Uitspraak
200509030/1.
Datum uitspraak: 20 september 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellanten sub 1], allen wonend te [woonplaats]
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats]
3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats]
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 1 februari 2005 heeft de gemeenteraad van Buren, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 18 januari 2005, het bestemmingsplan "Kom Lienden 2004" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 13 september 2005, kenmerk RE2005.190001, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 26 oktober 2005, bij de Raad van State ingekomen op 28 oktober 2005, appellant sub 2 bij brief van 31 oktober 2005, bij de Raad van State ingekomen op 2 november 2005, en appellant sub 3 bij brief van 14 november 2005, bij de Raad van State ingekomen op 16 november 2005, beroep ingesteld.
Bij brief van 11 januari 2006 heeft verweerder medegedeeld dat de beroepschriften hem geen aanleiding geven tot het uitbrengen van een verweerschrift.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van het college van burgemeester en wethouders van Buren. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 juni 2006, waar appellanten sub 1, vertegenwoordigd door [gemachtigden], appellant sub 2, in persoon en bijgestaan door A. Menhart, appellant sub 3, in persoon, en verweerder, vertegenwoordigd door P.G.A.L. Evers, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Het beroep van [appellanten sub 1]
Het standpunt van appellanten
2.3. Appellanten stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de aanduiding "vrijstaande woningen" en de grensaanduiding "E", voor zover deze voorziet in een wijzigingsmogelijkheid op grond van artikel 33, zesde lid, van de planvoorschriften van de bestemming inzake de percelen aan de Voorstraat nr. 17 en nr. 13B te Lienden. Appellanten voeren hiertoe verschillende bezwaren aan. Zij betogen dat de wijziging van de bestemming van het perceel in een Woonbestemming een te grote bebouwingsdichtheid tot gevolg zal hebben. Dit zal ten koste gaan van het groen in de wijk. Ook wordt er in het gebied gebroed door steenuilen, een vogelsoort die is opgenomen in de rode lijst als bedoeld in bijlage V van de Vogelrichtlijn. Volgens appellanten heeft verweerder ten aanzien van een ander plandeel een minder hoge bebouwingsdichtheid te fors geacht. Bovendien vrezen zij als gevolg van deze hoge bebouwingsdichtheid waardevermindering van hun woningen en aantasting van hun woon- en leefklimaat door verlies van privacy.
Voorts stellen appellanten dat door de geringe toegankelijkheid van het perceel aan de Voorstraat nr. 13B een "vreemd ingeklemd en nauw wijkje" zal ontstaan, dat voor parkeer- en verkeersdruk zal zorgen. Tot slot geven zij aan dat onduidelijk is wat de eisen zijn die gelden voor een inbreidingslocatie op dit perceel.
Het bestreden besluit
2.4. Verweerder heeft het plandeel niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht geacht en heeft het plandeel goedgekeurd. Onder verwijzing naar artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening heeft verweerder gesteld dat de wijzigingsbevoegdheid zoals opgenomen voor het desbetreffende perceel de bouw van maximaal acht woningen toelaat. Verweerder heeft bij zijn besluit betrokken dat ter plaatse een goede ruimtelijke inpassing van de woningen mogelijk is binnen de in de wijzigingsbevoegdheid aangegeven grenzen.
De vaststelling van de feiten
2.5. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.5.1. Het plangebied beslaat de kern Lienden in de gemeente Buren. Met het bestemmingsplan wil de gemeenteraad overzicht en duidelijkheid creëren met betrekking tot de planologische situatie in die kern. Het plangebied beslaat de kern Lienden in de gemeente Buren. Het is een conserverend plan, waarbij het huidige gebruik en de huidige verschijningsvorm als uitgangspunt dienen. In het plan is vastgelegd dat alvorens nieuwe woningbouwlocaties op uitbreidingslocaties kunnen worden ontwikkeld, eerst bezien moet worden of geschikte inbreidingslocaties voorhanden zijn. De grotere en kleinere inbreidingslocaties zijn opgenomen in de vorm van een wijzigingsbevoegdheid met bijbehorende voorwaarden.
