Uitspraak
200507955/1.
Datum uitspraak: 20 september 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats], gemeente Tholen, en anderen,
en
het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 3 augustus 2005 heeft verweerder aan [vergunninghoudster] een vergunning, als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer, verleend voor het veranderen van een varkenshouderij, gelegen op het perceel [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 11 augustus 2005 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 7 september 2005, bij de Raad van State ingekomen op 12 september 2005, beroep ingesteld.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 8 maart 2006. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Voor afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 juni 2006, waar appellanten, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door A. de Pijper, B.J. Hanning, B.H. Maring en drs. P.J. van de Reest, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en door [partij], als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het huidige geding.
Op 1 december 2005 zijn de wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), en het besluit van 8 oktober 2005, houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Stb. 2005, 527), in werking getreden. Nu het bestreden besluit vóór 1 december 2005 is genomen, moet dit worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet en dit besluit.
2.2. Bij het bestreden besluit is vergunning verleend voor het houden van 5.880 vleesvarkens (Groen Label BB 98.10.065) en 2.640 vleesvarkens in een nieuw te bouwen stal (Groen Label BB 96.10.043 V1). Niet in geschil is dat aan de bij besluit van 20 december 1994 voor de inrichting krachtens de Wet milieubeheer verleende oprichtingsvergunning rechten kunnen worden ontleend voor het houden van 4.800 vleesvarkens (Groen Label BB 93.06.010).
2.3. Appellanten stellen zich op het standpunt dat ten onrechte geen milieu-effectrapport is opgesteld, nu de aangevraagde en vergunde uitbreiding van de inrichting meer dan 3.000 vleesvarkens betreft. In dit verband betogen zij dat verweerder ten onrechte is uitgegaan van 20 januari 1997 als datum van de aanvraag. Volgens appellanten is de aanvraag nadien dusdanig gewijzigd dat sprake is van een nieuwe aanvraag en is de aanvraag bovendien pas na 26 mei 1999 bij verweerder ingekomen.
2.3.1. Op 26 mei 1999 is de Wet van 29 april 1999 tot wijziging van bepalingen in de Wet milieubeheer met betrekking tot milieu-effectrapportage (Stb. 1999, 208) in werking getreden.
Ingevolge artikel II van deze wet blijft het voor dat tijdstip geldende recht van toepassing, indien voor bedoeld tijdstip met betrekking tot een activiteit als bedoeld in artikel 7.2 of 7.4,
a. een aanvraag als bedoeld in artikel 7.28 is ingediend of door het bevoegd gezag ingevolge artikel 7.8d, vierde lid, van een beslissing mededeling is gedaan, of
b. mededeling is gedaan van een ontwerp onderscheidenlijk een voorontwerp van een besluit bij de voorbereiding waarvan een milieu-effectrapport moet worden gemaakt en dit ontwerp onderscheidenlijk dit voorontwerp ter inzage is gelegd.
2.3.2. Blijkens de stukken is op 20 januari 1997 bij het college van burgemeester en wethouders van Tholen een op 14 januari 1997 gedateerde aanvraag om een veranderingsvergunning krachtens de Wet milieubeheer ingekomen. De Afdeling stelt vast dat de nadien in deze aanvraag aangebrachte wijzigingen ten aanzien van de in de inrichting toe te passen stalsystemen niet dusdanig zijn dat deze zich niet verdragen met de oorspronkelijke aanvraag. Anders dan appellanten stellen, is van een wijziging van het aangevraagde veebestand geen sprake, nu de aanvraag steeds heeft gestrekt tot het verkrijgen van een vergunning voor het houden van 8.520 vleesvarkens. Overigens blijkt ook uit niets dat vergunninghoudster zou hebben beoogd de aanvraag van 14 januari 1997 in te trekken of een geheel nieuwe aanvraag in te dienen. Gelet op het voorgaande, is verweerder voor de bepaling van het toepasselijke recht terecht uitgegaan van 20 januari 1997 als de datum van indiening van de aanvraag. Dat de aanvraag eerst na 26 mei 1999, nadat was gebleken dat verweerder het bevoegd gezag is om op de aanvraag te beslissen, door het college van burgemeester en wethouders van Tholen aan verweerder is doorgestuurd, maakt dit niet anders.
