Uitspraak
200505069/1.
Datum uitspraak: 23 augustus 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de stichting "Stichting Natuur en Milieufederatie Utrecht", gevestigd te Utrecht,
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats], [gemeente],
3. de vereniging "Tussen Heuvelrug en Wetering", gevestigd te Driebergen-Rijsenburg, gemeente Utrechtse Heuvelrug,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 september 2004 heeft de raad van de gemeente Driebergen-Rijsenburg, thans gemeente Utrechtse Heuvelrug, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 6 september 2004, het bestemmingsplan "Buitengebied" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 26 april 2005, no. 2005REG000981i, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben de Stichting Natuur en Milieufederatie Utrecht bij brief van 21 juni 2005, bij de Raad van State ingekomen op 22 juni 2005, [appellant sub 2] bij brief van 21 juni 2005, bij de Raad van State ingekomen op 23 juni 2005, en de Vereniging Tussen Heuvelrug en Wetering bij brief van 22 juni 2005, bij de Raad van State ingekomen op 23 juni 2005, beroep ingesteld.
[appellant sub 2] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 5 juli 2005. De Vereniging Tussen Heuvelrug en Wetering heeft haar beroep aangevuld bij brief van 3 augustus 2005.
Bij brief van 30 november 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 12 april 2006. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Voor afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van de Vereniging Tussen Heuvelrug en Wetering en van [partijen], die als partij tot het geding zijn toegelaten. Deze stukken zijn aan de andere partijen toegezonden.
Na afloop van het vooronderzoek zijn reacties op het deskundigenbericht ontvangen van de Stichting Natuur en Milieufederatie Utrecht en de Vereniging Tussen Heuvelrug en Wetering. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juni 2006, waar
[appellant sub 2] in persoon, de Vereniging Tussen Heuvelrug en Wetering, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door G.A. de Mello en ing. C.M.H. Steentjes, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn als partij gehoord de gemeenteraad van Utrechtse Heuvelrug, vertegenwoordigd door mr. R.J. Lievaart, ambtenaar van de gemeente, en [partij] en [partij], namens respectievelijk [naam kwekerij] en [naam kwekerij].
De Stichting Natuur en Milieufederatie Utrecht is met bericht van verhindering niet verschenen.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Het plan
2.3. Het plan voorziet in een juridisch-planologische regeling voor het buitengebied van de voormalige gemeente Driebergen-Rijsenburg en is overwegend conserverend van aard. De bebouwde kom van de kern Driebergen-Rijsenburg, de woningbouwlocatie Lange Dreef en de gebieden die zijn betrokken bij de rijksweg A12 en de HSL-spoorlijn zijn buiten het plan gelaten.
Het beroep van de Stichting Natuur en Milieufederatie Utrecht
Het standpunt van appellante
2.4. Appellante stelt dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de plandelen met de bestemming "Agrarisch gebied met Landschaps- en Natuurwaarden -ALN-" betreffende de gronden langs de Langbroekerwetering, ten westen van de Rijsenburgselaan, en de gronden bij het voormalig landgoed "Klein Sterkenburg", gelegen tussen de Langbroekerwetering en de Gooyerdijk. Nu deze gronden deel uitmaken van de ecologische hoofdstructuur (hierna: EHS), dient aan deze gronden de bestemming "Natuur -N-" te worden toegekend, omdat met deze bestemming de continuïteit van de gerealiseerde EHS wordt gewaarborgd.
Appellante merkt daarbij op dat het perceel van 2,5 ha grasland ten noordwesten van de Rijsenburgselaan in het Landinrichtingsplan "Groenraven-oost" als reservaatgebied is opgenomen.
2.4.1. Voorts stelt appellante dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de vrijstellingsbevoegdheid in artikel 5, dertiende lid, en artikel 6, twaalfde lid, van de planvoorschriften.
Zij merkt op dat het gebied Langbroekerwetering, waar het plangebied onderdeel van uitmaakt, een landschapsecologisch en cultuurhistorisch waardevol gebied betreft en in het streekplan de Belvedère-status heeft. In het streekplan is de nieuwvestiging van glastuinbouw en de daarmee gelijkgestelde hoge boogkassen in dit gebied uitgesloten, omdat deze voor de fruitteelt niet noodzakelijk en landschappelijk ongewenst zijn. Het toelaten van lage boogkassen in dit gebied met natuurwaarden acht appellante in strijd met de doeleinden van de bestemming en tevens een aantasting van het gebied, gelijk te stellen aan hoge boogkassen. Appellante merkt op dat de lage boogkassen in de periode van recreatief gebruik van het gebied aanwezig mogen zijn.