2.5.2. Appellanten zijn allen omwonenden van de percelen aan de Voorstraat nr. 17 en nr. 13B, gelegen in de kern Lienden, gemeente Buren. Zes van de appellanten zijn bewoners van percelen die daar direct aan grenzen en twee van hen wonen tegenover de desbetreffende percelen.
Tussen de gebouwen op deze percelen bevindt zich een pad waarvan ook de bewoners van de percelen 15 en 19 gebruik maken.
Op het perceel aan de Voorstraat nr. 17 staat een voormalig winkelpand. Op het perceel aan de Voorstraat nr. 13B is een schuur aanwezig. De overige gronden van dit perceel zijn verhard.
2.5.3. In het bestemmingsplan is aan de percelen aan de Voorstraat nr. 17 en nr. 13B de bestemming "Woondoeleinden B" met de aanduiding "vrijstaande woningen" gegeven. Op de plankaart is de begrenzing van de percelen aan de Voorstraat nr. 17 en nr. 13B met de letter E aangeduid.
Ingevolge artikel 33, zesde lid, van de planvoorschriften kan het college van burgemeester en wethouders met inachtneming van het bepaalde in artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening het plan wijzigen ten aanzien van de op de plankaart aangegeven gronden, waarvan de begrenzing met de letter E is aangeduid, met dien verstande dat:
(a) niet eerder zal worden overgegaan tot wijziging dan op grond van een op zich en in de omgeving passend verkavelingsplan voor woningbouw;
(b) het aantal woningen niet meer mag bedragen dan acht;
(c) voorzien wordt in tenminste drie parkeerplaatsen per twee woningen;
(d) in het wijzigingsplan, voor zover noodzakelijk, nadere voorschriften zullen worden opgenomen overeenkomstig de bepalingen in dit plan, met dien verstande dat geen hogere goothoogte dan vier meter en geen hogere hoogte dan acht meter zal worden opgenomen;
(e) van deze bevoegdheid slechts gebruik gemaakt wordt indien aannemelijk is dat de te bouwen woningen rechtstreeks voorzien in de plaatsgebonden woningbehoefte en worden verkocht of verhuurd aan met in achtneming van dat criterium te selecteren woningzoekenden en de planwijziging betrekking heeft op een bouwinitiatief dat past binnen de met het oog op het belang van de volkshuisvesting in acht te nemen fasering.
Volgens de plantoelichting is deze wijzigingsbevoegdheid opgenomen om veranderingen en nieuwe ontwikkelingen mogelijk te maken ten aanzien van de realisatie van woningen voor starters en/of ouderen. Woningbouw zal volgens de plantoelichting leiden tot een verbetering van de woonomgeving door de sanering van minder passende bebouwing.
Het oordeel van de Afdeling
2.6. Ten aanzien van het standpunt van appellanten dat de in het plan opgenomen bevoegdheid tot wijziging van de bestemming van de percelen aan de Voorstraat nr. 17 en nr. 13B een te grote bebouwingsdichtheid tot gevolg zal hebben, overweegt de Afdeling het volgende. In het algemeen kunnen aan een bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De gemeenteraad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en voorschriften voor gronden vaststellen. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan een uitzondering had moeten worden gemaakt op dit uitgangspunt.
Gelet op het voorliggende plan waarbij als uitgangspunt is gehanteerd dat eerst bezien moet worden of geschikte inbreidingslocaties voorhanden zijn, acht de Afdeling het niet onredelijk dat verweerder de voorliggende inbreidingslocatie in aanmerking heeft genomen. Hierbij kan betrokken worden dat appellanten, gelet op de ligging van het perceel in een woongebied, rekening dienden te houden met de omstandigheid dat bebouwing ten behoeve van woningbouw tot de mogelijkheden behoort. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat een passend verkavelingsplan zal worden opgesteld. Tevens is van belang dat, gezien de ligging van het perceel in de nabijheid van het dorpscentrum, gekozen kan worden voor een hogere dichtheid en om deze te laten aansluiten bij de al aanwezige hogere dichtheid in het dorpscentrum. De Afdeling acht dan ook niet onredelijk dat verweerder zich op het standpunt heeft gesteld dat ter plaatse een goede ruimtelijke inpassing van de woningen mogelijk is binnen de in de wijzigingsbevoegdheid aangegeven grenzen.