Ingevolge artikel 7.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 2, tweede lid, van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (hierna: het Besluit) en onderdeel D, categorie 2, van de bijlage bij het Besluit, zoals dit luidde vóór 26 mei 1999, dient het bevoegd gezag in gevallen waarin de activiteit de oprichting betreft van een inrichting bestemd voor het fokken, mesten of houden van pluimvee, varkens en rundvee met een capaciteit van 5.000 mestvarkeneenheden of meer, te bepalen of vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder de activiteit wordt ondernomen, een milieu-effectrapport moet worden gemaakt.
Ingevolge onderdeel A, onder 2, aanhef en onder e, van de bijlage bij het Besluit, zoals dit luidde vóór 26 mei 1999, wordt in deze bijlage, voor zover het onderdeel D betreft, onder oprichting van een inrichting mede verstaan een verandering van een inrichting, bestaande uit de oprichting van een installatie.
Vast staat dat de toename van de capaciteit als gevolg van de aangevraagde en vergunde uitbreiding van de inrichting de voornoemde drempelwaarde van 5.000 mestvarkeneenheden niet overschrijdt. Gelet hierop heeft verweerder terecht geoordeeld dat bij de voorbereiding van het bestreden besluit geen milieu-effectrapport behoefde te worden gemaakt.
2.4. Appellanten betogen dat de in de nabijheid van de inrichting gelegen Nieuwlandsedijk en Oud-Vossemeersedijk naar verwachting zijn aan te merken als bloemdijken van groter dan 5 hectare, als bedoeld in de Interimwet ammoniak en veehouderij (hierna: de Iav) en de daarbij behorende Uitvoeringsregeling ammoniak en veehouderij (hierna: de Uav). Nu de ammoniakdepositie op deze bloemdijken meer bedraagt dan 15 mol potentieel zuur per hectare per jaar, dient de gevraagde vergunning, aldus appellanten, op grond van de Iav te worden geweigerd. Volgens appellanten heeft verweerder bovendien ten onrechte geoordeeld dat door de ammoniakdepositie vanwege de inrichting op deze dijken geen belangrijke verontreiniging wordt veroorzaakt, als bedoeld in de Richtlijn 96/61/EG van de Raad van de Europese Unie van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (Pb. 1996, L257/26; hierna: de Richtlijn).
2.4.1. Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat de Nieuwlandsedijk en de Oud-Vossemeersedijk door de gemeente Tholen niet bij gemeentelijke verordening als voor verzuring gevoelig gebied zijn aangewezen. Ten aanzien van de Oud-Vossemeersedijk heeft verweerder zich voorts op het standpunt gesteld dat deze dijk een oppervlakte van slechts 4,5 hectare heeft. Op grond hiervan heeft verweerder geconcludeerd dat de dijken geen voor verzuring gevoelige gebieden zijn, als bedoeld in de Iav en de Uav. Daarmee staat volgens verweerder bovendien vast dat de ammoniakdepositie vanwege de inrichting op deze dijken geen belangrijke verontreiniging in de zin van de Richtlijn vormt.
2.4.2. Ingevolge artikel 3, aanhef en onder b, van de Richtlijn treffen de Lid-Staten de nodige maatregelen opdat de bevoegde autoriteiten ervoor zorgen dat de installatie zo zal worden geëxploiteerd dat geen belangrijke verontreiniging wordt veroorzaakt.
Deze bepaling moet worden gelezen in samenhang met artikel 9, derde en vierde lid, van de Richtlijn.
In artikel 9, derde lid, van de Richtlijn is bepaald dat de vergunning emissiegrenswaarden voor de verontreinigende stoffen bevat, met name die van bijlage III, die in significante hoeveelheden uit de betrokken installatie kunnen vrijkomen, gelet op hun aard en hun potentieel voor overdracht van verontreiniging tussen milieucompartimenten (water, lucht en bodem). Voorts is bepaald dat de vergunning, zo nodig, passende voorschriften bevat ter bescherming van bodem en grondwater, en maatregelen voor het beheer van de door de installatie voortgebrachte afvalstoffen. De grenswaarden kunnen volgens dit artikellid, zo nodig, worden aangevuld of vervangen door gelijkwaardige parameters of gelijkwaardige technische maatregelen. Voor de installaties van rubriek 6.6 van bijlage I wordt bij de overeenkomstig dit artikellid vastgestelde emissiegrenswaarden rekening gehouden met de aan die categorieën installaties aangepaste praktische regelingen.