Voorts is het plan volgens appellante ten onrechte gebaseerd op de "Handleiding bestemmingsplannen buitengebied" van de provincie Utrecht, voor zover daarin ruimte wordt gelaten voor lage boogkassen op 20% van het bedrijfsareaal. Bovendien geeft deze handleiding ook aan dat kan worden overwogen het gebruik van lage boogkassen geheel uit te sluiten waar sprake is van kwetsbare landschappelijke waarden. Verweerder en de gemeenteraad hebben volgens appellante de mogelijkheid tot het verlenen van vrijstelling van het bestemmingsplan voor dergelijke lage boogkassen, zoals opgenomen in artikel 5, dertiende lid, en artikel 6, twaalfde lid, van de planvoorschriften, onvoldoende onderbouwd.
Het bestreden besluit
2.5. Verweerder heeft geen reden gezien het plan in zoverre in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft het plan in zoverre goedgekeurd.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de bestemming "Agrarisch gebied met Landschaps- en Natuurwaarden -ALN-" niet in de weg staat aan de natuurontwikkeling op de gronden langs de Langbroeker-wetering, ten westen van de Rijsenburgselaan, en de gronden bij het voormalig landgoed "Klein Sterkenburg". De bescherming en instandhouding van de aangelegde landschapselementen wordt naar de stelling van verweerder genoegzaam beschermd door deze bestemming. Wat betreft de gronden ten westen van de Rijsenburgselaan stelt verweerder dat het behoud van de aanwezige natuurwaarden in dit reservaatgebied ook goed mogelijk is indien de percelen onder bepaalde voorwaarden agrarisch worden gebruikt. Hij acht de noodzaak voor de bestemming "Natuur -N-" dan ook niet aanwezig. Voorts kan van die bestemming alleen sprake zijn indien de actuele waarde hiertoe aanleiding geeft of als op basis van vrijwilligheid een functiewijziging van landbouw naar natuur heeft plaatsgevonden. Voor zover op enkele percelen tussen de Langbroekerwetering en de Gooyerdijk bosaanleg heeft plaatsgevonden, acht verweerder de bedenkingen van appellante in zoverre gegrond, dat aan deze percelen de bestemming "Bos" had moeten worden toegekend. Ten aanzien van de bestemming van deze percelen heeft verweerder goedkeuring aan het plan onthouden.
2.5.1. Verweerder heeft voorts gesteld dat onder meer als uitgangspunt van het plan geldt dat ontwikkelingsmogelijkheden worden geboden voor een economisch gezonde en milieuvriendelijke landbouw voor bestaande bedrijven, waarbij rekening wordt gehouden met de in het gebied voorkomende natuur- en landschapswaarden. Hij acht het geheel uitsluiten van lage boogkassen daarom niet aanvaardbaar. Gelet op de toetsingscriteria in de beschrijving in hoofdlijnen, biedt de vrijstellingsmogelijkheid naar zijn stelling voldoende garanties om zowel de bedrijfsmatige noodzaak als de landschappelijke aanvaardbaarheid van de lage boogkassen tegen elkaar af te wegen. Ook is de regeling in overeenstemming met de "Handleiding bestemmingsplannen buitengebied" van de provincie Utrecht.
Vaststelling van de feiten
2.6. Bij haar oordeelvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.6.1. In het "Streekplan 2005-2015" van de provincie Utrecht, vastgesteld op 13 december 2004, is het gebied Langbroekerwetering aangeduid als 'landelijk gebied 3', dat is gericht op verweving van functies. De agrarische en ecologische functie worden hier gecombineerd met recreatieve ontwikkelingen. De EHS valt vrijwel geheel binnen 'landelijk gebied 3' en 'landelijk gebied 4' (hoofdfunctie natuur). In de EHS mogen alleen ontwikkelingen plaatsvinden die belangrijke natuurwaarden niet schaden en per saldo een positief effect hebben op de kwaliteit van de natuur.
De Kromme Rijn en omgeving is, samen met de Oude Rijn, een onderdeel van het Belvedèregebied "Romeinse Limes". De zone ten noorden van de Kromme Rijn, inclusief de rivier en de directe omgeving daarvan, is van groot belang voor de natuur en aantrekkelijk voor recreatief medegebruik. De provincie wil daarom meewerken aan ontwikkelingen voor recreatief medegebruik. Ook zijn hier terreinen begrensd voor nieuwe natuur. In het gebied Langbroekerwetering is het duurzaam samengaan van landbouw en natuur essentieel. Voorts moet hier de agrarische structuur worden versterkt, waarbij het onder meer gaat om bedrijfsvergroting en het verbeteren van de verkaveling. Dit kan ook binnen de zoekgebieden voor nieuwe natuur.
