Uitspraak
200604561/2.
Datum uitspraak: 17 augustus 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
[verzoekster], gevestigd te [woonplaats],
en
de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 9 mei 2006 heeft verweerder aan de naamloze vennootschap "Belgian Oil Services N.V."(hierna: BOS N.V.), gevestigd te Antwerpen, België, een vergunning als bedoeld in artikel 10.48, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor het inzamelen van scheepsafvalstoffen. Dit besluit is op 15 mei 2006 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft onder meer verzoekster bij brief van 20 juni 2006, bij de Raad van State ingekomen op 21 juni 2006, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 30 juni 2006, bij de Raad van State ingekomen op 3 juli 2006. Bij brief van 23 juni 2006, bij de Raad van State ingekomen op 27 juni 2006, heeft verzoekster de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De Voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 1 augustus 2006, waar verzoekster, vertegenwoordigd door mr. A. Minderhoud, advocaat te Middelburg, [gemachtigden], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M.A.G. Welschen en ir. J.J.M. Kohl zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord BOS N.V, vertegenwoordigd door mr. B. Liefting, advocaat te Hoorn, [gemachtigden].
2. Overwegingen
2.1. Het oordeel van de Voorzitter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2.2. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het huidige geding.
2.3. Ingevolge artikel 10.45, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer is het verboden zonder vergunning bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen in te zamelen, ingeval de afvalstoffen tot de krachtens artikel 10.48 aangewezen categorieën behoren.
Ingevolge artikel 10.48, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan bij algemene maatregel van bestuur in het belang van een doelmatig beheer van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen worden bepaald dat voor het inzamelen van daarbij aangewezen categorieën van zodanige afvalstoffen een vergunning is vereist. Hieraan is uitvoering gegeven bij het Besluit inzamelen afvalstoffen.
Ingevolge artikel 9, aanhef en onder c, van het Besluit inzamelen afvalstoffen is een vergunning vereist voor het inzamelen van scheepsafvalststoffen.
2.4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder aan BOS N.V. voor een periode van vijf jaar vergunning verleend voor het inzamelen van (gevaarlijke) scheepsafvalstoffen in zuidwest Nederland, de Schelde Delta (Terneuzen en Vlissingen). De ingezamelde afvalstoffen worden gedurende maximaal zes dagen bewaard aan boord van de door BOS N.V. in te zetten inzamelvaartuigen. De inzamelvaartuigen zullen de afvalstoffen vervolgens uitvoeren naar België, waar verwerking bij Marpobel N.V., gevestigd te Antwerpen, zal plaatsvinden.
2.5. Verzoekster, exploitant van een bedrijf voor de inzameling, opslag en verwerking van scheepsafvalstoffen in zuidwest Nederland, betoogt dat de inzamelvergunning niet had mogen worden verleend, omdat ten tijde van het bestreden besluit op grond van de Verordening 259/93/EEG van 1 februari 1993, betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en vanuit de Europese Gemeenschap, (nog) geen toestemming was gegeven voor de overbrenging van de scheepsafvalstoffen naar België.
De Voorzitter vindt in de Wet milieubeheer noch in de daarop gebaseerde regelgeving aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder de inzamelvergunning niet mag verlenen voordat de door verzoekster bedoelde toestemming is gegeven. Deze grond kan dan ook niet leiden tot het treffen van een voorlopige voorziening.
2.6. Verzoekster betoogt verder dat de vergunningverlening in strijd is met het Landelijk afvalbeheerplan 2002-2012 (hierna: LAP). Zij wijst in dit verband op sectorplan 12 Scheepsafvalstoffen van het LAP, waarin is bepaald dat uitbreiding van het aantal inzamelvergunninghouders niet is toegestaan. Voorts voert zij aan dat in de havens van Vlissingen en Terneuzen, waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, het aanbod van afvalstoffen aanzienlijk achterblijft ten opzichte van het verwachte aanbod. In dit verband verwijst zij naar het Haven Afvalbeheersplan, dat Zeeland Seaports in 2004 heeft vastgesteld en waarin een verwachting wordt gegeven voor de afgiftebehoefte. Volgens verzoekster heeft verweerder ten onrechte geen rekening gehouden met de overcapaciteit in de havens van Vlissingen en Terneuzen.
