Uitspraak
200409660/1.
Datum uitspraak: 2 augustus 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Educatie Gehandicaptenzorg, gevestigd te Arnhem,
appellante,
tegen de uitspraak in zaak no. 04/732 van de rechtbank Arnhem van
15 oktober 2004 in het geding tussen:
appellante
en
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
1. Procesverloop
Bij besluit van 17 februari 1998 heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de Minister) de stichting Revalidatie Scholengemeenschap Arnhem, die ressorteert onder het bevoegd gezag van appellante, op grond van de Regeling Communautair Initiatief Werkgelegenheid-II van 12 februari 1997, Stcrt. 1997, 33 (hierna: de Regeling) voor de jaren 1998 en 1999 een subsidie van maximaal ƒ 868.523,00 (€ 394.118,55) verleend voor het project "De Rugzak".
Bij besluit van 21 maart 2002 heeft de Minister de subsidie vastgesteld op € 103.175,55 en het bedrag van € 152.847,70 teruggevorderd.
Bij besluit van 10 maart 2004 heeft de Minister het daartegen door appellante gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard, de subsidie alsnog vastgesteld op € 163.352,00, het terug te vorderen bedrag bepaald op
€ 92.671,00 en voor het overige het bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 oktober 2004, verzonden op 20 oktober 2004, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 november 2004, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De Minister heeft bij brief van 6 januari 2005 van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op van 9 december 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door W. Ludeke en mr. G.G.W. Deibel, gemachtigden, en de minister, vertegenwoordigd door mr. F.A. Gelauff en P. Ruiten, beiden ambtenaar bij het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De subsidie is verstrekt uit het Europees Sociaal Fonds, één van de structuurfondsen van de Europese Gemeenschappen. Dit Fonds vindt zijn grondslag in de artikelen 146 en 158 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: het EG-Verdrag). Op grond van artikel 158 van Pro de EG-Verdrag wordt onder meer het Europees Sociaal Fonds ingezet bij het voeren van een Europese structuurpolitiek. Op grond van de artikelen 161, 163 en 209 van het EG-Verdrag zijn twee kaderverordeningen vastgesteld waarin de hoofdlijnen van het structuurfondsenbeleid zijn neergelegd, namelijk de Verordening nr. 2052/88 van 24 juni 1988 betreffende de taken van de Fondsen met structurele strekking, hun doeltreffendheid alsmede de coördinatie van hun bijstandsverlening onderling en met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten, zoals gewijzigd in artikel 1 van Pro de Verordening nr. 2081/93 (Pb. EG 1993 L 193/5), en de Verordening nr. 4253/88 van 19 december 1988 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van de Verordening nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds, zoals gewijzigd in artikel 1 van Pro de Verordening nr. 2082/93, (Pb. EG 1993 L 193/20).
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van Verordening nr. 4253/88, zoals gewijzigd in artikel 1 van Pro Verordening nr. 2082/93, kan de Commissie besluiten de lidstaten voor te stellen steunaanvragen in te dienen voor acties die van bijzonder belang voor de Gemeenschap zijn. De Commissie heeft blijkens de mededeling aan de lidstaten tot vaststelling van de richtsnoeren voor de operationele programma's/globale subsidies die de lidstaten worden verzocht op te stellen in het kader van een communautair initiatief inzake "Werkgelegenheid en ontwikkeling van de menselijke hulpbronnen (Pb. EG 1994 C 180/36) op 15 juni 1994 op grond van voormeld artikel besloten tot de invoering van een initiatief inzake "Werkgelegenheid en ontwikkeling van de menselijke hulpbronnen". In het raam van dit initiatief kan de Gemeenschap subsidies toekennen voor maatregelen die voldoen aan de in deze mededeling neergelegde richtsnoeren en deel uitmaken van door de lidstaten ingediende en door de Europese Commissie goedgekeurde voorstellen voor operationele programma's of globale subsidies. Daarnaast kunnen andere communautaire financiële subsidies een passende bijdrage tot dit initiatief leveren.
Blijkens de considerans van de Regeling zijn aan Nederland gelden uit het Europees Sociaal Fonds toegewezen ter realisatie van dit initiatief en is gelet daarop de Regeling vastgesteld.
2.2. Nu de subsidie is verleend na 1 januari 1998, is ingevolge artikel III, eerste lid, van de Wet van 20 juni 1996 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Derde tranche Awb; Stb. 1996, 333), welke wet op 1 januari 1998 in werking is getreden, titel 4.2. van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) hierop van toepassing.
2.3. Ingevolge artikel 4:23, eerste lid, van de Awb verstrekt een bestuursorgaan slechts subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt.