Ten aanzien van het gebruik van boogkassen stelt het streekplan dat voor de teelt van zowel groot- als kleinfruit het gebruik van tijdelijke overkappingen (met name regenkappen) wezenlijk kan bijdragen aan de bedrijfsresultaten. Vanwege dit gegeven en het tijdelijke karakter van de voorziening acht de provincie tijdelijke overkappingen in het algemeen aanvaardbaar. De voorziening dient bij voorkeur in aansluiting op het bouwperceel te worden ingezet. Alleen in de open gebieden zijn overwegend landschappelijke bezwaren denkbaar. Boogkassen zijn daarentegen voor de fruitteelt niet noodzakelijk en landschappelijk ongewenst, vanwege het gegeven dat boogkassen, aanmerkelijk meer dan de overkappingen, qua uitstraling detoneren in het landschap en in de praktijk veelal geen tijdelijke maar een permanente oplossing zijn. In die zin zijn ze te vergelijken met glasopstanden en ligt een overeenkomstig beleid in de rede, aldus het streekplan.
2.6.2. In de "Handleiding bestemmingsplannen buitengebied" van de provincie Utrecht, vastgesteld op 28 augustus 2001, wordt opgemerkt dat voor hoge boogkassen, vanwege de omvang en de in de bodem verankerde constructie, een bouwvergunning is vereist. Deze boogkassen worden veelal permanent geplaatst en zijn vanwege een doelmatig gebruik vaak ten minste 1,5 meter hoog. In ruimtelijk opzicht, met name wat betreft het visuele aspect, zijn deze hoge boogkassen te vergelijken met gewone kassen.
Zowel hoge als lage boogkassen kunnen aanleiding geven tot een aantasting van de visuele kwaliteit van het landelijk gebied. De effecten van een hoge boogkas zijn ingrijpender, maar de lage constructies beslaan in beginsel grotere oppervlakten en kunnen buiten de bouwpercelen worden toegepast.
Het beleid voor de hoge boogkassen komt overeen met dat voor gewone glaskassen. De plaatsing van lage boogkassen moet worden beperkt tot een bepaalde periode van het jaar (maart tot en met september) en tot een oppervlakte van ten hoogste 20% van het totale bedrijfsareaal voor teelt in de open lucht. Verder is het gewenst dat ze zoveel mogelijk in aansluiting op de bestaande bedrijfsgebouwen worden geplaatst.
Omdat voor lage boogkassen geen bouwvergunning vereist is, moet de regeling plaatsvinden in gebruiksbepalingen. Door middel van nadere eisen kan een situering nabij het bouwperceel worden bewerkstelligd. In gebieden met landschapswaarden die door lage boogkassen geschaad kunnen worden is het gewenst het gebruik te koppelen aan een flexibiliteitsbepaling. Als sprake is van bijzonder kwetsbare landschappelijke waarden kan worden overwogen om het gebruik van lage boogkassen geheel uit te sluiten, aldus de Handleiding.
2.6.3. Aan de door appellante bedoelde gronden is de bestemming "Agrarisch gebied met Landschaps- en Natuurwaarden -ALN-" toegekend.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de planvoorschriften zijn deze gronden, voor zover hier van belang, bestemd voor:
a. de bedrijfsuitoefening van grondgebonden agrarische bedrijven;
b. de bedrijfsuitoefening van niet-grondgebonden agrarische bedrijven voor zover deze voorkomen op het tijdstip van het onherroepelijk worden van dit plan;
c. de instandhouding en de ontwikkeling van ter plaatse voorkomende dan wel daaraan eigen landschaps- en natuurwaarden (…);
d. extensief recreatief medegebruik in de vorm van fiets-, wandel- en ruiterpaden, picknickplaatsen en standplaatsen voor kampeermiddelen,
met de daarbij behorende gebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde en andere werken.
2.6.4. Ingevolge artikel 5, zesde lid, onder a, en artikel 6, zesde lid, onder a, van de planvoorschriften wordt onder strijdig gebruik (…) in ieder geval verstaan het gebruik van de gronden als bedoeld in lid 1 voor een transparante afdekking van de gewassen, niet zijnde een bouwwerk (lage boogkassen), voor zover gelegen buiten de op de plankaart aangegeven bouwvlakken.
Ingevolge artikel 5, dertiende lid, en artikel 6, twaalfde lid, van de planvoorschriften zijn burgemeester en wethouders bevoegd (…) vrijstelling te verlenen van het bepaalde in artikel 5, zesde lid, onder a, en artikel 6, zesde lid, onder a, voor het gebruik van de gronden voor een transparante afdekking van de gewassen, niet zijnde een bouwwerk (lage boogkassen):
a. voor ten hoogste 20% van de oppervlakte van de gronden van het bedrijf, voor zover:
1. deze zijn gelegen binnen het plangebied;
2. deze een agrarische bestemming hebben;
3. deze zijn gelegen buiten de op de plankaart aangegeven bouwvlakken;
b. gedurende de periode van 1 maart tot 1 november;
c. tot een hoogte van maximaal 0,9 meter.
