Uitspraak
200602848/1, 200602850/1, 200602853/1, 200602855/1, 200602858/1 en 200603246/2.
Datum uitspraak: 6 september 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in de gedingen tussen:
de naamloze vennootschap "N.V. VAM" handelend onder de naam "Essent Milieu Wijster", gevestigd te Wijster, gemeente Midden-Drenthe, en de rechtspersoon naar Duits recht "ANO Abfallbehandlung Nord GmbH", gevestigd te Bremen (Duitsland),
appellanten,
en
de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluiten van 10 februari 2005, 24 mei 2005, 22 september 2005, 13 oktober 2005, 30 december 2005 en 26 april 2006, met respectievelijk kenmerk NL 112218, NL 112221, NL 112227, NL 112228, NL 116653 en NL 112230, heeft verweerder op grond van de Verordening 259/93/EEG van 1 februari 1993, betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap bezwaar gemaakt tegen de voorgenomen overbrengingen van (fijn) RDF naar Duitsland.
Bij besluiten van 21 maart 2006, kenmerken JZ/2006-10025, JZ/2006-10043, JZ/2006-9911, JZ/2006-9955 en JZ/2006-3099, verzonden op dezelfde dag, heeft verweerder de tegen de besluiten van 10 februari 2005, 24 mei 2005, 22 september 2005, 13 oktober 2005 en 30 december 2005 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen deze besluiten hebben appellanten bij brief van 13 april 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld.
Tegen het besluit van 26 april 2006 hebben appellanten bij brief van 1 mei 2006, bij verweerder dezelfde dag ingekomen, bezwaar gemaakt en daarbij verweerder verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep (artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht) bij de Afdeling. Verweerder heeft ingestemd met dit verzoek en het bezwaarschrift doorgezonden aan de Afdeling.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 augustus 2006, waar appellanten, vertegenwoordigd door [directeur], [gemachtigden], bijgestaan door mr. B.J.M. Veldhoven, advocaat te Den Haag, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M.A.G. Welschen, ambtenaar van het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellante "Essent Milieu Wijster" heeft kennisgevingen gedaan voornemens te zijn in verschillende perioden van elk één jaar, in totaal 430.000.000 kilogram (fijn) RDF vanuit Nederland over te brengen naar appellante "ANO Abfallbehandlung Nord GmbH" te Duitsland. De verwerkingswijze van deze afvalstoffen is op de kennisgevingsformulieren aangemerkt als een handeling van nuttige toepassing als bedoeld in de bij de Richtlijn 75/442/EEG, zoals gewijzigd bij Richtlijn 91/692/EEG, Richtlijn 91/156/EEG, Beschikking 96/350/EG en Verordening (EG) nr. 1882/2003, thans Richtlijn 2006/12/EG (hierna: de Richtlijn), behorende bijlage IIB, categorie R1 "Hoofdgebruik als brandstof of een andere wijze van energieopwekking".
2.2. Verweerder heeft bezwaar gemaakt tegen de voorgenomen overbrengingen, omdat hij van mening is dat er sprake is van een onjuiste indeling nu in de kennisgevingen het doel van de overbrengingen van de afvalstoffen als een handeling van nuttige toepassing is aangemerkt, terwijl het volgens verweerder gaat om een handeling van verwijdering. Daartoe heeft verweerder, onder verwijzing naar hoofdstuk 4 van het Landelijk Afvalbeheerplan 2002-2012 (hierna: het LAP) en de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) van 27 februari 2002 en 13 februari 2003 in respectievelijk de zaken C-6/00 (Abfall Service AG), C-458/00 (Commissie/Luxemburg) en C-228/00 (Commissie/Duitsland), overwogen dat - kort weergegeven - de afvalstoffen bij appellante "ANO Abfallbehandlung Nord GmbH" worden verbrand in een verbrandingsinstallatie die specifiek is opgericht ter verwijdering van afvalstoffen door middel van verbranden en dat gelet op het beperkte energierendement en de aanwezigheid van een separate oliegestookte energiecentrale geen sprake is van een installatie met als hoofddoel het opwekken van energie. Verweerder acht in dit verband mede van belang of primaire brandstoffen in de plaats van afvalstoffen in een installatie (kunnen) worden ingezet. Nu dit volgens hem in dit geval niet mogelijk is, moet worden gesproken van een verwijderingsinstallatie, aldus verweerder.
