, gezien de zeer beperkte hoeveelheid, te weten ongeveer 45 kg per twee weken.
2.16.1. Ingevolge voorschrift 6.7.1, voor zover van belang, is vergunninghoudster verplicht alle vrijkomende afvalstoffen te meten en te registreren.
Ingevolge voorschrift 6.7.2 is vergunninghoudster verplicht binnen drie maanden na het van kracht worden van de vergunning aan het bevoegd bestuursorgaan over te leggen de wijze waarop en de frequentie waarmee alle vrijkomende afvalstoffen worden gemeten en geregistreerd.
2.16.2. Verweerder stelt dat de voorschriften in paragraaf 6.7 dienen om ontwikkelingen in de bedrijfsvoering te kunnen waarnemen. Volgens verweerder zijn voorschriften die inzicht bieden in aard en hoeveelheid van het eigen bedrijfsafval niet overbodig of te verstrekkend, gelet op artikel 8.14 van de Wet milieubeheer.
2.16.3. Ingevolge artikel 8.14, eerste lid, onder a, onder 3o, van de Wet milieubeheer bevat de vergunning, indien die betrekking heeft op een inrichting waarin afvalstoffen nuttig worden toegepast of worden verwijderd, ten minste de verplichting tot het registreren van stoffen, preparaten en andere producten, hieronder mede begrepen afvalstoffen, die bij de nuttige toepassing of verwijdering ontstaan: naar aard en hoeveelheid.
Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt in deze wet en de daarop rustende bepalingen verstaan onder:
nuttige toepassing: de handelingen die zijn genoemd in bijlage II B bij richtlijn nr. 75/442/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (hierna te noemen: bijlage II B);
verwijdering: de handelingen die zijn genoemd in bijlage II A bij richtlijn nr. 75/442/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (hierna te noemen: bijlage II A).
In bijlage II A, zoals die ten tijde van het bestreden besluit gold, is onder D15, voor zover van belang, vermeld: opslag in afwachting van een in deze bijlage genoemde handeling.
In bijlage II B, zoals die ten tijde van het bestreden besluit gold, is onder R13, voor zover van belang, vermeld: opslag van stoffen om een van de in deze bijlage genoemde handelingen te kunnen toepassen.
2.16.4. Nu uit de aanvraag voldoende is gebleken dat in de inrichting wordt opgeslagen in afwachting van een van de andere in bijlage II A vermelde handelingen dan wel om een van de andere in bijlage II B vermelde handelingen te kunnen toepassen, is de onderhavige inrichting een inrichting waarin afvalstoffen nuttig worden toegepast of worden verwijderd als bedoeld in artikel 8.14 van de Wet milieubeheer. Gelet op het eerste lid, onder a, onder 3o, van dit artikel heeft verweerder de voorschriften 6.7.1 en 6.7.2 terecht aan de vergunning verbonden. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.17. Appellante acht het opstellen van een balans voor de grondstoffen als bedoeld in voorschrift 6.8.1 te verstrekkend, nu de gebruikte grondstoffen zich beperken tot dieselolie, hydraulische- en smeerolie, koelmiddelen en drie drukhouders in de werkplaats.
2.17.1. Ingevolge voorschrift 6.8.1 dient uiterlijk 1 april van elk kalenderjaar een sluitende massabalans over het voorgaande jaar te worden overgelegd. In deze balans dient duidelijk onderscheid te worden gemaakt naar de aard van de stoffen. De balans dient te bevatten:
a. de voorraad grondstoffen (…) aan het begin en het einde van het voorgaande jaar;
b. de ontvangen hoeveelheden grondstoffen (…) in dat jaar;
c. de verwerkte hoeveelheden grondstoffen (…) in dat jaar;
(…).
2.17.2. Ter zitting heeft verweerder erkend dat voorschrift 6.10.1, gelet op het beperkte gebruik van grondstoffen binnen de inrichting, niet nodig is voor zover het ziet op grondstoffen. Gezien het vorenstaande dient het besluit in zoverre te worden vernietigd wegens strijd met het beginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. Het beroep is op dit punt gegrond.
2.18. Appellante stelt dat in voorschrift 6.10.1 ten onrechte is vermeld dat het gaat om aanvullende gegevens van 2 augustus 2005.
2.18.1. Verweerder erkent dat in dit voorschrift abusievelijk de datum 2 augustus 2005 in plaats van 2 augustus 2004 is vermeld. Mede gelet op het dictum onder III van het bestreden besluit, waarin de juiste datum is vermeld, is in dit geval sprake van een kennelijke verschrijving die niet tot misverstanden kan leiden. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding het bestreden besluit in zoverre te vernietigen. Het beroep faalt in zoverre.