2.6.5. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart als "Natuur -N-" aangewezen gronden bestemd voor:
a. de instandhouding en ontwikkeling van ter plaatse voorkomende dan wel daaraan eigen landschaps- en natuurwaarden;
b. extensieve recreatie voor zover de sub a bedoelde waarden niet onevenredig worden of kunnen worden aangetast;
c. agrarische nevenactiviteiten, voor zover deze voorkomen op het tijdstip van het onherroepelijk worden van dit plan,
met de daarbij behorende bouwwerken, geen gebouwen zijnde en andere werken.
2.6.6. Het deskundigenbericht vermeldt ten aanzien van de natuur-ontwikkelingsgebieden ten westen van de Rijsenburgselaan en Klein Sterkenburg dat deze gronden geen agrarische functie meer hebben, maar een natuurfunctie.
Ten aanzien van de vrijstellingsbevoegdheid voor lage boogkassen is de deskundige gebleken dat lage boogkassen niet voorkomen in het plangebied. Volgens de deskundige is er kennelijk geen behoefte om lage boogkassen te plaatsen.
Het oordeel van de Afdeling
2.7. De Afdeling acht het provinciaal beleid ten aanzien van lage boogkassen, zoals verwoord in het streekplan en de "Handleiding bestemmingsplannen buitengebied", in het algemeen niet onredelijk. Nu het volgens deze Handleiding in gebieden met landschapswaarden gewenst is het gebruik van lage boogkassen te koppelen aan een flexibiliteitsbepaling, heeft verweerder zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de regeling in artikel 5, dertiende lid en artikel 6, twaalfde lid, van de planvoorschriften niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat blijkens de planvoorschriften de door appellante bestreden vrijstelling voor het plaatsen van lage boogkassen slechts voor een bepaalde duur kan worden verleend en uitsluitend ten aanzien van gronden met een agrarische bestemming. Voorts kunnen deze boogkassen slechts worden toegestaan tot een maximale hoogte en een oppervlakte van 20% van het bedrijfsperceel.
In hetgeen appellante verder heeft aangevoerd, ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder in zoverre terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan. Het beroep van appellante is in zoverre ongegrond.
2.7.1. Ten aanzien van de gronden ten westen van de Rijsenburgselaan is ter zitting gebleken dat de gronden grotendeels in agrarisch gebruik zijn en aan verschillende eigenaren toebehoren. Gelet op het conserverende karakter van het plan, de huidige agrarische activiteiten alsmede de natuurfunctie van de gronden, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plandeel betreffende de gronden ten westen van de Rijsenburgselaan, voor zover daaraan de bestemming "Agrarisch gebied met Landschaps- en Natuurwaarden -ALN-" is toegekend, niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het plangebied in het streekplan is aangewezen als 'landelijk gebied 3', dat is gericht op de verweving van de agrarische en ecologische functie. Bovendien biedt het provinciaal ruimtelijk beleid ten aanzien van het gebied Langbroekerwetering de mogelijkheid voor versterking van de agrarische structuur binnen de zoekgebieden voor nieuwe natuur. Ook is onder de bestemming "Agrarisch gebied met Landschaps- en Natuurwaarden -ALN-" voor diverse werken en werkzaamheden een aanlegvergunning vereist, onder meer ter bescherming van de aanwezige natuurwaarden. Het feit dat de gronden deel uitmaken van de EHS behoeft in die omstandigheden niet te leiden tot het oordeel dat slechts de bestemming "Natuur -N-" aan de gronden mag worden toegekend.
Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het desbetreffende plandeel niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellante heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Mitsdien heeft verweerder in zoverre terecht goedkeuring verleend aan het plan.
Het beroep is op dit punt ongegrond.
2.7.2. Blijkens de planvoorschriften is op de gronden van de door appellante bestreden plandelen met de bestemming "Agrarisch gebied met Landschaps- en Natuurwaarden -ALN-" de bedrijfsuitoefening van grondgebonden en bestaande niet-grondgebonden agrarische bedrijven toegestaan, alsmede de bijbehorende gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde. In zoverre is deze bestemming minder toegesneden op de aanwezige en de te realiseren natuurfunctie van de gronden dan de bestemming "Natuur -N-", nu onder die bestemming slechts agrarische nevenactiviteiten en bijbehorende bouwwerken, geen gebouwen zijnde zijn toegestaan.
Voorts is uit de stukken en het verhandelde ter zitting gebleken dat het agrarisch gebruik van de gronden bij het voormalig landgoed "Klein Sterkenburg" is beëindigd en dat een deel van deze gronden reeds als natuur is ingericht. Ook is aan de eigenaar van deze gronden subsidie verleend voor particulier natuurbeheer. Gelet hierop heeft verweerder ter zitting het standpunt van appellante in zoverre onderschreven dat aan een deel van deze gronden de bestemming "Natuur -N-" had moeten worden toegekend.