2.3. Appellanten bestrijden dat sprake is van verwijdering van de over te brengen afvalstoffen. Volgens hen gaat het wel degelijk om een installatie waarvan het hoofddoel is het opwekken van energie, zodat moet worden gesproken van een handeling van nuttige toepassing als bedoeld in de bij de Richtlijn behorende bijlage IIB, categorie R1. Immers, de desbetreffende afvalstoffen worden bij appellante "ANO Abfallbehandlung Nord GmbH" ingezet als brandstof - ter vervanging van primaire brandstoffen - voor energieopwekking, waarbij het merendeel van de vrijgekomen energie wordt teruggewonnen en hergebruikt, aldus appellanten.
2.4. Het Hof heeft in zijn arrest van 27 februari 2002 in de zaak C-6/00 (Abfall Service AG) voor recht verklaard dat een nuttige toepassing van afvalstoffen in wezen wordt gekenmerkt door het feit dat het belangrijkste doel ervan inhoudt, dat de afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen doordat zij in de plaats komen van andere materialen die anders voor deze functie hadden moeten worden gebruikt, waardoor de natuurlijke hulpbronnen worden beschermd.
In zijn arrest van 13 februari 2003 in de zaak C-458/00 (Commissie/Luxemburg) heeft het Hof, indachtig voornoemd arrest, voor recht verklaard dat de verbranding van afvalstoffen een nuttige toepassing vormt wanneer zij voornamelijk tot doel heeft dat de afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen als wijze van energieopwekking, doordat zij in de plaats komen van een primaire energiebron die voor deze functie had moeten worden aangewend. In dit arrest heeft het Hof in dit verband verder voor recht verklaard dat de overbrenging van afvalstoffen met het oog op hun verbranding in een verwerkingsinstallatie die is ontworpen met het oog op de verwijdering van afvalstoffen, niet voornamelijk de nuttige toepassing van de afvalstoffen tot doel kan hebben, zelfs niet wanneer bij de verbranding daarvan de geproduceerde warmte geheel of gedeeltelijk wordt teruggewonnen. Dat een dergelijke terugwinning van energie strookt met het door de Richtlijn nagestreefde doel van bescherming van de natuurlijke hulpbronnen is juist. Wanneer echter de terugwinning van de bij de verbranding vrijgekomen warmte slechts een neveneffect is van een handeling die voornamelijk strekt tot verwijdering van de afvalstoffen, kan dit niet afdoen aan de kwalificatie van deze handeling als verwijderingshandeling, aldus het Hof.
Het Hof heeft in zijn arrest van 13 februari 2003 in de zaak C-228/00 (Commissie/Duitsland) onder meer voor recht verklaard dat om te kunnen spreken van hoofdgebruik als brandstof of een andere wijze van energieopwekking in de zin van R1 van bijlage II B van de Richtlijn, het noodzakelijk en voldoende is dat de handeling van de afvalstoffen aan de volgende voorwaarden voldoet. In de eerste plaats moet de betrokken handeling voornamelijk tot doel hebben het gebruik van afvalstoffen als wijze van energieopwekking mogelijk te maken. In de tweede plaats moeten de omstandigheden waaronder deze handeling moet worden verricht, de conclusie wettigen dat er daadwerkelijk sprake is van een wijze van energieopwekking. Blijkens de overwegingen van het Hof veronderstelt dit enerzijds dat er bij de verbranding van de afvalstoffen meer energie wordt opgewekt en teruggewonnen dan bij het verbrandingsproces wordt verbruikt, en anderzijds dat een deel van het surplus aan energie die bij de verbranding vrijkomt, daadwerkelijk wordt gebruikt, hetzij onmiddellijk, in de vorm van warmte die door verbranding wordt geproduceerd, hetzij na omzetting, in de vorm van elektriciteit. Ten slotte moeten de afvalstoffen hoofdzakelijk worden gebruikt als brandstof of een andere wijze van energieopwekking. Blijkens de overwegingen van het Hof betekent dit dat het merendeel van de afvalstoffen moet worden verbrand bij de handeling en dat het merendeel van de vrijgekomen energie moet worden teruggewonnen en gebruikt.