Voor zover appellanten stellen dat door de geringe toegankelijkheid van het desbetreffende perceel een "vreemd ingeklemd en nauw wijkje" zal ontstaan, dat voor parkeer- en verkeersdruk zal zorgen, overweegt de Afdeling, dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat het perceel aan de Voorstraat nr. 17 in het plan is opgenomen om te voorzien in een ontsluiting ten behoeve van het perceel aan de Voorstraat nr. 13B. Appellanten hebben dan ook niet aannemelijk gemaakt dat "een vreemd ingeklemd en nauw wijkje zal ontstaan". Voorts is de Afdeling van oordeel dat de norm van drie parkeerplaatsen per twee woningen niet onacceptabel is. In dit verband heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, aangezien de wijzigingsbevoegdheid slechts voorziet in de bouw van maximaal acht woningen, de parkeerdruk als gevolg van het plan niet of slechts in geringe mate zal toenemen. De Afdeling acht het standpunt van verweerder dat geen sprake zal zijn van een aanzienlijke toename van het verkeer in de Voorstraat evenmin onredelijk.
Voorts heeft verweerder geen grote betekenis behoeven toekennen aan de situatie dat uitvoering van het plan ten koste zal gaan van het groen in de wijk. Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder zich, gelet op het feit dat het plan waardevolle groenstructuren ontziet en de omstandigheid dat het desbetreffende plandeel grotendeels bebouwd is, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het groene karakter van de wijk niet onevenredig wordt aangetast. Wat betreft het onderzoek van de flora- en fauna aspecten merkt de Afdeling op, dat thans geen problemen in de uitvoerbaarheid zijn voorzien. Op het moment van vaststelling van het wijzigingsplan dient op grond van onderzoek nadere kennis te bestaan en dient aannemelijk te zijn dat zonodig een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet is dan wel zal worden verkregen.
2.6.1. Voor zover appellanten stellen dat het plan aantasting van het woon- en leefklimaat door verlies van privacy tot gevolg heeft, overweegt de Afdeling het volgende. Gelet op de omstandigheid dat de woningen van appellanten gesitueerd zijn in het voorste deel van de Voorstraat, waar vanwege de nabije ligging bij het dorpscentrum reeds een hogere bebouwingsdichtheid aanwezig is, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat van een ernstige aantasting van het bestaande woon- en leefklimaat geen sprake is.
2.6.2. Wat de eventuele nadelige invloed van het plan op de waarde van het onroerend goed van appellanten betreft, bestaat geen grond voor het oordeel dat die waardevermindering zodanig zal zijn dat verweerder hieraan in deze procedure in redelijkheid een zwaar gewicht had moeten toekennen.
De Afdeling wijst op de mogelijkheid die artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening biedt om een verzoek om planschadevergoeding in te dienen bij het college van burgemeester en wethouders.
2.6.3. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plandeel niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan het plandeel.
Het beroep is ongegrond.
Het beroep van [appellant sub 2]
Het standpunt van appellant
2.7. Appellant stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Sportterrein" op het perceel aan Het Eindtoe te Lienden, voor zover gelegen op een afstand van meer dan 50 meter ten opzichte van het perceel van appellant. Daarnaast stelt appellant dat verweerder de onthouding van goedkeuring aan ditzelfde plandeel, voor zover gelegen binnen een afstand van 50 meter van het perceel van appellant onvoldoende heeft gemotiveerd. Door verweerder is ten onrechte geen rekening gehouden met de omstandigheid dat uitbreiding van het sportterrein een ernstige toename van de geluids-, licht- en andere overlast tot gevolg zal hebben, aldus appellant. Tevens betoogt appellant dat op het speelterrein in strijd met het geldende bestemmingsplan en zonder gelegenheid bezwaar te maken een container is geplaatst.