In artikel 9, vierde lid, van de Richtlijn is bepaald dat, onverminderd artikel 10, de emissiegrenswaarden, de parameters en de gelijkwaardige technische maatregelen, bedoeld in het derde lid, zijn gebaseerd op de beste beschikbare technieken, zonder dat daarmee het gebruik van een bepaalde techniek of technologie wordt voorgeschreven, met inachtneming van de technische kenmerken en de geografische ligging van de betrokken installatie, alsmede de plaatselijke milieuomstandigheden. Voorts bepaalt dit artikellid dat de vergunningvoorwaarden in ieder geval bepalingen bevatten betreffende de minimalisering van de verontreiniging over lange afstand of van de grensoverschrijdende verontreiniging en een hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel waarborgen.
In artikel 9, achtste lid, van de Richtlijn is bepaald dat onverminderd de verplichting tot instelling van een vergunningprocedure overeenkomstig deze richtlijn de Lid-Staten voor bijzondere categorieën installaties bijzondere verplichtingen kunnen vaststellen in dwingende algemene voorschriften en niet in de vergunningsvoorwaarden, mits een geïntegreerde aanpak en een even hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel gewaarborgd zijn.
Ingevolge artikel 12, tweede lid, van de Richtlijn, voor zover hier van belang, treffen de Lid-Staten de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat een door de exploitant beoogde belangrijke wijziging in de exploitatie van de installatie in de zin van artikel 2, punt 10, niet geschiedt zonder een vergunning overeenkomstig deze richtlijn.
In artikel 2, aanhef en onder 10, onder b, van de Richtlijn wordt het begrip belangrijke wijziging gedefinieerd als: een wijziging in de exploitatie die volgens de bevoegde autoriteit negatieve en significante effecten kan hebben op mens of milieu. In de zin van deze definitie wordt elke wijziging of uitbreiding van een exploitatie geacht belangrijk te zijn, indien de wijziging of uitbreiding voldoet aan de in bijlage I genoemde drempelwaarden, voor zover deze bestaan.
2.4.3. Ingevolge artikel 10, negende lid, van de Wet ammoniak en veehouderij (hierna: de Wav) blijft, indien de aanvraag om een vergunning voor een veehouderij is ingediend voor 8 december 2000, het voor dat tijdstip geldende recht van toepassing tot het tijdstip waarop de beschikking op de aanvraag onherroepelijk is geworden. Nu de aanvraag op 20 januari 1997 is ingediend, is in het onderhavige geval niet de Wav, maar de Iav van toepassing. Vast staat verder dat op de onderhavige inrichting, gelet op het daarin te houden veebestand, de Richtlijn van toepassing is. De aangevraagde en vergunde uitbreiding van de inrichting met 3.720 vleesvarkens is een belangrijke wijziging in de exploitatie van een bestaande installatie, als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 10, onder b, van de Richtlijn, die ingevolge artikel 12, tweede lid, van de Richtlijn niet mag geschieden zonder overeenkomstig deze richtlijn te zijn vergund.
2.4.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 13 november 2002 in zaak no.
200200405/1(AB 2003, 27) blijft het toetsingskader van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer bij de beoordeling van de ammoniakemissie en -depositie buiten beschouwing, omdat de Iav en de Uav het exclusieve toetsingskader vormen. Verder heeft de Afdeling in genoemde uitspraak geoordeeld dat, aangezien de Iav geen garantie biedt voor een geïntegreerde aanpak en een even hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel, het niet uitgesloten moet worden geacht dat het resultaat van vergunningverlening dat artikel 9, achtste lid, van de Richtlijn vereist, door toepassing van de Iav niet kan worden bereikt. Ten slotte heeft de Afdeling in deze uitspraak geoordeeld dat de in artikel 9, vierde lid, van de Richtlijn opgenomen norm in ieder geval wat betreft de grenzen van de aan de Staat gelaten beoordelingsvrijheid onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is, zodat voor de nationale rechter in zoverre een rechtstreeks beroep kan worden gedaan op dit artikellid.