2.6.1. Op grond van artikel 10.48, tweede lid, van de Wet milieubeheer gelezen in samenhang met artikel 8.10, eerste lid, en artikel 10.5 van deze wet kan een vergunning voor het inzamelen van gevaarlijke afvalstoffen slechts in het belang van een doelmatig beheer van de betrokken afvalstoffen worden geweigerd.
Op grond van artikel 10.48, tweede lid, van de Wet milieubeheer gelezen in samenhang met artikel 8.8 en artikel 10.14, eerste lid, van deze wet moet ieder bestuursorgaan rekening houden met het geldende landelijk afvalbeheersplan.
Bij de vaststelling van dit plan moet er, ingevolge artikel 10.5 van de Wet milieubeheer, rekening mee worden gehouden dat het belang van een doelmatig beheer van afvalstoffen vereist dat het beheer van afvalstoffen op effectieve en efficiënte wijze geschiedt, een effectief toezicht op het beheer van afvalstoffen mogelijk is, en dat in het bijzonder ten aanzien van een beslissing omtrent een vergunning als bedoeld in artikel 10.48 de continuïteit van het beheer van afvalstoffen wordt gewaarborgd en de capaciteit van de voorzieningen voor het beheer van afvalstoffen is afgestemd op het aanbod van afvalstoffen.
2.6.2. Verweerder heeft de vraag of het belang van een doelmatig beheer van afvalstoffen zich tegen de onderhavige vergunningverlening verzet, beantwoord aan de hand van sectorplan 12 Scheepsafvalstoffen van het LAP. Volgens hem is de vergunningverlening met dit sectorplan in overeenstemming. Hiermee vindt geen uitbreiding van het aantal maximaal te verlenen inzamelvergunningen plaats, maar wordt een vrijgevallen plaats als gevolg van een inmiddels geëxpireerde inzamelvergunning vergeven, aldus verweerder.
2.6.3. In sectorplan 12 Scheepsafvalstoffen van het LAP is bepaald dat uitbreiding van het aantal inzamelvergunninghouders niet is toegestaan. Wanneer een inzamelvergunninghouder wegvalt wordt volgens dit sectorplan een vergunning verleend aan een andere inzamelvergunninghouder of aan een nieuwe inzamelaar, zodat een landelijk dekkende structuur is verzekerd.
Blijkens het bestreden besluit en het verhandelde ter zitting kan volgens verweerder een inzamelvergunning worden verleend aan een nieuwe inzamelaar, zoals hier het geval, indien een eerder verleende inzamelvergunning is weggevallen. Verweerder gaat er van uit dat met de in sectorplan 12 opgenomen limitering van het aantal inzamelvergunninghouders is beoogd te bepalen dat geen uitbreiding van het maximaal aantal te verlenen inzamelvergunningen is toegestaan.
Vooralsnog is evenwel niet duidelijk in hoeverre voor deze gedachtegang een grondslag is te vinden in sectorplan 12 van het LAP, dat naar zijn bewoordingen is afgestemd op het aantal inzamelvergunninghouders en dat niet spreekt van (het aantal) inzamelvergunningen. Verweerder heeft, zo heeft hij ter zitting desgevraagd medegedeeld, niet nagegaan of, en zo ja hoeveel inzamelvergunningen op naam van dezelfde vergunninghouder zijn gesteld. De vraag of verweerder hiervan terecht heeft afgezien omdat dit vanuit zijn veronderstelling dat een inzamelvergunninghouder en een inzamelvergunning ingevolge het LAP aan elkaar gelijk kunnen worden gesteld niet relevant zou zijn, verdient nader onderzoek waarvoor de onderhavige procedure zich niet leent.
2.6.4. Eveneens dient nader te worden onderzocht of verweerder terecht niet heeft beoordeeld of de capaciteit in zuidwest Nederland, de Schelde Delta (Terneuzen en Vlissingen), in het licht van het geldende Haven Afvalbeheersplan, toeneemt als gevolg van de vergunningverlening. Verweerder baseert zich hierbij op sectorplan 12 van het LAP, dat als toetsingskader slechts bepaalt dat uitbreiding van het aantal inzamelvergunninghouders niet is toegestaan, en waarin een verdere regulering van capaciteit niet is opgenomen.