Het bestreden besluit
2.8. Verweerder heeft het plandeel dat voorziet in uitbreiding van de bestemming "Sportterrein", voor zover gelegen binnen een afstand van 50 meter ten opzichte van het perceel van appellant onvoldoende gemotiveerd geacht en heeft hieraan goedkeuring onthouden. Verweerder concludeert dat door de gemeenteraad onvoldoende is aangegeven waarom van de op basis van de brochure "Bedrijven en Milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten uit 1999 (hierna: de VNG-brochure) aanbevolen indicatieve afstand van 50 meter is afgeweken. In dit verband stelt verweerder dat de ligging van de woning noch de activiteiten van het tenniscomplex aanleiding geven voor vermindering van de indicatieve afstanden.
De vaststelling van de feiten
2.9. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.9.1. Appellant is woonachtig in een monumentale boerderij aan het perceel Het [locatie] te [plaats], gelegen net buiten het plangebied van het bestemmingsplan. De boerderij van appellant is omringd door gaarden en hoge bomen. In de nabijheid van het perceel van appellant ligt een verhoogde fietsdijk met daarachter een gebied van landschappelijke waarde. Op ongeveer 35 meter van de woning van appellant, binnen het plangebied, ligt het perceel dat volgens het vorige bestemmingsplan "Kom Lienden 1984" de bestemming "Speelterrein" had. Binnen deze bestemming is een kinderspeelplaats, speelweide, trapveld of avontuurlijke speelplaats mogelijk en zijn andere bouwwerken toegestaan waaronder begrepen lichtmasten tot vijf meter hoog. Het speelterrein is, afgezien van één speeltoestel en een container waarin ruimte wordt geboden voor jongeren, onbebouwd.
2.9.2. In het bestemmingsplan is aan dit perceel de bestemming "Sportterrein" toegekend.
Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart voor "Sportterrein" aangewezen gronden en de volgens dit artikel mogelijke bouwwerken bestemd voor actieve en passieve recreatie.
Ingevolge artikel 18, tweede lid, mogen op de in lid 1 bedoelde gronden uitsluitend worden gebouwd:
(a) sporthallen;
(b) kantines, kleedruimtes en ruimten voor beheer, bergingen en sanitaire voorzieningen;
(c) bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zoals afrasteringen en (keer)muren, toestellen voor sport en spel, zitbanken, reclameborden, scoreborden, lichtmasten, verkeers- en verwijsborden, dug-outs en ballenvangers.
Ingevolge artikel 18, vijfde lid, van het plan mag de hoogte van de in lid 2 sub c genoemde bouwwerken maximaal drie meter bedragen, met dien verstande dat de hoogte van lichtmasten maximaal vijftien meter mag bedragen.
2.9.3. Volgens de plantoelichting wordt met de bestemming "Sportterrein" gedoeld op voetbal- en tennisvelden met bijbehorende clubhuizen, de sporthal en de bijbehorende parkeerterreinen. In dit geval voorziet de bestemmingswijziging in de uitbreiding van het complex van de "Tennisclub Lienden".
2.9.4. In de VNG-brochure staat dat sportaccommodaties zoals tennisbanen en veldsportaccommodaties met verlichting vallen onder categorie 3. Voor functies in deze categorie wordt een afstand tot een rustige woonwijk geadviseerd van 50 meter. Daarbij is vermeld dat in verband met de factor geluid een afstand van 50 meter wordt geadviseerd. In verband met de factoren geur, stof en gevaar wordt geen afstand genoemd.
Het oordeel van de Afdeling
2.10. Door de onthouding van goedkeuring aan het planonderdeel waartegen de inhoudelijke bezwaren van appellant zijn gericht, is in zoverre aan de bezwaren van appellant tegemoetgekomen. In verband met de verplichting van de gemeenteraad ingevolge artikel 30, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening om met inachtneming van het besluit tot onthouding van goedkeuring een nieuw plan vast te stellen, kan echter niet slechts deze onthouding van goedkeuring zelf maar ook de hieraan ten grondslag liggende motivering in deze procedure ter beoordeling staan.
De Afdeling vat het beroep van appellant daarom aldus op dat hij zich er tegen verzet dat aan de onthouding van goedkeuring uitsluitend de in het bestreden besluit genoemde overwegingen ten grondslag zijn gelegd.
