Uitspraak
200509760/1.
Datum uitspraak: 26 juli 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 3 maart 2005 heeft de gemeenteraad van Borsele, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 15 februari 2005, het bestemmingsplan "Groenproject 't Sloe" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 4 oktober 2005, kenmerk 0509823/112/28, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 24 november 2005, bij de Raad van State ingekomen op 29 november 2005, beroep ingesteld.
Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
Voor afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken van appellant ontvangen en een schriftelijke reactie op het beroepschrift van de gemeenteraad van Borsele. Deze stukken zijn aan de andere partijen toegezonden.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant. Deze stukken zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juni 2006, waar appellant in persoon, en verweerder, vertegenwoordigd door M. de Koeijer, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord de gemeenteraad van Borsele, vertegenwoordigd door J.A.M. Koolen, ambtenaar van de gemeente.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Het plan
2.3. Het plan voorziet in een juridisch-planologische regeling voor de aanleg van ongeveer 100 ha multifunctioneel groengebied, dat onderdeel uitmaakt van groenproject 't Sloe in de Borsselepolder. Het groengebied is bedoeld als afschermend element tussen het industriegebied Sloe en de kernen van de gemeente Borsele. Voorts wordt een landschappelijke functie van het gebied beoogd, waarin plaats is voor extensieve recreatie. Het overgrote deel van het plangebied is daartoe bestemd tot "Multifunctioneel groengebied", waarbij is gekozen voor een globale bestemming met een aanlegvergunningstelsel.
Het standpunt van appellant
2.4. Appellant stelt dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan.
Hij stelt dat het bestreden besluit moet worden geacht niet te zijn gepubliceerd, omdat in de publicatie een foutief nummer van het bestreden besluit is vermeld.
Voorts stelt appellant dat verweerder met de gemeenteraad ten onrechte niet inhoudelijk is ingegaan op de bezwaren van appellant. Hij wijst erop dat de vrijstelling van het voorheen geldende bestemmingsplan op grond van artikel 19 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening voor het groenproject door de rechtbank te Middelburg is vernietigd wegens het ontbreken van een heroverweging op grondslag van het bezwaarschrift van appellant.
Verder is naar zijn stelling niet onderbouwd om welke reden een groot perceel met industriële bestemming in het plan is opgenomen, terwijl het nabijgelegen industriegebied wordt vergroot met landbouwgrond.
Tevens is volgens appellant ten onrechte niet of niet deugdelijk aangegeven om welke reden het groenproject gefaseerd wordt uitgevoerd. Deze gefaseerde uitvoering heeft een waardevermindering van de tussenliggende agrarische bedrijven en bijbehorende gronden tot gevolg. Ook is door deze fasering verontreinigde grond aan appellant toebedeeld in het kader van de aanpassingsinrichting op grond van de Landinrichtingswet.
Voorts stelt appellant dat de doelstellingen van het project niet worden gehaald, omdat het plan niet voorziet in voldoende visuele en milieu-technische afscherming van het industriegebied, noch in een landschappelijke inpassing van de Westerschelde-oeververbinding. Tevens sluit het groenproject niet aan bij het landschap en de cultuurhistorie van de Borsselepolder.
Verder stelt hij dat ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar de algehele schade die binnen het gehele projectgebied optreedt. Hij stelt dat het plan leidt tot een waardedaling van de omliggende onroerende goederen, een verstoring van het microklimaat op de agrarische gronden en een versterking van de reeds aanwezige milieuhinder vanwege het naastliggende industriegebied Sloe. Ook acht appellant recreatie in en beweiding van het gebied ongewenst vanwege toenemende overlast en risico's voor de agrarische bedrijven in de nabijheid.
Tevens is niet voorzien in een definitieve schaderegeling, ook niet voor appellant in het bijzonder. Hij merkt daarbij op dat door verschillende overheden de toezegging is gedaan dat het bedrijf van appellant geheel zou worden aangekocht, dan wel verplaatsing ervan mogelijk zou worden gemaakt.
Ten slotte ontbreekt naar de stelling van appellant een deugdelijke onderbouwing van de economische uitvoerbaarheid van het plan.
Het standpunt van verweerder
2.5. Verweerder heeft geen aanleiding gezien het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft het plan goedgekeurd.
