Uitspraak
200509950/1.
Datum uitspraak: 4 oktober 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Icova B.V.", gevestigd te Amsterdam,
appellante,
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 26 oktober 2005, kenmerk B01/0023 MD 2004, heeft verweerder aan appellante een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een afvalstoffenverwerkend bedrijf aan de Kajuitweg 1, 2, 3 en 4 alsmede de Octaanweg 4 (ged.), 7, 9, 10, 12, 14 (ged.) en 15 te Amsterdam. Dit besluit is op 26 oktober 2005 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 5 december 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 6 januari 2006.
Bij brief van 1 maart 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 20 juni 2006. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Voor afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante en verweerder. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 september 2006, waar appellante vertegenwoordigd door G.P. Grundmann, bijgestaan door mr. P. Rens, advocaat te Rotterdam, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. E.W. Beukenhorst en ir. J.G.F. van Kempen, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het huidige geding.
Op 1 december 2005 zijn de wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), en het besluit van 8 oktober 2005, houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Stb. 2005, 527), in werking getreden. Nu het bestreden besluit vóór 1 december 2005 is genomen, moet dit worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet en dit besluit.
2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel, zoals dat voor 1 december 2005 luidde, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer, zoals dat voor 1 december 2005 luidde, komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.3. Appellante voert aan dat de zogenoemde Icopower-installatie door verweerder ten onrechte is aangemerkt als een installatie in de zin van de IPPC-richtlijn.
2.3.1. Verweerder voert aan dat deze beroepsgrond zich richt tegen de considerans van het bestreden besluit en niet tegen het dictum. Verweerder erkent dat de door appellante bedoelde passage in de considerans tot verwarring aanleiding kan geven, maar stelt dat er in het bestreden besluit van is uitgegaan dat de installatie niet onder de IPPC-richtlijn valt.
2.3.2. Voor zover het beroep is gericht tegen onderdelen van de considerans van het besluit merkt de Afdeling op dat de overwegingen van een besluit, ofschoon die dienen ter motivering van het dictum van dat besluit en van belang kunnen zijn voor de door de Afdeling te verrichten rechtmatigheidstoets, op zichzelf geen rechtsgevolgen in het leven roepen en om die reden niet voor vernietiging in aanmerking kunnen komen. Het beroep is in zoverre ongegrond.
2.4. Appellante voert aan dat in vergunningvoorschrift B.5 ten onrechte is bepaald dat in de Icopower-installatie geen voor nuttige toepassing geschikt materiaal mag worden verwerkt, dat valt onder Euralcode 19 12 12c. Zij stelt dat juist deze categorie afval geschikt is voor verwerking in de installatie.
2.4.1. In zijn nadere memorie stelt verweerder dat het onderhavige voorschrift op dit punt onjuist is geformuleerd en moet worden aangepast.
2.4.2. Uit het vorenstaande volgt dat het besluit tot stand is gekomen in strijd met het algemeen rechtsbeginsel dat vereist dat een beslissing met de nodige zorgvuldigheid wordt genomen. Deze beroepsgrond treft doel. De Afdeling ziet aanleiding op de hierna te vermelden wijze in de zaak te voorzien.
2.5. Appellante voert aan dat voor de bescherming van het riool met de algemene vangnetbepalingen van de vergunningvoorschriften I.1 en I.2 kan worden volstaan.
2.5.1. Verweerder voert aan dat hier niet kan worden volstaan met het opnemen van alleen vangnetbepalingen. De activiteiten van de onderhavige inrichting zijn zo veelzijdig dat diverse (an)organische stoffen in het afvalwater terecht kunnen komen. Volgens verweerder is het daarom noodzakelijk dat voor een goede bescherming van de werking van het openbaar riool ook specifieke lozingseisen in de vergunning worden opgenomen.
2.5.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het voor het beschermen van het functioneren van het openbaar riool nodig is specifieke lozingseisen in de vergunning op te nemen. Deze beroepsgrond treft geen doel.
2.6. Appellante voert aan dat in de Wet milieubeheer vergunning alleen lozingsvoorschriften kunnen worden opgenomen die betrekking hebben op de bescherming van de doelmatige werking van de riolering. Het is voldoende als alleen de samenstelling van de uiteindelijk op het riool te lozen hoofdstroom wordt beoordeeld en niet nodig dat in de onderhavige vergunning eisen worden gesteld aan iedere deelstroom afzonderlijk zoals in voorschrift I.4 is gebeurd.