Nu verweerder zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit wat betreft deze gronden niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Het beroep van appellante is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit wat betreft deze plandelen dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.
Onder de gegeven omstandigheden ziet de Afdeling voorts aanleiding om goedkeuring te onthouden aan het plandeel met de bestemming "Agrarisch gebied met Landschaps- en Natuurwaarden -ALN-" betreffende de gronden bij het voormalig landgoed "Klein Sterkenburg", voor zover aangegeven op de bij deze uitspraak behorende kaart 1.
Het beroep van [appellant sub 2]
Het standpunt van appellant
2.8. Appellant stelt dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het agrarisch bouwvlak van zijn perceel [locatie], omdat deze onthouding van goedkeuring ten koste gaat van de bouwmogelijkheden en de economische bedrijfsbelangen van appellant.
Het bestreden besluit
2.9. Verweerder acht het plandeel in strijd met een goede ruimtelijke ordening en heeft daarom goedkeuring aan dit plandeel onthouden.
Verweerder stelt dat de gemeenteraad, door het opnemen van een agrarisch bouwvlak van ongeveer 1,7 ha, ten onrechte is afgeweken van het uitgangspunt dat een agrarisch bouwvlak met een omvang van maximaal 1 ha wordt toegekend. Hij wijst erop dat de omvang van het bouwvlak in de plantoelichting en de weerlegging van een van de zienswijzen is gerelateerd aan een bedrijfsomvang met een maximum van 1 ha.
Vaststelling van de feiten
2.10. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.10.1. Appellant heeft een agrarisch bedrijf. In het plan is aan de gronden van het bedrijf een agrarisch bouwperceel van 1,7 ha toegekend.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart als "Agrarisch gebied met Landschaps- en Natuur-waarden -ALN-" aangewezen gronden bestemd voor de bedrijfsuitoefening van grondgebonden agrarische bedrijven.
2.10.2. In de plantoelichting wordt ten aanzien van de bouwvlakken voor bestaande agrarische bedrijven aangegeven dat de omvang van deze bouwvlakken gerelateerd is aan een bedrijfsomvang met een maximum van 1 ha. Bij de toekenning van een bouwperceel is uitgegaan van de huidige bedrijfsomvang, het aantal vaste arbeidskrachten en de reeds aanwezige bebouwingsomvang alsmede de resultaten van de agrarische bedrijfsenquête.
2.10.3. Op het perceel van appellant staan een monumentaal poortgebouw, een boerderij, vier schuren of loodsen en een hooiberg. In één van de schuren is een slachterij gevestigd, maar het agrarisch bedrijf is voornamelijk een paardenhouderij.
Op 11 december 2003 is aan appellant een bouwvergunning verleend voor de bouw van twee bedrijfsloodsen en een potstal. Vanwege deze bouwvergunning is door de gemeenteraad aan het perceel van appellant een groter bouwvlak toegekend dan hetgeen gebruikelijk is bij overige agrarische percelen.
Het oordeel van de Afdeling
2.11. Vaststaat dat aan appellant een onherroepelijke bouwvergunning is verleend voor de bouw van twee bedrijfsloodsen en een potstal. Ter zitting is door de gemeenteraad verklaard dat met het oog op deze bouwvergunning aan het perceel van appellant een bouwvlak is toegekend van 1,7 ha. Voorts is ter zitting door verweerder te kennen gegeven dat hij ten tijde van het nemen van het bestreden besluit onbekend was met de verleende bouwvergunning.
De Afdeling is van oordeel dat het op de weg van verweerder lag om zich te vergewissen van de reden voor het toekennen van een bouwvlak van 1,7 ha, in plaats van 1 ha, aan de gronden van appellant. Mitsdien moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit, voor zover daarbij goedkeuring is onthouden aan het bouwvlak op het perceel van appellant, niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
Het beroep van [appellant sub 2] is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.
Het beroep van de Vereniging Tussen Heuvelrug en Wetering
Het standpunt van appellante
2.12. Appellante stelt dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan. Zij voert daartoe aan dat het plan onvoldoende bescherming biedt tegen ongewenste planologische inbreuken op de zogenoemde "cope" verkavelingsstructuur, die wordt gekenmerkt door een zeer specifieke, historisch bepaalde maat en vormgeving van de verkaveling. Op deze verkaveling wordt slechts gewezen in de beschrijving in hoofdlijnen in artikel 4, tweede lid, aanhef en onder i en n, en het zevende en achtste lid van de planvoorschriften, die in dit geval geen bindende normen bevat. De gronden met een dergelijke verkaveling zijn ten onrechte niet als zodanig aangeduid in het plan. Voorts biedt het toetsen van een aanvraag voor een aanlegvergunning aan de beschrijving in hoofdlijnen onvoldoende mogelijkheden om ongewenste ingrepen in de unieke "cope" verkaveling tegen te gaan.