Verweerder meent dat uit het raadsbesluit en het daaraan ten grondslag liggende raadsvoorstel blijkt dat wel degelijk inhoudelijk op de zienswijzen van appellant is ingegaan. Voorts staat hij achter de weerlegging van de zienswijzen door de gemeenteraad.
Verder blijkt uit het plan, de aanmeldingsnotitie m.e.r.-beoordeling en de correspondentie met appellant dat bij de inrichting van het gebied rekening is gehouden met de aanwezigheid van de aangrenzende agrarische gronden, in die zin dat de bedrijfsvoering op deze gronden niet belemmerd mag worden door het groenproject. Voor de stelling van appellant dat milieuhinderlijke uitstoot door het groenproject langer boven zijn percelen blijft hangen, bestaan bij verweerder geen concrete aanwijzingen.
Ten aanzien van de schaderegeling merkt verweerder op dat de definitieve regeling voorligt bij het bestuur van de Zuidelijke Land- en Tuinbouw-organisatie. Overigens is het tot stand komen van een dergelijke regeling geen voorwaarde voor de vaststelling van een bestemmingsplan, aldus verweerder.
Ten slotte merkt verweerder op dat bedrijfsverplaatsing in het kader van de uitvoerbaarheid van het plan niet aan de orde is, nu de gronden van appellant niet in het plangebied zijn gelegen. Verweerder verwijst hierbij naar de mogelijkheid een aanvraag tot vergoeding van planschade te doen op grond van artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening.
Vaststelling van de feiten
2.6. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.6.1. Aan de gronden in het plan is hoofdzakelijk de bestemming "Multifunctioneel groengebied" toegekend.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart voor "Multifunctioneel groengebied" aangewezen gronden primair bestemd voor de ontwikkeling, het behoud en de versterking van natuurwetenschappelijke en landschappelijke waarden en voorzieningen ten behoeve van de waterhuishouding. Met uitzondering van het op de plankaart aangewezen gebied zijn de gronden secundair bestemd voor extensief recreatief medegebruik in de vorm van wandelen, paardrijden en verpozen.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de planvoorschriften mogen op deze gronden uitsluitend ten dienste van de in lid 1 genoemde doeleinden worden gebouwd:
a. niet voor bewoning bestemde gebouwen ten behoeve van onderhoud, beheer, extensieve recreatie of extensieve natuureducatie en schuilgelegenheid voor vee;
b. andere bouwwerken.
2.6.2. In het besluit tot vaststelling van het plan vermeldt de gemeenteraad dat naast de bestemmingsplanprocedure een vrijstellingsprocedure op grond van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is doorlopen. Op 24 juni 2003 is op grond daarvan vrijstelling verleend voor de realisering van het groenproject.
Ten aanzien van de door appellant ingebrachte zienswijze stelt de gemeenteraad zorgvuldig en volledig te hebben geantwoord op de inspraakreactie van appellant. Wat betreft de gefaseerde uitvoering van het project merkt hij op dat nog niet alle benodigde landbouwgronden door de gemeente verworven zijn. Bij de uitvoering zal rekening worden gehouden met de aangrenzende landbouwgronden door het in acht nemen van voldoende ruime afstanden, waaronder bij de gronden van appellant gelegen bij de kruising Ossenweg - Kaaiweg.
Voorts stelt de gemeenteraad dat de effecten op het landschap van het plangebied groot zijn, maar dat het cultuurhistorische (blok)verkavelings-patroon gehandhaafd blijft. Ook zijn bij het project landschapsdeskundigen ingeschakeld. Omdat het gaat om een oppervlakte van bijna 100 hectare boselementen is ten behoeve van de besluitvorming over deze activiteit tevens een m.e.r.-beoordeling uitgevoerd. De eindconclusie van de m.e.r.-beoordelingsnotitie was dat er geen milieueffectrapportage behoefde te worden uitgevoerd. Voorts acht de gemeenteraad het niet aannemelijk dat verstoring van het micro-klimaat of een toename van overlast vanuit het industriegebied zal optreden. Hij merkt op dat er geen grootschalige recreatieve voorzieningen worden getroffen en dat recreatie slechts in extensieve vorm in het plangebied wordt toegestaan.