In het verlengde van het betoog van verzoekster dienaangaande vraagt de Voorzitter zich voorts af of in zoverre dit in sectorplan 12 van het LAP neergelegde beleid een volledige vertaling geeft van het in artikel 10.5, tweede lid, onder b, van de Wet milieubeheer neergelegde uitgangspunt dat het belang van een doelmatig beheer van afvalstoffen vereist dat de capaciteit van de voorzieningen voor het beheer van afvalstoffen is afgestemd op het aanbod van afvalstoffen, en derhalve of dit beleid aanvaardbaar kan worden geacht. Vooralsnog acht de Voorzitter nog onvoldoende duidelijk om welke reden, in het kader van een doelmatig beheer van afvalstoffen, de capaciteitsbeoordeling uitsluitend op landelijk niveau zou moeten plaatsvinden. Nader onderzoek dient te worden verricht naar de vraag of in een geval zoals hier aan de orde, waarin slechts voor een bepaalde regio vergunning is aangevraagd, de beoordeling (mede) de specifieke regio dient te betreffen waarin krachtens de vergunning de inzameling zal geschieden, zulks met het oog op het effectief en efficiënt beheer van afvalstoffen in die regio.
2.7. Verzoekster voert verder aan dat een effectief toezicht op het beheer van afvalstoffen niet mogelijk is, omdat BOS N.V. gevestigd is in het buitenland en aldaar de administratie voert.
Verweerder erkent blijkens het bestreden besluit en het verhandelde ter zitting dat effectief toezicht door de vestigingsplaats van BOS N.V. in Antwerpen deels op een andere dan de in Nederland toepasselijke wijze zal (moeten) plaatsvinden. Volgens hem zal deze wijze van het uitoefenen van toezicht de uitoefening van efficiënt en effectief toezicht mogelijk beïnvloeden maar zijn de eventuele gevolgen daarvan op zich geen reden voor weigering van de aangevraagde vergunning of voor het stellen van nadere voorwaarden.
De Voorzitter acht aannemelijk dat verweerder in België niet de bevoegdheid heeft om zonder tussenkomst van de lokale autoriteiten zelfstandig toezicht op de administratie en eventuele bedrijfsvoering van BOS N.V. aldaar uit te oefenen en dat in zoverre het toezicht op het beheer van afvalstoffen verschilt ten opzichte van Nederlandse inzamelaars. Naar het oordeel van de Voorzitter is op voorhand onvoldoende duidelijk of verweerder zich, gelet op deze afgeleide en mogelijk afwijkende wijze van toezicht, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van een doelmatig beheer van afvalstoffen zich niet verzet tegen vergunningverlening.
2.8. De hierboven uiteengezette onduidelijkheden kunnen in het kader van het behandeling van het geding in de bodemprocedure aan de orde komen. In afwachting hiervan ziet de Voorzitter, na afweging van de betrokken belangen, in het voorgaande aanleiding de na te melden voorlopige voorziening te treffen.
2.9. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. De gevraagde vergoeding van de kosten van het raadplegen van een deskundige komt niet voor inwilliging in aanmerking, nu het inroepen van die deskundige geen invloed heeft gehad op de beslissing van de Voorzitter en niet is gebleken dat de deskundige een verslag heeft uitgebracht, als bedoeld in artikel 8:36, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
3. Beslissing
De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 9 mei 2006, kenmerk BIASA05001/DUA0661723;
II. veroordeelt de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer tot vergoeding van bij verzoekster in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 681,77 (zegge: zeshonderdéénentachtig euro en zevenenzeventig cent), waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan verzoekster onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
III. gelast dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan verzoekster het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 (zegge: tweehonderdéénentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, als Voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. S.L. Toorenburg-Bovenkerk, ambtenaar van Staat.
w.g. Boll w.g. Toorenburg-Bovenkerk
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 augustus 2006
334.