Voor zover appellant stelt dat in de aan de onthouding van goedkeuring ten grondslag liggende motivering door verweerder ten onrechte geen rekening is gehouden met de omstandigheid dat uitbreiding van het sportterrein een verergering van de geluids-, licht- en andere overlast tot gevolg zal hebben, overweegt de Afdeling het volgende. Gelet op de indeling en de systematiek van de VNG-brochure, waarbij hinder van het betreffende complex door middel van een indicatieve afstand op basis van geluid wordt aangegeven, ziet de Afdeling geen aanleiding om te oordelen dat verweerder hieraan voorbij is gegaan.
Verweerder heeft in dit verband in redelijkheid de VNG-Brochure in aanmerking kunnen nemen nu in deze brochure de door appellant genoemde aspecten zijn verwerkt.
In hetgeen appellant heeft aangevoerd, ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft onthouden aan dit plandeel. Het beroep is voor wat dit plandeel betreft ongegrond.
2.10.1. Ten aanzien van de stelling van appellant dat hij als gevolg van de uitbreiding van het sportterrein, voor zover gelegen op een afstand van meer dan 50 meter ten opzichte van zijn perceel, tevens hinder zal ondervinden overweegt de Afdeling het volgende. De VNG-brochure heeft een indicatief en globaal karakter, waarin afstanden worden genoemd die bij bepaalde functies tot woningen gelegen in een rustige woonwijk aanbevolen worden. Een afwijking van de in de VNG-brochure opgenomen aanbevolen afstand is mogelijk, maar dient voldoende te worden afgewogen in het licht van het doel van deze normen, namelijk het voorkomen van milieuhinder in nieuwe situaties en te worden gemotiveerd. In de VNG-brochure wordt een indicatieve afstand van 50 meter voor een tenniscomplex met verlichting tot woningen gelegen in een rustige woonwijk aanbevolen.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de monumentale boerderij van appellant omringd is door gaarden en hoge bomen in de nabijheid van een verhoogde fietsdijk met daarachter een gebied van landschappelijke waarde. Gelet hierop acht de Afdeling het niet vaststaan dat in het voorliggende geval het gebied gekwalificeerd kan worden als gelegen in een rustige woonwijk, als bedoeld in de VNG-brochure. Verweerder heeft dit aspect niet in zijn besluitvorming betrokken en is ook niet tot een afweging gekomen of in dit geval een afstand van 50 meter voldoende is.
De Afdeling is dan ook van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat het sportcomplex, voor zover gelegen op een afstand van meer dan 50 meter tot het perceel van appellant, gerechtvaardigd is.
2.10.2. Wat betreft het betoog dat in strijd met het geldende bestemmingsplan op het speelterrein een container is geplaatst, merkt de Afdeling op dat een dergelijke aangelegenheid in deze procedure niet aan de orde is.
2.10.3. Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit, voor zover dit betrekking heeft op het plandeel gelegen op een afstand van meer dan 50 meter ten opzichte van het perceel van appellant, niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is voor wat dit plandeel betreft gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
Het beroep van [appellant sub 3]
Het standpunt van appellant
2.11. Appellant stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan een gedeelte van het plandeel met de bestemming "Gaarde", met de aanduiding "N" op het perceel Het Binnen te Lienden, gemeente Buren. Volgens appellant is overgegaan tot de aankoop van dit perceel om een woning te bouwen, welke tevens ruimte zou bieden voor een op te zetten administratiekantoor. Appellant betoogt dat op grond van gedane toezeggingen aan de kant van het college van burgemeester en wethouders en beleidsdocumenten, waarin het perceel als potentiële woningbouwlocatie wordt aangemerkt, het vertrouwen is opgewekt dat het plandeel goedgekeurd zou worden om de toekomstige bouw mogelijk te maken. Voorts stelt appellant dat verweerder zich baseert op het beleidsdocument "Experiment Ruimtelijk Beleid Rivierenland", waarvan de vaststelling heeft plaatsgevonden zonder enige vorm van inspraak en daarom ongeschikt is om als bepalende factor te dienen voor de onthouding van goedkeuring. Tot slot voert appellant aan dat verweerder een eigen onderzoek naar de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de bestemmingsregeling had dienen uit te voeren, althans onduidelijk is welke ruimtelijke argumenten ten grondslag liggen aan de onthouding van goedkeuring.