2.5. De over te brengen afvalstoffen worden bij appellante "ANO Abfallbehandlung Nord GmbH" verbrand in een afvalverbrandingsinstallatie. Uit voornoemd arrest van het Hof van 13 februari 2003 in de zaak C-458/00 (Commissie/Luxemburg) volgt dat voor de beantwoording van de vraag of deze handeling als een handeling van nuttige toepassing of als een handeling van verwijdering moet worden aangemerkt, in dit geval bepalend is wat het hoofddoel is van de betrokken installatie.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat voornoemde installatie in Duitsland is ontworpen en opgericht met het oog op het opwekken van energie, te weten om warmte te leveren aan de in de nabije omgeving te bouwen universiteit van Bremen en aan de eveneens in de nabije omgeving later te bouwen stadswijk en bedrijvenpark. Dat de installatie eerst ongeveer twee jaar, in afwachting van de voltooiing van de bouw van de universiteit, solitair heeft gedraaid maakt dit naar het oordeel van de Afdeling niet anders. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat de installatie eerder diende te worden gebouwd dan de universiteit, de stadswijk en het bedrijvenpark, nu deze niet over eigen verwarmingsvoorzieningen beschikken en geheel afhankelijk zijn van de door appellante "ANO Abfallbehandlung Nord GmbH" te leveren warmte. Daarnaast moet gelet op het verhandelde ter zitting worden vastgesteld dat, anders dan verweerder stelt - en wat daarvan ook zij - , eveneens een primaire energiebron, te weten olie, in plaats van de afvalstoffen in de ketels waarin de afvalstoffen worden verbrand kan worden ingezet.
Ter zitting is gebleken dat niet in geschil is dat de handeling van de afvalstoffen bij appellante "ANO Abfallbehandlung Nord GmbH" tevens voldoet aan de criteria zoals verwoord in het arrest van het Hof van 13 februari 2003 in de zaak C-228/00 (Commissie/Duitsland).
2.6. Gelet op het vorenstaande stelt de Afdeling vast dat de handeling van de afvalstoffen bij appellante "ANO Abfallbehandlung Nord GmbH" valt onder categorie R1, "Hoofdgebruik als brandstof of een andere wijze van energieopwekking", van bijlage IIB van de Richtlijn en derhalve dient te worden aangemerkt als een handeling van nuttige toepassing. De verwerkingswijze van het (fijn) RDF is op de kennisgevingsformulieren met kenmerken NL 112218, NL 112221, NL 112227, NL 112228, NL 116653 en NL 112230 derhalve terecht aangemerkt als een handeling van nuttige toepassing als bedoeld in categorie R1 van bijlage IIB van de Richtlijn. Gelet hierop kon verweerder geen bezwaar kon maken tegen de onderhavige overbrengingen wegens onjuiste indeling.
2.7. De beroepen zijn gegrond. De bestreden besluiten dienen te worden vernietigd. Nu het doel van de onderhavige overbrengingen van afvalstoffen nuttige toepassing is en verweerder derhalve geen bezwaar kon maken tegen de onderhavige overbrengingen wegens onjuiste indeling van de kennisgevingsformulieren met kenmerken NL 112218, NL 112221, NL 112227, NL 112228, NL 116653 en NL 112230, kan de beslissing van verweerder op het bezwaarschrift van appellanten tegen de besluiten van 10 februari 2005, 24 mei 2005, 22 september 2005, 13 oktober 2005 en 30 december 2005, met respectievelijk kenmerk NL 112218, NL 112221, NL 112227, NL 112228 en NL 116653, slechts strekken tot het herroepen van deze besluiten. De Afdeling zal op de hierna te melden wijze in de zaken voorzien en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. Daarbij merkt de Afdeling op dat, voor zover hier van belang, nu de perioden waarvoor de kennisgevingen NL 112218 en NL 112221 zijn gedaan reeds zijn verstreken geen schriftelijke instemming meer kan worden verleend voor de uitvoer overeenkomstig de kennisgevingsformulieren.
2.8. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat sprake is van samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht, in die zin dat bij de vaststelling van de proceskosten wordt uitgegaan van één zaak.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt de besluiten van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 21 maart 2006, kenmerken JZ/2006-10025, JZ/2006-10043, JZ/2006-9911, JZ/2006-9955 en JZ/2006-3099, en 26 april 2006, kenmerk NL 112230;
III. herroept de besluiten van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 10 februari 2005, 24 mei 2005, 22 september 2005, 13 oktober 2005 en 30 december 2005, met respectievelijk kenmerk NL 112218, NL 112221, NL 112227, NL 112228 en NL 116653;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
V. bepaalt voorts dat met het doen van deze uitspraak geacht wordt schriftelijk instemming te zijn verleend voor de uitvoer overeenkomstig de kennisgevingsformulieren met kenmerk NL 112227, NL 112228, NL 116653 en NL 112230;
VI. veroordeelt de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 966,00 (zegge: negenhonderdzesenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VII. gelast dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 1.686,00 (zegge: duizendzeshonderdzesentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Plambeck
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 6 september 2006
373.