200200405/1(AB 2003, 27) blijft het toetsingskader van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer bij de beoordeling van de ammoniakemissie en -depositie buiten beschouwing, omdat de Iav en de Uav het exclusieve toetsingskader vormen. Verder heeft de Afdeling in genoemde uitspraak geoordeeld dat, aangezien de Iav geen garantie biedt voor een geïntegreerde aanpak en een even hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel, het niet uitgesloten moet worden geacht dat het resultaat van vergunningverlening dat artikel 9, achtste lid, van de Richtlijn vereist, door toepassing van de Iav niet kan worden bereikt. Ten slotte heeft de Afdeling in deze uitspraak geoordeeld dat de in artikel 9, vierde lid, van de Richtlijn opgenomen norm in ieder geval wat betreft de grenzen van de aan de Staat gelaten beoordelingsvrijheid onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is, zodat voor de nationale rechter in zoverre een rechtstreeks beroep kan worden gedaan op dit artikellid.
2.4.5. Niet in geschil is dat de in de inrichting toegepaste stalsystemen wat de ammoniakemissie en -depositie betreft, overeenkomen met de beste beschikbare technieken. Voor de beoordeling of wordt voldaan aan de in artikel 9, vierde lid, van de Richtlijn opgenomen norm, is het enkele feit dat toepassing wordt gegeven aan de beste beschikbare technieken evenwel niet voldoende, doch dient daarnaast onder meer acht te worden geslagen op de geografische ligging van de betrokken installatie, alsmede de plaatselijke milieuomstandigheden. Bij de beantwoording van de vraag of in dat verband belang toekomt aan de in de nabijheid van de inrichting gelegen Nieuwlandsedijk en Oud-Vossemeersedijk, staat het verweerder in beginsel vrij gebruik te maken van de in de Uav opgenomen criteria om te bepalen of sprake is van voor verzuring gevoelige gebieden. Daarbij kan evenwel geen doorslaggevende betekenis toekomen aan de in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Uav opgenomen eis dat sprake is van een gebied met een oppervlakte van ten minste 5 hectare, dan wel van een gebied dat bij gemeentelijke verordening als voor verzuring gevoelig gebied is aangewezen. De werkingssfeer van de Richtlijn is daartoe immers niet beperkt.
2.4.6. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat in ieder geval op de zuidzijde van de Oud-Vossemeersedijk waardevolle vegetaties voorkomen. Als gevolg van de uitbreiding van de inrichting zal de ammoniakdepositie vanwege de inrichting op deze dijk - naar onbestreden vaststaat - 56,8 mol potentieel zuur per hectare per jaar bedragen. Dit gegeven is door verweerder niet betrokken bij de beantwoording van de vraag of vergunningverlening op grond van de Richtlijn mogelijk is. Ten aanzien van de Nieuwlandsedijk, alsmede de noordzijde van de Oud-Vossemeersedijk, is voorts niet gebleken van een daadwerkelijke inventarisatie door verweerder van de daar aanwezige vegetaties, zodat ook in zoverre onvoldoende is beoordeeld of wordt voldaan aan artikel 9, vierde lid, van de Richtlijn.
Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit wat het ammoniakaspect betreft in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en in strijd met artikel 3:46 van die wet niet op een deugdelijke motivering berust.
2.5. Het beroep is gegrond. Aangezien het ammoniakaspect bepalend is voor de beantwoording van de vraag of de gevraagde vergunning kan worden verleend, dient het bestreden besluit in zijn geheel te worden vernietigd. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking.
2.6. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zeeland van 3 augustus 2005, kenmerk 0508109;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zeeland tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 698,81 (zegge: zeshonderdachtennegentig euro en eenentachtig cent), waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Zeeland aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
IV. gelast dat de provincie Zeeland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.R. Schaafsma, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, ambtenaar van Staat.
w.g. Schaafsma w.g. De Vink
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 september 2006
154-462.