2.6.1. Verweerder stelt dat als alleen de hoofdstroom door vermenging aan de eisen voldoet, er onnodig veel verontreiniging in het water aanwezig blijft. Tevens stelt verweerder dat de opgenomen eisen aan deelstromen gebruikelijk zijn en dat door het treffen van gangbare voorzieningen goed aan de eisen kan worden voldaan.
2.6.2. De Afdeling overweegt dat het functioneren van het openbaar riool niet afhangt van de samenstelling van de diverse deelstromen die binnen het bedrijf ontstaan. De samenstelling en de hoeveelheid van de totaalstroom die op het openbaar riool wordt geloosd, is bepalend. Het is niet nodig om voor iedere deelstroom binnen de inrichting eisen in de vergunning op te nemen. Verweerder heeft derhalve in redelijkheid in voorschrift I.4 geen eisen aan de samenstelling van deelstromen kunnen stellen. Deze beroepsgrond slaagt. De Afdeling ziet aanleiding op de hierna te vermelden wijze in de zaak te voorzien.
2.7. Appellante voert aan dat vergunningvoorschrift I.4 zo moet worden gewijzigd dat de lozingseisen voor volumeproportionele monsters gelden en niet voor enig monster, teneinde de Wet milieubeheer vergunning in overeenstemming te brengen met hetgeen hierover in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren vergunning is geregeld.
2.7.1. Verweerder stelt dat zowel in de stroming als uit de put steekmonsters kunnen worden genomen. Bovendien kan appellante volgens verweerder ruimschoots voldoen aan de gestelde eisen, zodat het niet noodzakelijk is op te nemen dat volumeproportionele monsterneming moet plaatsvinden.
2.7.2. De Afdeling overweegt dat niet gebleken is van een reden waarom in de onderhavige vergunning een andere vorm van monsterneming dient te worden opgelegd dan in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren vergunning. Gelet op de stukken, waaronder het deskundigenbericht, is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het nemen van steekmonsters noodzakelijk is ter bescherming van een goede werking van het openbare riool. Gelet hierop is het onnodig bezwarend dat de wijze van monsterneming niet is beperkt tot volumeproportionele monsters. Het beroep treft in zoverre doel. De Afdeling ziet aanleiding op de hierna te vermelden wijze in de zaak te voorzien.
2.8. Appellante voert aan dat de in vergunningvoorschrift I.4, onder e, gestelde norm voor minerale olie te streng is, omdat die norm in de praktijk niet haalbaar is.
2.8.1. Verweerder voert aan dat de onderhavige norm noodzakelijk is ter voorkoming van stankhinder. De norm sluit aan bij de normering van de waterkwaliteitsbeheerder. Volgens verweerder is de norm goed haalbaar en heeft appellante niet onderbouwd waarom zij niet aan de eis zou kunnen voldoen.
2.8.2. De Afdeling overweegt dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat de inrichting aan de gestelde grenswaarde voor minerale olie kan voldoen. Gelet hierop heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze grenswaarde naleefbaar is. Deze beroepsgrond treft geen doel.
2.9. Appellante voert aan dat in vergunningvoorschrift I.4, onder f, ten onrechte strengere normen voor grove en bezinkbare bestanddelen zijn opgenomen dan in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren vergunning. Tevens voert zij aan dat in vergunningvoorschrift I.3, onder a, al een norm voor grove of snel bezinkende bedrijfsafvalstoffen is opgenomen.
2.9.1. Verweerder voert aan dat het ter bescherming van het riool onwenselijk is dat zand of andere grove bedrijfsafvalstoffen in het riool terecht komen. Tevens stelt hij dat de gestelde voorschriften gangbaar zijn voor bedrijfsafvalwater.
2.9.2. De Afdeling overweegt dat het ter bescherming van de goede werking van het riool nodig is in een vergunning als de onderhavige voorschriften op te nemen om de lozing van grove of snel bezinkende bedrijfsafvalstoffen te beperken. De voorschriften I.4, onder f en I.3, onder a regelen dezelfde materie echter op verschillende wijze. In zoverre is sprake van inconsistentie. Uit het vorenstaande volgt dat het besluit in zoverre tot stand is gekomen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Deze beroepsgrond is derhalve gegrond.