Ingevolge artikel 4:46, eerste lid, van de Awb, stelt het bestuursorgaan, indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel kan de subsidie lager worden vastgesteld indien:
a. de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
b. de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
c. de subsidieontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een ander beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten.
Ingevolge artikel 4:57 van Pro de Awb, voor zover thans van belang, kunnen onverschuldigd betaalde subsidiebedragen en voorschotten worden teruggevorderd voor zover na de dag waarop de subsidie is vastgesteld nog geen vijf jaren zijn verstreken.
2.4. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Regeling kan een natuurlijk of rechtspersoon die een project uitvoert of doet uitvoeren dat past binnen het communautair initiatief Werkgelegenheid en ontwikkeling van de menselijke hulpbronnen overeenkomstig de navolgende artikelen in aanmerking komen voor subsidie, afkomstig uit het Europees Sociaal Fonds.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder d, van dat artikel wordt het initiatief in vier deelinitiatieven onderscheiden, waaronder het deelinitiatief Werkgelegenheid-Integra, gericht op de bevordering van het uitzicht op werk en het voorkomen van sociale uitsluiting van kansarme groepen, zoals nader geregeld in artikel 6.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Regeling zal degene aan wie subsidie krachtens deze regeling is toegekend, een inzichtelijke en controleerbare aparte administratie bijhouden of doen bijhouden met betrekking tot de uitvoering van het project en de in verband daarmee gedane uitgaven. Deze administratie zal bestaan uit een deelnemersadministratie en een financiële administratie, waarin alle noodzakelijke gegevens tijdig, betrouwbaar en volledig zijn vastgelegd en zijn te verifiëren met bewijsstukken.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel geeft de deelnemersadministratie inzicht in de geplande en gerealiseerde prestaties in termen van deelnemers en uren, dan wel in termen van geleverde producten en/of diensten.
Ingevolge artikel 18, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling kan de subsidietoekenning geheel of gedeeltelijk worden ingetrokken, en kunnen de op basis daarvan uitbetaalde bedragen worden teruggevorderd, indien degene aan wie de subsidie is toegekend een der voorschriften, vervat in de artikelen 16, 17 of 19, niet naleeft.
2.5. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Minister gelet op het bepaalde in artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb bevoegd was de subsidie op een lager bedrag vast te stellen. Zij heeft daartoe overwogen dat de Minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de door Heliomare bij appellante in rekening gebrachte kosten voor huur van een instructieruimte gelet op het bepaalde in artikel 14 van Pro de Regeling niet subsidiabel zijn, omdat appellante er niet in is geslaagd het standpunt van de Minister dat de huisvestingskosten van Heliomare reeds integraal door een derde, te weten de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen worden gefinancierd, te weerleggen. Bovendien is gesteld noch gebleken dat Heliomare de opbrengsten van verhuur in het kader van het onderhavige project in mindering heeft gebracht op de regulier gesubsidieerde huisvestingskosten van Heliomare.
De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat de minister ook in redelijkheid heeft kunnen besluiten voor de subsidie ten behoeve van de gedeclareeerde overheadkosten van Tact & Vision, waaraan appellante de projectadministratie, het projectmanagement en de administratie heeft uitbesteed, een bedrag van € 97.683,-- in mindering te brengen, omdat ten aanzien van die kosten de in artikel 16 van Pro de Regeling neergelegde verplichting tot het voeren van een inzichtelijke administratie niet is nageleefd. Daarbij is in aanmerking genomen dat blijkens een aan de subsidievaststelling voorafgaand controleverslag van Ernst & Young Accountants van 7 september 2001 de gedeclareerde overheadkosten van Tact & Vision voor 1998 en 1999 uit zeer veel directe uren bestaan en dat is geweigerd over die jaren inzage in de jaarrekeningen te geven. Voorts is in het in opdracht van de minister door Th.H.J. Peelen opgestelde advies van 26 september 2003 geconstateerd dat door Tact & Vision met één eenheidstarief voor alle medewerkers wordt gewerkt, hetgeen er volgens hem op wijst dat niet de werkelijke kosten in rekening worden gebracht. Doordat tariefdifferentiatie geheel ontbreekt, is er volgens de adviseur geen verband met de werkelijke kosten. De rechtbank heeft zich op het standpunt gesteld dat appellante deze constateringen niet heeft kunnen weerleggen, omdat appellante niet een administratie heeft gevoerd dan wel doen voeren die voldoende mogelijkheden voor een goede accountantscontrole op de juiste naleving van de subsidievoorwaarden biedt.