2.19. Voor zover appellante met betrekking tot voorschrift 9.1.2 betoogt dat voorschriften met betrekking tot brandveiligheid niet aan een milieuvergunning kunnen worden verbonden, overweegt de Afdeling dat het beroep in zoverre niet kan slagen. Nu een brand in een inrichting gevolgen kan hebben voor het milieu, kunnen aan een milieuvergunning voorschriften worden verbonden die tot doel hebben het voorkomen van een brand of het beperken van de gevolgen daarvan.
2.20. Appellante betoogt dat de voorschriften 9.1.5 en 9.1.6 overbodig zijn, nu reeds een algeheel verbod tot roken op de werkplek geldt.
Ten aanzien van voorschrift 11.5.3 stelt appellante dat in dit voorschrift het uitvoeren van werkzaamheden waarbij vuur nodig is niet is uitgezonderd, terwijl dat in voorschrift 9.1.6 wel is gebeurd.
2.20.1. Ingevolge voorschrift 9.1.5, voor zover van belang, geldt in de volgende gebouwen en ruimten een vuur- en rookverbod:
a. werkplaats;
b. in en binnen twee meter rond de gasflessenopslag;
c. nabij opslag dieselolie en de tankplaats;
d. opslag overig K3-vloeistoffen en gevaarlijke stoffen.
Ingevolge voorschrift 9.1.6 zijn de vuurverboden niet van toepassing voor het verrichten van werkzaamheden waarbij vuur noodzakelijk is, zoals laswerkzaamheden, voor zover daarbij maatregelen worden getroffen ter voorkoming van brand-/explosiegevaar.
Ingevolge voorschrift 11.5.3 mag binnen een afstand van 3 meter vanaf de bewaarplaats van de K3-vloeistoffen niet worden gerookt en geen vuur aanwezig zijn.
2.20.2. Voor zover appellante stelt dat reeds een algeheel rookverbod geldt op de werkplek, overweegt de Afdeling dat dit niet in de weg staat aan het opleggen van rookverboden in voorschriften. Verweerder kan de naleving van het door appellante bedoelde algemene verbod immers niet met bestuurlijke handhavingsmiddelen afdwingen.
2.20.3. Voorschrift 11.5.3 ziet op de bewaarplaats van K3-vloeistoffen in emballage. De voorschriften 9.1.5 en 9.1.6 zien, naast andere plaatsen in de inrichting, eveneens op de opslag van K3-vloeistoffen. In voorschrift 9.1.6 is een uitzondering op het vuurverbod gemaakt voor het verrichten van werkzaamheden waarbij vuur noodzakelijk is. Voorschrift 11.5.3 kent een dergelijke uitzondering evenwel niet. Hierdoor is het bestreden besluit wat voorschrift 11.5.3 betreft in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, dat vereist dat de uit een vergunning voortvloeiende rechten en plichten duidelijk zijn. Het beroep is op dit punt gegrond.
2.21. Appellante betoogt dat de voorschriften 10.1.1 tot en met 10.1.3 geen milieubelang dienen.
2.21.1. Ingevolge voorschrift 10.1.1 moet de bedrijfshal ter beveiliging tegen blikseminslag zijn voorzien van een doelmatige aarding.
Ingevolge voorschrift 10.1.2 moeten de uitvoering, de inspectie en het onderhoud van de bliksemafleider- of van de aardingsinstallaties geschieden overeenkomstig NEN 1014.
Ingevolge voorschrift 10.1.3 moeten aardverbindingen en elektrostatische verbindingen voor de afvoer van elektrostatische lading en bliksemafleiderinstallaties ten minste eenmaal per jaar door een erkend installatiebureau worden doorgemeten.
2.21.2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat deze voorschriften in het belang van het voorkomen van brand aan de vergunning zijn verbonden. Hij wijst daarbij op de aanwezigheid van gevaarlijke en brandbare stoffen.
2.21.3. Uit het deskundigenbericht valt af te leiden dat de door verweerder voorgeschreven aardingsinstallatie enige bescherming biedt tegen blikseminslag. Mede gelet op de omstandigheid dat in de opslaghal gevaarlijke stoffen worden opgeslagen, heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de voorschriften 10.1.1 tot en met 10.1.3 niet onnodig bezwarend zijn.
Het beroep treft op dit punt geen doel.
