Uitspraak
200507370/1.
Datum uitspraak: 16 augustus 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de gemeenteraad van Hendrik-Ido-Ambacht,
2. [appellanten sub 2], alle gevestigd te Hendrik-Ido-Ambacht,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 6 december 2004 heeft de gemeenteraad van Hendrik-Ido-Ambacht, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 12 november 2004, het bestemmingsplan "De Volgerlanden-Oost" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 28 juni 2005, kenmerk DRM/ARB/04/12697A, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 (hierna: de gemeenteraad) bij brief van 25 augustus 2005, bij de Raad van State ingekomen per fax op dezelfde datum, en appellanten sub 2 bij brief van 22 augustus 2005, bij de Raad van State ingekomen op 23 augustus 2005, beroep ingesteld.
Bij brief van 15 november 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 21 december 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Voor afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van het college van burgemeester en wethouders van Hendrik-Ido-Ambacht, appellanten sub 2 en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 mei 2006, waar de gemeenteraad, vertegenwoordigd door W. Kamp van het projectbureau "De Volgerlanden", appellanten sub 2, vertegenwoordigd door mr. drs. P.H.A. van Namen, en verweerder, vertegenwoordigd door ir. T. Leene zijn verschenen.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Het standpunt van de gemeenteraad
2.3. De gemeenteraad voert in beroep aan dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het plan. Volgens de gemeenteraad heeft verweerder zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat niet wordt voldaan aan de grenswaarde van de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie voor zwevende deeltjes (PM10). Volgens hem tonen berekeningen aan dat de luchtkwaliteit in de loop van de jaren tot aan 2010 zal verbeteren. Voorts tonen berekeningen aan dat de bouw van 1.100 woningen in het plangebied slechts zeer beperkte invloed heeft op de concentratie zwevende deeltjes (PM10) in de lucht in Hendrik-Ido-Ambacht. De gemeenteraad voert voorts aan dat verweerder ten onrechte niet heeft onderkend dat het plan geen directe bouwtitel creëert maar uitwerking behoeft op grond van artikel 11 van Pro de WRO.
Het standpunt van verweerder
2.4. Verweerder heeft het plan in strijd met het recht geacht en daaraan goedkeuring onthouden. Daartoe heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat uit de gegevens waarop de gemeenteraad zich heeft gebaseerd onvoldoende duidelijk wordt of aan de grenswaarden van het Besluit luchtkwaliteit kan worden voldaan. Volgens verweerder is daarom onvoldoende duidelijk of het plan binnen de planperiode uitvoerbaar is.
De vaststelling van de feiten
2.5. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.6. Met het plan wordt beoogd een actuele planologische regeling te geven ten behoeve van de bouw van het oostelijk gedeelte van de woonwijk "De Volgerlanden" en het beheer van bestaande functies. Het plangebied wordt begrensd door de wijk "Kruiswiel" aan de noordzijde, de Veersedijk aan de oostzijde en de Vrouwgelenweg aan de west- en zuidzijde. De belangrijkste ontsluitingsweg voor autoverkeer vanuit het plangebied is de Jacobuslaan die de Laan van Welhorst verbindt met de Veersedijk en via een nieuwe rotonde zal aansluiten op het te verlengen Noordeinde in het bedrijventerrein "Antoniapolder".
2.7. Op een groot deel van de gronden in het plangebied is de bestemming "Uit te werken woondoeleinden met bijbehorende voorzieningen - UW(bv) -" gelegd.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, sub 1.1., van de planvoorschriften zijn deze gronden bestemd voor:
a. woondoeleinden;
b. maatschappelijke doeleinden, waaronder begrepen educatieve, religieuze, medische, sociale, culturele doeleinden, voorzieningen voor sportieve recreatie en voorzieningen ten behoeve van kinderopvang en bejaarden;
c. kantoren en/of praktijkruimten;
d. groen- en plantsoenvoorzieningen, recreatieve terreinen, zoals speel- en ligweiden;
e. verkeersdoeleinden, waaronder begrepen rijwegen, woonstraten en woonerven, voet- en fietspaden, parkeergelegenheden, bermen en andere verkeersvoorzieningen;
f. nutsvoorzieningen, waaronder begrepen transformatorgebouwtjes, gemaalgebouwen, gasdrukregel- en gasdrukmeetstations ten behoeve van het woongebied;
g. voorzieningen ten behoeve van de waterhuishouding;
h. geluidwerende/geluidbeperkende voorzieningen;
i. straatmeubilair en afvalverzamelsystemen;
j. kunstvoorwerpen;
k. overige tot een woonwijk behorende voorzieningen;
alsmede voor
l. het behoud, de versterking en/of het herstel van de landschapswaarde, natuurwaarde en cultuurhistorische waarde van het "Perenlaantje" op de kaart aangegeven met de gelijknamige nadere aanwijzing;
met de daarbij behorende gebouwen en andere bouwwerken één en ander met inachtneming van het bepaalde in lid 2.