Het bestreden besluit
2.12. Verweerder heeft de wijzigingsbevoegdheid voor het plandeel waar, na het volgen van een artikel 11 WRO-wijzigingsprocedure woningbouw gerealiseerd kan worden, in strijd met het recht geacht en heeft aan het plandeel goedkeuring onthouden. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eenzijdige afwijking zonder nader overleg van de kwaliteitscontour, zoals deze in het kader van het Experiment Ruimtelijk Beleid Rivierenland is vastgelegd, niet mogelijk is.
De vaststelling van de feiten
2.13. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.13.1. Appellant heeft in 1993 4300 m2 grond gekocht in Het Binnen te Lienden. Het perceel van appellant is onbebouwd.
2.13.2. In het bestemmingsplan is aan de gronden van appellant de bestemming "Gaarde" met de aanduiding "N" gegeven.
Ingevolge artikel 22, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart voor "Gaarde" aangewezen gronden en de volgens dit artikel mogelijke bouwwerken bestemd voor tuin, moestuin, boomgaard, akker, weide en daarmee gelijk te stellen doeleinden.
Ingevolge artikel 22, derde lid, mogen op de in eerste lid bedoelde gronden uitsluitend worden gebouwd:
(a) bouwwerken, geen gebouwen zijnde, van geringe omvang ten dienste van de bestemming zoals terreinafscheidingen, voerbakken en waterpompen, waarvan de hoogte niet meer dan twee meter mag bedragen;
(b) plantenkasjes en verblijven voor huisdieren, waarbij per bouwperceel niet meer dan één bouwwerk mag worden gerealiseerd, de maximale oppervlakte per bouwwerk twaalf m2 mag bedragen, de hoogte niet meer dan drie meter mag bedragen en per bouwperceel niet meer dan 1% van de oppervlakte bebouwd mag worden.
Ingevolge artikel 33, dertiende lid, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, zijn burgemeester en wethouders bevoegd het plan te wijzigen ten aanzien van de op de plankaart aangegeven gronden, waarvan de begrenzing met de letter "N" is aangeduid, met dien verstande dat:
(a) niet eerder zal worden overgegaan tot wijziging dan op grond van een op zich en in de omgeving passend verkavelingsplan voor woningbouw;
(b) het aantal woningen niet meer mag bedragen dan vijftien per hectare;
(c) voorzien wordt in tenminste drie parkeerplaatsen per twee woningen;
(d) in het wijzigingsplan, voor zover noodzakelijk, nadere voorschriften zullen worden opgenomen overeenkomstig de bepalingen in dit plan met dien verstande dat geen hogere goothoogte dan zes meter en geen hogere hoogte zal worden opgenomen dan twaalf meter;
(e) van deze bevoegdheid slechts gebruik gemaakt wordt indien aannemelijk is dat de te bouwen woningen rechtstreeks voorzien in de plaatsgebonden woningbehoefte en worden verkocht of verhuurd aan met inachtneming van dat criterium te selecteren woningzoekenden en de planwijziging betrekking heeft op een bouwinitiatief dat past binnen de met het oog op het belang van de volkshuisvesting in acht te nemen fasering.
2.13.3. Uit de plantoelichting blijkt dat deze wijzigingsbevoegdheid is gegeven voor een toekomstige woningbouwlocatie ter afronding van het dorp. Met deze bescheiden woningbouw wordt het mogelijk een ruimtelijke aansluiting te maken tussen de woonbuurt aan de Burgemeester Voslaan en de woonwijk Nieuw Meerten. Bovendien wordt op deze wijze een duidelijk en herkenbare dorpsentree en dorpsrand gecreëerd.