2.12.1. Verder stelt appellante dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de aanduiding 'bouwgrens' betreffende de bouwvlakken voor de bestaande boomkwekerijen aan het Kloosterlaantje en de Akkerweg, voor zover daarmee bedrijfswoningen mogelijk worden gemaakt.
Naar de stelling van appellante voldoen de boomkwekerijen niet aan de voorwaarde dat sprake is van een volwaardig bedrijf en zijn bedrijfswoningen ter plaatse niet duurzaam noodzakelijk, zoals vereist in de "Handleiding bestemmingsplannen buitengebied" van de provincie Utrecht.
Ook heeft verweerder niet kenbaar gemaakt om welke reden hij in zoverre is afgeweken van het advies van de provinciale planologische commissie. Tevens is niet gebleken welke concrete gegevens verweerder aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd.
Het standpunt van verweerder
2.13. Verweerder heeft geen reden gezien het plan in zoverre in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft het plan in zoverre goedgekeurd.
Verweerder stelt dat de verkavelingsstructuur als landschappelijk aspect voldoende in het plan aan de orde komt en verwijst daarbij naar artikel 4, tweede lid, aanhef en onder i en n, en het zevende en achtste lid van de planvoorschriften, waaraan onder meer de aanvraag voor een aanlegvergunning zal worden getoetst. Naar de stelling van verweerder biedt deze regeling voldoende mogelijkheden om ongewenste ingrepen tegen te gaan.
Verder stelt verweerder dat op de hoorzitting de noodzaak van een bedrijfswoning voor de desbetreffende boomkwekerijen nader is toegelicht en onderbouwd aan de hand van een bedrijfsplan en nadere bedrijfs-gegevens. Op basis van deze gegevens en de gegeven toelichting acht verweerder de noodzaak van een bedrijfswoning zowel uit het oogpunt van permanent toezicht als voor een duurzame en goede bedrijfsuitoefening genoegzaam aangetoond.
Vaststelling van de feiten
2.14. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.14.1. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften is het gemeentelijk beleid voor het buitengebied gericht op:
a. het behouden en versterken van de gebiedseigen karakteristieken en waarden van het plangebied; (…)
Ingevolge artikel 4, tweede lid, aanhef en onder i en n, van de planvoorschriften worden de in het eerste lid genoemde uitgangspunten als volgt nagestreefd; (…)
i. het behouden van de bestaande verwevenheid tussen bos, natuur en grondgebonden landbouw. Daarbij dienen kleine landschapselementen, zoals poelen, knotbomenrijen en houtwallen, behouden en waar mogelijk ontwikkeld te worden. Waar het gaat om het bestaande overgangslandschap en het landgoederenlandschap van het gebied Langbroekerwetering, inclusief de opstrekkende verkaveling, dienen met name de bestaande landschapswaarden behouden te blijven, alsmede de open ruimtes en doorzichten, die bepalend zijn voor de karakteristiek van verschillende delen van het landelijk gebied.
(…)
n. het behouden van de bestaande cultuurhistorische, archeologische en aardkundige waarden.
Ingevolge artikel 4, zevende en achtste lid, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, is het beleid onder meer gericht op het behoud van de karakteristieke afwisseling tussen de meer open en besloten delen van het landschap. Het behoud van het oorspronkelijke verkavelingspatroon speelt hierbij een belangrijke rol.
2.14.2. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de planvoorschriften, gelezen in samenhang met de tabel in afbeelding 8, is het verboden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) op alle gronden met de bestemming "Agrarisch gebied met Landschapswaarden -AL-" en "Agrarisch gebied met Landschaps- en Natuurwaarden -ALN-" met de nadere aanwijzing:
d halfopen landschap
e open landschap (…)
de volgende werken en werkzaamheden uit te voeren:
1. het aanleggen en verharden van wegen en paden en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen;
2. het verlagen van de bodem en het afgraven, ophogen en egaliseren van de gronden;
3. het aanleggen en dempen van watergangen, sloten, weidegreppels en andere waterpartijen; (…)
5. het vellen en rooien van bomen, hakhout en andere houtopstanden en het verrichten van handelingen, die de dood of ernstige beschadiging daarvan ten gevolge hebben of kunnen hebben, met uitzondering van het vellen, rooien, beschadigen van fruitbomen en het periodiek afzetten van hakhout; (…)
8. het bebossen of anderszins beplanten met houtopstanden, waaronder tevens begrepen het telen en kweken van bomen en heesters (inclusief fruitbomen en boomgaarden).