Ingevolge artikel 9, tweede lid, sub 2.1.1. van de planvoorschriften dient het college van burgemeester en wethouders, overeenkomstig het bepaalde in artikel 11 van Pro de WRO, de in lid 1.1. bedoelde bestemming uit te werken.
Ingevolge artikel 9, tweede lid, sub 2.1.2., sub b, van de planvoorschriften, dient het oprichten van bouwwerken te geschieden overeenkomstig een door burgemeester en wethouders vastgestelde uitwerking van het bestemmingsplan dat rechtskracht heeft gekregen. Zolang en voor zover de uitwerking nog geen rechtskracht heeft verkregen is het verboden bouwwerken op te richten.
Ingevolge artikel 9, tweede lid, sub 2.1.2., sub c, van de planvoorschriften mogen, in afwijking van het bepaalde onder b, na een door burgemeester en wethouders verleende vrijstelling - zolang en voor zover de onder b bedoelde uitwerking geen rechtskracht heeft - de bouwwerken uit te voeren binnen de in lid 1.1. bedoelde bestemming slechts worden opgericht, indien het bouwplan kan worden ingepast in:
- een concept uitwerkingsplan dan wel in
- een door het college van burgemeester en wethouders vastgestelde uitwerking op voorwaarde dat het college van gedeputeerde staten vooraf schriftelijk heeft verklaard dat het tegen het verlenen van de vrijstelling geen bezwaar heeft.
Ingevolge artikel 9, tweede lid, sub 2.2.1., sub a, van de planvoorschriften, zullen binnen de bestemming "Uit te werken woondoeleinden met bijbehorende voorzieningen - UW(bv) -" ten minste 900 en mogen ten hoogste 1100 woningen worden gebouwd.
2.8. Op 5 augustus 2005 is het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: het Blk 2005) in werking getreden. Uit artikel 37 van Pro het Blk 2005 volgt dat het Blk 2005 op dit geding van toepassing is.
2.9. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005 nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden dan wel bij toepassing van wettelijke voorschriften die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de in het Blk 2005 genoemde grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide, zwevende deeltjes (PM10), lood, koolmonoxide en benzeen in acht.
Ingevolge artikel 7, derde lid, van het Blk 2005 kunnen bestuursorganen de bevoegdheden, bedoeld in het eerste lid, in afwijking van dat lid, mede uitoefenen indien:
a. de concentratie in de buitenlucht van de desbetreffende stof als gevolg van de uitoefening van die bevoegdheden per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft;
b. bij een beperkte toename van de concentratie van de desbetreffende stof, door een met de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid samenhangende maatregel of een door die uitoefening optredend effect, de luchtkwaliteit per saldo verbetert.
Ingevolge artikel 20, van het Blk 2005 gelden voor zwevende deeltjes (PM10) de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:
a. 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie;
b. 50 microgram per m3 als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal 35 maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
2.10. Door de Milieudienst Zuid-Holland Zuid is onderzoek uitgevoerd naar de luchtkwaliteit die in de toekomst te verwachten is in de woonwijk "De Volgerlanden" ten gevolge van het lokale wegverkeer. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Onderzoek luchtkwaliteit De Volgerlanden, gemeente Hendrik-Ido-Ambacht" van 10 augustus 2004 en de aanvullende memoranda van 30 maart 2005 en 9 mei 2005 (hierna: het Rapport).
In het Rapport is vermeld dat de grenswaarde voor zwevende deeltjes (PM10), wat betreft de jaargemiddelde concentratie niet wordt overschreden.
Tevens is hierin vermeld dat de grenswaarde voor de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM10) in 2005 56 tot 71 keer per kalenderjaar wordt overschreden en in 2010 43 tot 57 keer.
Voorts is vermeld dat indien wordt uitgegaan van een situatie met een verkeersintensiteit op alle wegen van 1 motorvoertuig per etmaal per richting, de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie voor zwevende deeltjes (PM10) in 2005 55 tot 58 keer wordt overschreden en in 2010 43 tot 45 keer. In het Rapport wordt vermeld dat de uitkomst van deze berekeningen aantoont dat de overschrijding niet is toe te schrijven aan het verkeer.
2.11. In het deskundigenbericht is vermeld dat in het Rapport niet inzichtelijk wordt gemaakt wat de invloed is van het plan en in welke mate het plan invloed heeft op het aantal keren dat de grenswaarde voor de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie van zwevende deeltjes (PM10) wordt overschreden.