2.6. Appellante heeft deze beide onderdelen van de aangevallen uitspraak in hoger beroep bestreden.
2.7. Ten aanzien van de overheadkosten overweegt de Afdeling het volgende.
2.7.1. De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat in het besluit tot subsidieverlening - tegen welk besluit appellante geen bezwaar heeft gemaakt - de eis is opgenomen dat het project waarvoor subsidie wordt verleend moet voldoen aan de in de Regeling gestelde eisen. Appellante heeft het oordeel van de rechtbank dat zij ten aanzien van de overheadkosten niet heeft voldaan aan de in artikel 16 van Pro de Regeling neergelegde verplichting tot het voeren van een inzichtelijke administratie en de gronden ten aanzien van urenverantwoording - die (onder meer) tot dat oordeel hebben geleid - niet bestreden. Zij heeft echter aangevoerd dat uit de Regeling niet is af te leiden dat het verstrekken van inzage in de interne administratie van Tact & Vision een verplichting is. Wat hier ook van zij appellante diende de subsidiegever hoe dan ook in staat te stellen om te controleren of het project waarvoor subsidie is verleend voldoet aan de in de Regeling gestelde eisen. Deze eis is niet anders indien de subsidieontvanger het project geheel of gedeeltelijk heeft uitbesteed aan een uitvoerder, in dit geval aan Tact & Vision. Het kan immers niet zo zijn dat de subsidieontvanger door het inschakelen van een derde aan de verplichtingen neergelegd in de Regeling en de toelichting daarop kan ontkomen. Appellante heeft niet aan deze verplichting voldaan. In zoverre is het hoger beroep dan ook ongegrond.
2.8. Ten aanzien van de huisvestingskosten overweegt de Afdeling het volgende.
2.8.1. Ingevolge artikel 14, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling zijn de kosten van huur van leslokalen subsdiabel. In de toelichting op artikel 14 van Pro de Regeling is aangegeven dat tot de exploitatiekosten worden gerekend de kosten van kantoorruimtes, leslokalen en praktijkruimtes voor zover extern ingehuurd.
2.8.2. Appellante heeft betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door Heliomare in rekening gebrachte kosten voor huur van een instructieruimte gelet op het bepaalde in artikel 14 van Pro de Regeling niet subsidiabel zijn. Daarbij heeft zij aangevoerd dat ten behoeve van het project bij Heliomare ruimten en voorzieningen zijn gehuurd waarvoor Heliomare marktconform gedeclareerd heeft. Appellante heeft bestreden dat Heliomare daarvoor van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen subsidie heeft ontvangen.
2.8.3. Vast staat dat Heliomare appellante kosten in rekening heeft gebracht voor huur van instructieruimte in de zin van artikel 14 van Pro de Regeling. Niet in geding is dat deze huurprijs marktconform is. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister onvoldoende gemotiveerd waarom deze kosten gelet op het bepaalde in artikel 14 van Pro de Regeling niet subsidiabel zijn. Appellante heeft immers in overeenstemming met de Regeling een marktconforme prijs in rekening gebracht. Hierbij is niet van belang of Heliomare voor de huur van de instructieruimte van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen subsidie heeft ontvangen. Het vorenstaande zou anders kunnen zijn indien Heliomare en appellante met elkaar verweven instellingen zouden zijn. Zulks is evenwel gesteld noch gebleken. Anders dan de rechtbank is de Afdeling dan ook van oordeel dat de beslissing op bezwaar in zoverre niet op een deugdelijke motivering berust en zich niet verdraagt met artikel 7:12 van Pro de Awb.
2.8.4. Het hoger beroep van appellante is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover het beroep dat betrekking heeft op de huisvestingskosten ongegrond is verklaard en voor het overige te worden bevestigd. De Afdeling zal voorts doen hetgeen de rechtbank had behoren te doen door het beroep van appellante gegrond te verklaren en de beslissing op bezwaar in zoverre alsnog te vernietigen.
2.9. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat uit de ter beschikking staande gegevens niet valt af te leiden dat in dit geval sprake is geweest van een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De door appellante gestelde kosten voor een door een deskundige uitgebracht rapport komen niet voor inwilliging in aanmerking, aangezien appellante in verband met de behandeling van het voorliggende geen stukken heeft overgelegd die als een deskundigenrapport kunnen worden aangemerkt.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem in de zaak no. 04/732 voor zover het beroep dat betrekking heeft op de huisvestingskosten ongegrond is verklaard;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 10 maart 2004 voor zover dat betrekking heeft op de huisvestingskosten;
V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
VI. gelast dat het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 682,00 (zegge: zeshonderdtweeentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, Voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. D. Roemers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Ouwehand, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink w.g. Ouwehand
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 augustus 2006
224.