Ten aanzien van de gronden met de bestemmingen "Natuur -N-" en "Landgoed -L-" is ingevolge dit artikel eveneens verboden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders:
6. diepploegen, dat wil zeggen het extra diep omploegen van de gronden, waarbij de kruidlaag volledig wordt omgeploegd (0,4 meter of meer);
7. werken en werkzaamheden die wijziging van de waterhuishouding of waterstand beogen of ten gevolge hebben, zoals uitdiepen en draineren; (…)
9. het (chemisch) scheuren van grasland, anders dan voor graslandverbetering;
10. het onttrekken van grondwater, anders dan ten behoeve van de veedrenking.
Ten aanzien van de gronden met de bestemming "Bos" zijn de werken en werkzaamheden onder punt 8 en 9 niet aangemerkt als een aanlegvergunningplichtige activiteit.
Op de gronden met de nadere aanwijzing 'kwelafhankelijke vegetatie' zijn de werken en werkzaamheden als genoemd onder punt 2, 3, 6, 7 en 10 slechts toegestaan met een aanlegvergunning.
2.14.3. Ingevolge artikel 5, derde lid, onder b, en artikel 6, derde lid, onder b, van de planvoorschriften mogen op de gronden met de bestemming "Agrarisch gebied met Landschapswaarden -AL-" respectievelijk "Agrarisch gebied met Landschaps- en Natuurwaarden -ALN-" uitsluitend bedrijfsgebouwen worden gebouwd, met dien verstande dat: (…)
2. de gebouwen noodzakelijk dienen te zijn in verband met de agrarische bedrijfsvoering ter plaatse.
Ingevolge artikel 5, derde lid, onder c, en artikel 6, derde lid, onder c, van de planvoorschriften mag er ten hoogste één dienstwoning per bouwvlak worden gebouwd, met dien verstande dat:
1. uitsluitend bij volwaardige agrarische bedrijven een dienstwoning mag worden gebouwd; (…)
Ingevolge artikel 1, onder 30, wordt onder dienstwoning verstaan een woning in of bij een gebouw of op een terrein, die kennelijk slechts is bedoeld voor de huisvesting van (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar, gelet op de bestemming van de grond ter plaatse van het gebouw of het terrein, noodzakelijk moet worden geacht in verband met de bedrijfsvoering en het dagelijkse toezicht ter plaatse van een bedrijf.
2.14.4. Volgens de "Handleiding bestemmingsplannen buitengebied" moet het oprichten van woningen worden voorkomen als deze niet functioneel aan het landelijk gebied zijn gebonden. Het oprichten van een nieuwe agrarische bedrijfswoning kan voorts alleen worden toegestaan in situaties waarin deze duurzaam noodzakelijk is voor de uitoefening van het agrarisch bedrijf ter plaatse. Bij de beoordeling is de noodzaak van permanent toezicht van belang. Het is gewenst het toestaan van een eerste bedrijfswoning in ieder geval te beperken tot de bedrijven die volwaardig zijn of waarvan vaststaat dat ze dit op korte termijn zullen worden.
2.14.5. In het besluit tot vaststelling van het plan stelt de gemeenteraad dat hij, met name in verband met bewatering, bemesting, ziektebestrijding en het toezicht op de bestrijdingsmiddelen, ervan overtuigd is dat een dienstwoning uit het oogpunt van permanent toezicht gewenst is.
2.14.6. In het deskundigenbericht wordt gesteld dat de ruimtelijke verschijningsvorm van de "cope" verkaveling tot op heden nog steeds goed te herkennen is in het landschap. Omdat veel kavels na ontginning bebost zijn, heeft het landschap een afwisselend open en halfopen karakter. De beplanting die is aangebracht volgt de verkavelingrichting en accentueert deze. Ook in de natuurontwikkelingsgebieden wordt deze verkaveling gerespecteerd. De gronden met de "cope" verkaveling hebben de bestemming "Agrarisch gebied met Landschaps- en Natuurwaarden -ALN-", "Natuur -N-", "Bos -B-" of "Landgoed -L-". De activiteiten die van invloed zijn op het behoud van het verkavelingspatroon zijn in een aanleg-vergunningenstelsel ondergebracht.
Ten aanzien van de [kwekerij] aan de Akkerweg merkt de deskundige op dat deze is gelegen in de directe nabijheid van aaneengesloten bebouwing aan de noordwestzijde van het terrein. Het terrein heeft een oppervlakte van ongeveer 3,88 ha, waar bomen en heesters worden gekweekt. Een deel van de grond is niet beplant, maar ingezaaid met gras.