Nu het plan slechts de helft van het gehele project omvat, kan de visuele afscherming van het industriegebied Sloe slechts gedeeltelijk worden bereikt, aldus de gemeenteraad. Verder stelt hij dat het plan geen belemmering vormt voor de bedrijfsvoering of uitbreiding van de agrarische bedrijven in de omgeving van het groenproject, met dien verstande dat de bedrijven niet kunnen uitbreiden op de gronden die verworven zijn in het kader van het groenproject. Wat betreft de toedeling van gronden verwijst de gemeenteraad naar de procedure op grond van de Landinrichtingswet.
Verder geeft de gemeenteraad aan dat een schaderegeling is getroffen in samenspraak met vertegenwoordigers van de landbouwsector. Voor een toewijsbare claim op grond van deze schaderegeling is dekking voorhanden. Ten slotte is het plan volgens de gemeenteraad financieel uitvoerbaar.
In zijn nadere reactie op het beroepschrift heeft de gemeenteraad gesteld dat gronden met een industriële bestemming in het plan zijn opgenomen met een andere bestemming. Deze gronden liggen buiten het natuurlijke, door dijken omgeven industrieterrein en zijn mede opgenomen om een bufferzone te creëren.
2.6.3. Blijkens de plantoelichting is onderzoek gedaan naar de effecten van de aanleg van het groenproject op de landbouw, de infrastructuur en gebouwen, het landschap, de cultuurhistorie en de recreatieve mogelijkheden in het plangebied. Als bijlagen bij de plantoelichting zijn opgenomen de rapportages van "Grontmij Advies & Techniek" van 29 april 2003 betreffende de cultuurhistorische achtergronden en inrichtingsprincipes van het projectgebied en van 4 juni 2003 betreffende de analyse van de flora en fauna in het projectgebied.
De plantoelichting vermeldt dat uit onderzoek is vastgesteld dat het plan financieel haalbaar is, omdat het plan wordt gefinancierd uit bijdragen van het ministerie van VROM, de provincie, de Westerscheldetunnel, de Vereniging Natuurmonumenten Sloepoort, en bijdragen uit de subsidieregeling Programma Beheer en de Natuurcompensatie Westerschelde.
Het oordeel van de Afdeling
2.7. Nu de stelling van appellant betreffende de publicatie van het bestreden besluit betrekking heeft op een onregelmatigheid van na de datum van het bestreden besluit, kan het aangevoerde reeds om die reden de rechtmatigheid van het besluit niet aantasten. Deze onregelmatigheid kan daarom geen grond vormen voor de vernietiging van het bestreden besluit.
2.7.1. Anders dan appellant veronderstelt, heeft de gemeenteraad in zijn besluit tot vaststelling van het plan niet naar de vrijstellingsprocedure verwezen ter beantwoording van de bezwaren van appellant, maar is deze verwijzing slechts ter kennisgeving in het algemeen deel van het besluit opgenomen. Ook blijkt uit de stukken dat de gemeenteraad in zijn besluit inhoudelijk is ingegaan op alle door appellant ingebrachte zienswijzen.
2.7.2. Ten aanzien van de opname van een perceel met een voorheen geldende industriële bestemming is ter zitting gebleken dat deze bestemming ter plaatse van dit perceel nooit is gerealiseerd. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting heeft verweerder zich met de gemeenteraad op het standpunt gesteld dat dit perceel ruimtelijk gezien niet aansluit bij het industriegebied en mede daarom in het plan is opgenomen als onderdeel van een bufferzone. Gelet hierop ziet de Afdeling in hetgeen appellant heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder in zoverre niet met het plan heeft kunnen instemmen.
2.7.3. Nu het plan slechts voorziet in een deel van het groenproject, komt de stelling van appellant, dat het groenproject ten onrechte gefaseerd wordt uitgevoerd, enerzijds erop neer dat een deel van het project ten onrechte niet in het plan is opgenomen. Aldus bezien richt het beroep zich tegen de plangrens.