2.13.4. Op 19 november 2002 is het Experiment Ruimtelijk beleid Rivierenland "Eén lijn voor kwaliteit" (hierna: het Experiment) door het Intergemeentelijk orgaan Rivierenland, de provincie Gelderland en het ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer vastgesteld. Deze visie is voortgekomen uit een bestuurlijk overleg tussen de provincie en de gemeenten in de regio over het uitvoeringsprogramma woningbouw als uitwerking van het Streekplan Gelderland 1996. De gemeenteraad van Buren heeft op 19 april 2002 ingestemd en verweerder op 18 november 2002. Ter ondersteuning van het Experiment is een Stuurgroep in het leven geroepen, waarin zowel gemeenten als de provincie participeren.
Blijkens de toelichting van het experiment blijft voor de provincie het Streekplan Gelderland 1996 het algemene toetsingskader voor de beoordeling van gemeentelijke ruimtelijke ordeningsplannen. Echter, wanneer op basis van het Experiment verstedelijkingsplannen worden ontwikkeld, dan dient het Experiment voor de provincie richtinggevend te zijn voor de beoordeling van deze gemeentelijke plannen. Het Experiment biedt dan het kader waarbinnen gemeenten hun visie op de ontwikkeling van wonen en werken voor het hele gebied en alle kernen kunnen opstellen.
Gemeenten hebben in dit verband via een formele besluitvormingsprocedure op basis van kwaliteitsanalyses van het buitengebied voor alle kernen contouren aangegeven die het maximale ruimtebeslag voor verstedelijking markeren voor de betreffende kern tot 2015, de zogenoemde kwaliteitscontour. De ruimte binnen de getrokken kwaliteitscontour moet worden gezien als het maximaal te verstedelijken gebied. In dit verband is door het gemeentebestuur van Buren de kwaliteitscontour voor Lienden aangegeven. Er is vastgesteld dat het zuidelijke gedeelte van de uitbreidingslocatie aan het Binnen is gelegen buiten de kwaliteitscontour.
Het experiment kent een looptijd van vier jaar. Aan het einde van deze looptijd wordt het Experiment geëvalueerd en wordt op basis daarvan besloten of de methodiek een formele toepassingsstatus krijgt dan wel dat de ruimtelijke ontwikkeling op andere wijze gestuurd gaat worden. In dit kader zijn de resultaten van de evaluatie op 23 april 2004 besproken in de vergadering van de Stuurgroep. Dit heeft niet tot drastische beleidswijzigingen geleid. Het Experiment is thans het beleidsdocument dat de basis vormt voor onder meer de invulling van het zoekzonebeleid, zoals neergelegd in het Streekplan Gelderland 2005. De kwaliteitscontouren uit het Experiment zijn tevens in het Streekplan Gelderland 2005 opgenomen.
2.13.5. De provinciale diensten hebben, in hun advies van 29 augustus 2003 over het afwijken van contouren in algemene zin en daarnaast in hun advies van 9 oktober 2003 expliciet omtrent afwijking ter plaatse van de locatie het Binnen, negatief geadviseerd.
Het oordeel van de afdeling
2.14. Niet in geschil is dat de gronden van appellant aan het Binnen te Lienden buiten de kwaliteitscontour, zoals is vastgesteld in het Experiment Ruimtelijk beleid Rivierenland, zijn gelegen. Aan de orde is derhalve de vraag of verweerder op grond van dit Experiment terecht goedkeuring aan de gronden van appellant heeft onthouden.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de gemeenteraad van Buren en verweerder een aantal afspraken hebben gemaakt over het ruimtelijk beleid in Rivierenland, zoals in overweging 2.13.4 is aangegeven. Gelet hierop stelt de Afdeling vast dat de gemeenteraad van Buren heeft ingestemd met dit beleid.
In het kader van dit beleid hebben gemeenten kwaliteitscontouren opgesteld, waarvoor is bepaald dat de ruimte binnen de getrokken kwaliteitscontour moet worden bezien als het maximaal te verstedelijken gebied. De Afdeling stelt in dit verband vast dat het gemeentebestuur van Buren kwaliteitscontouren heeft getrokken, waarbij het perceel van appellant aan Het Binnen buiten de kwaliteitscontour is komen te liggen. Dit leidt ertoe dat op grond van het Experiment geen woningbouw op deze gronden gerealiseerd kan worden.