Ten aanzien van de [kwekerij] aan het Kloosterlaantje merkt de deskundige op dat aan deze weg slechts solitaire bebouwing staat, maar dat de kwekerij in de directe nabijheid van de bebouwde kom van Driebergen-Rijsenburg ligt. Aan de noordwestzijde van de weg ligt een bosperceel. Het terrein van de kwekerij ligt aan de zuidoostzijde van het Kloosterlaantje en heeft een oppervlakte van ongeveer 1,63 ha. De gronden zijn begroeid met coniferen, bomen en heesters. Volgens de deskundige is de huidige bedrijfsbebouwing door het hoogopgaande groen vanaf de openbare weg nauwelijks te zien.
Wat betreft de volwaardigheid van de kwekerijen merkt de deskundige ten slotte op dat de bouwmogelijkheid van een bedrijfswoning in de planvoorschriften is gekoppeld aan de voorwaarde dat sprake is van een volwaardig agrarisch bedrijf, aan welke voorwaarde zal moeten worden getoetst bij een concrete aanvraag voor een bouwvergunning.
Het oordeel van de Afdeling
2.15. Gelet op de bewoordingen van artikel 4, tweede lid, aanhef en onder i, van de planvoorschriften, dat kleine landschapselementen, zoals poelen, knotbomenrijen en houtwallen, en met name de bestaande landschapswaarden en open ruimtes en doorzichten behouden dienen te blijven, is de Afdeling van oordeel dat ten aanzien van deze bepaling sprake is van een bindende norm. Omdat in de overige bepalingen van de beschrijving in hoofdlijnen slechts wordt gesproken over hetgeen waarop het beleid van de gemeente is gericht, acht de Afdeling deze bepalingen onvoldoende duidelijk en concreet om als bindende bepaling te worden aangemerkt.
Nu in beginsel alle bepalingen van de beschrijving in hoofdlijnen gelden als toetsingskader voor bouw- en aanlegvergunningen, waarbij artikel 4, tweede lid, aanhef en onder i, van de planvoorschriften bovendien gedeeltelijk dient als bindende norm, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze regeling voldoende mogelijkheden biedt om ongewenste ingrepen in het landschap tegen te gaan. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in het plangebied, met uitzondering van de [kwekerijen], geen nieuwe bouwvlakken zijn opgenomen. Mitsdien behoefde verweerder geen goedkeuring aan het plan te onthouden om de enkele reden dat de cultuurhistorische verkavelingstructuur ter plaatse niet als zodanig is aangeduid in het plan.
2.15.1. Blijkens de planvoorschriften kan uitsluitend bij volwaardige agrarische bedrijven een bedrijfswoning worden toegestaan en slechts indien de bedrijfswoning noodzakelijk is in verband met de agrarische bedrijfsvoering en het dagelijkse toezicht ter plaatse. Gezien de bewoordingen van de "Handleiding bestemmingsplannen buitengebied" van de provincie Utrecht is dit voorschrift in overeenstemming met het beleid van verweerder ten aanzien van bedrijfswoningen.
Voorts ziet de Afdeling in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de bouw van een dienstwoning ter plaatse uit planologisch oogpunt op voorhand onaanvaardbaar is. Verweerder heeft zich mitsdien in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de betreffende planvoorschriften niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Overigens vindt een concrete beoordeling van de noodzaak van een bedrijfswoning bij de bestaande kwekerijen eerst plaats in de procedure omtrent het verlenen van een bouwvergunning.
2.15.2. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen appellante heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder in zoverre terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan.
Het beroep is ongegrond.
2.16. Wat betreft de beroepen van de Stichting Natuur en Milieufederatie Utrecht en [appellant sub 2] is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet gebleken. Ten aanzien van het beroep van de Vereniging Tussen Heuvelrug en Wetering bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van de Stichting Natuur en Milieufederatie Utrecht gedeeltelijk gegrond en het beroep van [appellant sub 2] geheel gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Utrecht van 26 april 2005, 2005REG000981i,
A. voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het plandeel met de bestemming "Agrarisch gebied met Landschaps- en Natuurwaarden -ALN-" betreffende de gronden bij het voormalig landgoed "Klein Sterkenburg", voor zover aangegeven op de bij deze uitspraak behorende kaart 1;
B. voor zover daarbij goedkeuring is onthouden aan het bouwvlak op het perceel van [appellant sub 2];
III. onthoudt goedkeuring aan het onder II, onder A genoemde plandeel;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit, voor zover dit is vernietigd;
V. verklaart het beroep van de Stichting Natuur en Milieufederatie Utrecht voor het overige en het beroep van de Vereniging Tussen Heuvelrug en Wetering ongegrond;
VI. gelast dat de provincie Utrecht aan de Stichting Natuur en Milieufederatie Utrecht het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) en aan [appellant sub 2] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. M.G.J. Parkins-de Vin en dr. K.J.M. Mortelmans, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.P. de Rooy, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. De Rooy
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 augustus 2006
177-516.