Tevens is in het deskundigenbericht vermeld dat, gelet op het aantal woningen dat in het plangebied zal worden gebouwd aannemelijk is, dat binnen het plangebied ook emissie van zwevende deeltjes (PM10) zal optreden als gevolg van bijvoorbeeld het bestemmingsverkeer en het gebruik van houtkachels.
Wat betreft de door de gemeenteraad gestelde afname in de periode van 2005 tot 2010 van het aantal keren dat de grenswaarde voor de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie wordt overschreden, is in het deskundigenbericht opgemerkt dat in het Rapport niet inzichtelijk wordt gemaakt in hoeverre het plan van invloed is op die daling.
Het oordeel van de Afdeling
2.12. De in artikel 9, eerste lid, sub 1.1, van de planvoorschriften opgenomen doeleindenomschrijving van de bestemming "Uit te werken woondoeleinden met bijbehorende voorzieningen - UW(bv) -" voorziet in meerdere functies. De gronden met deze bestemming dienen in het op te stellen uitwerkingsplan een nadere invulling te krijgen. Dit neemt niet weg dat verweerder slechts goedkeuring aan de plandelen met de bestemming "Uit te werken woondoeleinden met bijbehorende voorzieningen - UW(bv) -" kan verlenen, indien en voor zover op voorhand aannemelijk is, dat deze plandelen zonder in strijd te komen met de regelgeving omtrent luchtkwaliteit verwezenlijkt kunnen worden.
2.13. De Afdeling stelt vast, dat gelet op het Rapport en het deskundigenbericht zowel in 2005 als in 2010 de grenswaarde voor de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM10) meer dan 35 keer per kalenderjaar wordt of zal worden overschreden. Hieruit volgt dat deze grenswaarde bij een besluit tot goedkeuring van het plan niet overeenkomstig artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005 in acht genomen wordt of kan worden. Goedkeuring van het plan kan dan ook slechts in overeenstemming zijn met het Blk 2005, indien zich één van de in artikel 7, derde lid, opgenomen uitzonderingen op het eerste lid voordoet.
Geen toepassing is gegeven aan de zogenoemde saldomethode als bedoeld in artikel 7, derde lid, onder b, van het Blk 2005. Voor zover de gemeenteraad met een verwijzing naar het Rapport in beroep heeft aangevoerd dat de concentratie zwevende deeltjes (PM10) in de periode van 2005 tot 2010 afneemt, zodat sprake is van een situatie als bedoeld in de in artikel 7, derde lid, onder a, van het Blk 2005, overweegt de Afdeling, mede gelet op hetgeen daaromtrent in het deskundigenbericht is overwogen, dat in het Rapport niet inzichtelijk wordt gemaakt wat de gevolgen van het plan zijn voor de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM10). Het gemeentebestuur heeft daarnaar evenmin op andere wijze onderzoek verricht.
Gelet hierop heeft de gemeenteraad zijn standpunt dat het plan niet leidt tot een significante verslechtering van de luchtkwaliteit niet op het Rapport kunnen baseren. Nu de gemeenteraad ten behoeve van de vaststelling van het plan evenmin enig ander onderzoek heeft verricht ter onderbouwing van het standpunt dat het plan niet leidt tot een significante verslechtering van de luchtkwaliteit, moet worden geoordeeld dat het plan in zoverre in strijd met artikel 3:2 en Pro 3:46 van de Awb is vastgesteld. Verweerder heeft daarom terecht goedkeuring onthouden aan het plan. Het beroep van de gemeenteraad is ongegrond.
Het standpunt van appellanten sub 2
2.14. Appellanten sub 2 voeren in beroep aan dat verweerder ten onrechte niet op hun bedenkingen tegen het plan is ingegaan.
Het oordeel van de Afdeling
2.15. Voor het betrokken gebied zal ingevolge artikel 30 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening een nieuw bestemmingsplan moeten worden vastgesteld. In die procedure kunnen opnieuw bezwaren naar voren worden gebracht. Gelet op de overwegingen van verweerder bij vorenbedoelde onthouding van goedkeuring kunnen de inhoudelijke bezwaren van appellanten, waarop verweerder thans niet is ingegaan, daarbij volledig aan de orde komen. Gelet hierop kon verweerder een bespreking van de bedenkingen van appellanten sub 2 achterwege laten.
Het beroep van appellanten sub 2 is ongegrond.
Proceskostenveroordeling
2.16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. M.A.A. Mondt-Schouten, Leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Taal, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. Taal
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 augustus 2006
325.