Verweerder heeft vervolgens opgemerkt dat een afwijking van het Experiment evenals de vaststelling hiervan in overleg met de regio dient plaats te vinden. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is echter niet gebleken dat door de gemeenteraad van Buren met verweerder en de regio in dit kader overleg is gevoerd. Bovendien is zelfs in een eerder stadium van de zijde van het provinciebestuur negatief geadviseerd over de afwijking van de contouren met betrekking tot het desbetreffende plandeel. Dit brengt met zich mee dat de gemeenteraad van Buren redelijkerwijs kon verwachten dat met de afwijking van de contouren voor de locatie aan het Binnen door verweerder niet zou worden ingestemd en dat overleg in dit geval nuttig zou zijn geweest. Gezien het bovenstaande heeft verweerder zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de wijzigingsbevoegdheid op het perceel van appellant die woningbouw mogelijk moet maken in strijd is met het Experiment Ruimtelijk beleid Rivierenland.
Voor zover appellant stelt dat de vaststelling van het Experiment Ruimtelijk beleid Rivierenland zonder inspraak heeft plaatsgevonden en daarom ongeschikt is om als bepalende factor te dienen voor de onthouding van goedkeuring, overweegt de Afdeling dat het Experiment een beleidsdocument is dat uit een bestuurlijk overleg tussen de provincie en de gemeenten in de regio tot stand is gekomen. Inspraak met betrokkenen uit de gemeente is hierbij dan ook niet vereist.
Ten aanzien van het standpunt van appellant dat verweerder, door zich uitsluitend te baseren op het genoemde Experiment en een eigen onderzoek naar de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de bestemmingsregeling achterwege te laten, de hun toekomende toetsingsmarge hebben overschreden en de beleidsvrijheid van de gemeente hebben miskend, merkt de Afdeling op dat de gemeenteraad een zekere beleidsvrijheid heeft met betrekking tot de invulling van het gemeentelijk beleid. Deze beleidsvrijheid gaat niet zo ver dat hierdoor strijd met het provinciaal beleid gerechtvaardigd wordt. Van een overschrijding van de aan verweerder toekomende toetsingsmarge is in dit geval niet gebleken.
2.14.1. Ten aanzien van de stelling van appellant dat op grond van gedane toezeggingen en beleidsdocumenten het vertrouwen is gewekt dat het plandeel goedgekeurd zou worden om de toekomstige bouw mogelijk te maken, overweegt de Afdeling het volgende. Thans is aan de orde een besluit van verweerder over de goedkeuring van een bestemmingsplan. Verweerder is, behoudens bijzondere omstandigheden, niet gebonden aan de gestelde toezegging van de gemeenteraad in het kader van de totstandkoming van dat plan. Een ander oordeel zou betekenen dat de beoordelingsruimte van verweerder door toedoen van het bestuursorgaan dat het goed te keuren besluit heeft genomen, te zeer kan worden ingeperkt. De Afdeling overweegt voorts dat van bijzondere omstandigheden geen sprake is. Appellant heeft in dit verband onvoldoende aannemelijk gemaakt op grond van welke beleidsdocumenten het beroep op het vertrouwensbeginsel zou behoren te slagen.
2.14.2. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plandeel in strijd is met het recht.
Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft onthouden aan het plandeel.
Het beroep is ongegrond.
Proceskosten
2.15. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van [appellant sub 2] te worden veroordeeld.
Ten aanzien van de overige appellanten bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van [appellant sub 2] gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 13 september 2005, RE2005.190001, wat betreft het plandeel met de bestemming "Sportterrein" op een afstand van meer dan 50 meter ten opzichte van het perceel van appellant;
III. verklaart de beroepen van [appellanten sub 1] en [appellant sub 3] geheel en het beroep van [appellant sub 2] voor het overige ongegrond;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij appellant sub 2 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 672,00 (zegge: zeshonderdtweeënzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door het college van gedeputeerde staten van Gelderland aan appellant sub 1 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Gelderland aan appellant sub 2 het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.D. van Onselen, ambtenaar van Staat.
w.g. Hoekstra w.g. Van Onselen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 september 2006
178-522.