2.10. Appellante voert aan dat in voorschrift I.5 ten onrechte de zinsnede "kan bevinden" is opgenomen. Volgens haar kan zich altijd een verontreinigende stof in het water bevinden.
2.10.1. Verweerder stelt dat het voorschrift behelst dat er alleen controlevoorzieningen geplaatst hoeven te worden op de plekken die zijn opgenomen in het rioolbeheerplan dat deel uitmaakt van de vergunning.
2.10.2. In voorschrift I.5 is, voor zover hier van belang, bepaald dat bedrijfsafvalwater, waarin zich ten minste één verontreinigende stof bevindt of kan bevinden waarvoor een concentratiegrenswaarde geldt, voor vermenging met ander (bedrijfs)afvalwater door een goed toegankelijke controlevoorziening moet worden geleid. Uit deze formulering blijkt niet dat alleen gedoeld wordt op de plekken die zijn opgenomen in het rioolbeheerplan. Er kan derhalve gerede twijfel over de bedoeling van het voorschrift ontstaan. Uit het vorenstaande volgt dat het besluit tot stand is gekomen in strijd met het algemeen rechtsbeginsel dat vereist dat een beslissing met de nodige zorgvuldigheid wordt genomen. Deze beroepsgrond treft doel. De Afdeling ziet aanleiding op de hierna te vermelden wijze in de zaak te voorzien.
2.11. Appellante voert aan dat in de onderhavige vergunning niet staat vermeld dat het haar wordt toegestaan huishoudelijk afvalwater te lozen, hoewel het lozen van huishoudelijk afvalwater wel in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren vergunning wordt vergund.
2.11.1. Verweerder voert aan dat het lozen van huishoudelijk afvalwater is aangevraagd en vergund. Er bestond echter geen reden in de vergunning aparte voorschriften voor dit lozen op te nemen.
2.11.2. De Afdeling overweegt dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat het lozen van huishoudelijk afvalwater is aangevraagd. De aanvraag maakt deel uit van de vergunning, terwijl de lozing van huishoudelijk afvalwater niet is geweigerd. Het lozen van huishoudelijk afvalwater is derhalve vergund zonder dat daar voorschriften aan zijn verbonden. Deze beroepsgrond treft geen doel.
2.12. Het beroep is gegrond, voor zover dat is gericht tegen vergunningvoorschrift B.5, zevende gedachtestreepje, voorschrift I.3, onder a, voorschrift I.4, aanhef, en onder f, en voorschrift I.5. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd. De Afdeling zal op de hierna te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Voor het overige is het beroep ongegrond.
2.13. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 26 oktober 2005, B01/0023 MD 2004, voor zover het vergunningvoorschrift B.5, zevende gedachtestreepje, voorschrift I.3, onder a, voorschrift I.4, aanhef, en onder f, en voorschrift I.5, betreft;
III. bepaalt dat vergunningvoorschrift B.5, zevende gedachtestreepje, komt te luiden: 'niet voor nuttige toepassing als materiaalhergebruik geschikt afval, vallende onder euralcode 19 12 12c;'
dat vergunningvoorschrift I.4, aanhef, komt te luiden: 'Het op het gemeentelijk rioolstelsel te lozen bedrijfsafvalwater moet in enig volumeproportioneel etmaalmonster aan de volgende eisen voldoen:', dat vergunningvoorschrift I.5 komt te luiden: 'Bedrijfsafvalwater, waarin zich ten minste één verontreinigende stof bevindt of kan bevinden waarvoor een concentratiegrenswaarde geldt, moet voor vermenging met ander (bedrijfsafval)water op de plek en wijze zoals omschreven in het rioolbeheerplan door een goed toegankelijke controlevoorziening worden geleid, die zodanig is uitgevoerd dat op eenvoudige wijze representatieve watermonsters kunnen worden genomen.';
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dit is vernietigd;
V. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Amsterdam aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VII. gelast dat de gemeente Amsterdam aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van drs. G.K. Klap, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Klap
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2006
315.