2.22. Appellante betoogt dat het in voorschrift 11.1.3 voorgeschreven registratiesysteem onnodig is, gelet op de geringe hoeveelheden en het beperkte aantal gevaarlijke stoffen dat binnen de inrichting wordt opgeslagen. Volgens haar worden die stoffen uitsluitend in de werkplaats opgeslagen, waardoor het overzicht bewaard blijft.
2.22.1. Ingevolge voorschrift 11.1.3 moet binnen de inrichting op een daartoe bestemde plaats een registratiesysteem aanwezig zijn waarin de locatie, de aard en de hoeveelheid van alle binnen de inrichting opgeslagen aanwezige gevaarlijke stoffen wordt bijgehouden.
2.22.2. Verweerder acht het voorschrift van belang voor het verkrijgen van inzicht in het doelmatig omgaan met gevaarlijke stoffen en voor de brandveiligheid.
2.22.3. Uit de aanvraag blijkt dat niet alleen in de werkplaats voor klein onderhoud en kleine reparaties, waarop appellante doelt, gevaarlijke stoffen worden opgeslagen, maar ook daarbuiten. Zo worden in de bestaande opslaghal loodaccu's, asbest, hout dat gevaarlijke stoffen bevat en kabels die gevaarlijke stoffen bevatten, opgeslagen. Voorts vindt op het buitenterrein opslag plaats van wit- en bruingoed dat gevaarlijke stoffen bevat en asbest. Niet kan worden staande gehouden dat in de inrichting slechts geringe hoeveelheden gevaarlijke stoffen worden opgeslagen. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voorschrift 11.1.3 nodig is in het belang van de bescherming van het milieu. Het beroep kan in zoverre niet slagen.
2.23. Appellante betoogt dat verweerder de in voorschrift 11.2.1 gestelde eis dat de lekbak moet zijn voorzien van een KIWA-bakcertificaat, ten onrechte heeft gebaseerd op voorschrift 4.3.2 van de richtlijn CPR 9-6, nu die eis in laatstgenoemd voorschrift alleen geldt voor ondergrondse lekbakken. Appellante wijst erop dat onder de bovengrondse lekbak een vloeistofdichte vloer aanwezig is. Volgens haar is een inspectie van de lekbak op lekdichtheid voldoende.
2.23.1. Ingevolge voorschrift 11.2.1 moeten binnen de inrichting van de stalen enkelwandige tank een KIWA-tankcertificaat en een KIWA-bakcertificaat ter inzage aanwezig zijn.
2.23.2. Een KIWA-bakcertificaat is een verklaring die inhoudt dat een metalen lekbak op het moment dat zij de fabriek verlaat, voldoet aan de eisen die gelden ingevolge de richtlijn BRL-K 792. Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat het met het oog op de lekdichtheid voldoende is dat de in de inrichting reeds aanwezige lekbak op gezette tijden wordt gecontroleerd door KIWA. Verweerder heeft dan ook onvoldoende gemotiveerd waarom ingevolge voorschrift 11.2.1 een KIWA-bakcertificaat ter inzage aanwezig moet zijn. Het bestreden besluit berust in zoverre in strijd met artikel 3:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering. Het beroep is op dit punt gegrond.
2.24. Het beroep is, voor zover ontvankelijk, gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover het betreft de woorden "en tevens voldoen aan de eisen gesteld in respectievelijk paragraaf 11.4 en 11.5" in voorschrift 5.2.7, paragraaf 5.6, de vermelding in de tabel van voorschrift 6.5.2 van de Eural-codes 17.02.04*, 20.03.01 en van de niet bestaande Eural-code 17*, de woorden "grondstoffen en" in voorschrift 6.8.1, onder a, b en c, en voorschrift 11.2.1.
2.25. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 9 juni 2005, MPM583, voor zover het betreft de woorden "en tevens voldoen aan de eisen gesteld in respectievelijk paragraaf 11.4 en 11.5" in voorschrift 5.2.7, paragraaf 5.6, de vermelding in de tabel van voorschrift 6.5.2 van de Eural-codes 17.02.04*, 20.03.01 en van de niet bestaande Eural-code 17*, de woorden "grondstoffen en" in voorschrift 6.8.1, onder a, b en c, en voorschrift 11.2.1;
III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 679,47 (zegge: zeshonderdnegenenzeventig euro en zevenenveertig cent), waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Gelderland aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
V. gelast dat de provincie Gelderland aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.G.P. Oudenaller, ambtenaar van Staat.
w.g. van Kreveld w.g. Oudenaller
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2006
179.