Gelet op de systematiek van de Wet op de Ruimtelijke Ordening komt de gemeenteraad in beginsel een grote mate van beleidsvrijheid toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de gemeenteraad een begrenzing kan vaststellen die in strijd met een goede ruimtelijke ordening moet worden geoordeeld of anderszins in strijd is met het recht. De Afdeling is, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, van oordeel dat, nu nog niet alle gronden voor het groenproject door de gemeente zijn verworven, verweerder in redelijkheid ervan heeft mogen uitgaan dat de vastgestelde planbegrenzing niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat hij deze ook overigens terecht heeft goedgekeurd.
Anderzijds begrijpt de Afdeling de stelling van appellant aldus, dat de verwerving van gronden en de aanplant van groen ten onrechte gefaseerd plaatsvindt. De Afdeling overweegt dat dit bezwaar geen betrekking heeft op het plan zelf maar op de uitvoering daarvan. Uitvoerings-aspecten kunnen in deze procedure niet aan de orde komen. Dit bezwaar kan derhalve buiten beschouwing blijven.
Omdat het onderhavige plan slechts de helft van het project omvat, heeft verweerder met de gemeenteraad voorts op goede gronden gesteld dat de visuele afscherming van het industriegebied Sloe slechts gedeeltelijk kan worden bereikt. Verder is blijkens de plantoelichting en de stukken met het plan niet beoogd de Westerschelde-oeververbinding landschappelijk in te passen. Appellant heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat het project voor het overige niet kan voldoen aan de gestelde doelstellingen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat nog niet alle gronden voor het gehele groenproject door de gemeente zijn verworven en het project mitsdien gefaseerd moet worden uitgevoerd. Niet is gebleken dat aan deze fasering andere argumenten ten grondslag hebben gelegen.
2.7.4. Gelet op de plantoelichting, de stukken en het verhandelde ter zitting heeft verweerder zich voorts op het standpunt kunnen stellen dat voldoende onderzoek is gedaan naar de gevolgen van het plan.
Blijkens het rapport van "Grontmij Advies & Techniek" van 29 april 2003 zijn bij de vormgeving van het groenproject de cultuurhistorische patronen langs de randen van het projectgebied sturend geweest voor het ontwerp en blijft het cultuurhistorische (blok)verkavelingspatroon en het samenhangende wegenpatroon gehandhaafd. Verweerder heeft zich mitsdien in redelijkheid met de gemeenteraad op het standpunt kunnen stellen dat het groenproject aansluit bij het landschap en de cultuurhistorie van de Borsselepolder.
Voorts heeft verweerder in redelijkheid kunnen stellen dat een toename van de overlast van uitstoot van het industriegebied niet aannemelijk is, nu het plan slechts voorziet in de aanplant van boselementen. Evenmin is gebleken dat door beweiding of een verstoring van het micro-klimaat op de omliggende agrarische gronden schade zal ontstaan. Ook is ter plaatse slechts recreatie in extensieve vorm door met name de lokale bevolking toegestaan. Bovendien neemt de gemeente blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting deel aan een door derden ontworpen aanvullende schaderegeling en heeft de gemeenteraad met de daartoe opgestelde regeling ingestemd. De Afdeling is niet gebleken dat in deze schaderegeling vergoeding van bepaalde vormen van schade is uitgesloten.
Voor zover het beroep van appellant zijn grond vindt in het bezwaar dat zijn bedrijf niet wordt aangekocht of verplaatst, overweegt de Afdeling dat deze bezwaren in deze procedure niet ter beoordeling staan, in aanmerking genomen dat de agrarische gronden van appellant buiten het plangebied zijn gelegen.
2.7.5. Nu blijkens de plantoelichting en het verhandelde ter zitting het groenproject wordt gerealiseerd met diverse financiële bijdragen, heeft verweerder zich met de gemeenteraad in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan financieel uitvoerbaar is. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat blijkens het verhandelde ter zitting de voorziene bosaanplant reeds is uitgevoerd op het overgrote deel van de daartoe bestemde gronden in het plan. Voorts is gebleken dat de overige benodigde gronden grotendeels zullen worden verworven in het kader van de verdere uitvoering van de Landinrichtingswet.
2.7.6. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen appellant heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Verweerder heeft derhalve terecht goedkeuring verleend aan het plan. Het beroep is ongegrond.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. M.G.J. Parkins-de Vin en dr. K.J.M. Mortelmans, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Kooijman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 juli 2006
177-516.