Uitspraak
200600865/1.
Datum uitspraak: 11 oktober 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting "Stichting SKOOP" (voorheen: "Stichting De Ruimte"), gevestigd te Heiloo,
appellante,
tegen de uitspraak in zaak no. WET 04/2178 van de rechtbank Alkmaar van 7 december 2005 in het geding tussen:
appellante
en
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
1. Procesverloop
Bij besluit van 2 december 2003 heeft de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (thans: de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap; hierna: de Minister) de bekostiging voor ambulante begeleiding voor de school De Alk te Alkmaar vastgesteld op 18 formatierekeneenheden personele formatie alsmede een bedrag van € 161,47 voor materiële instandhouding.
Bij besluit van 27 oktober 2004 heeft de Minister het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 december 2005, verzonden op 19 december 2005, heeft de rechtbank Alkmaar (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 januari 2006, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 20 maart 2006. Laatstgenoemde brief is aangehecht.
Bij brief van 14 april 2006 heeft de Minister van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 augustus 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. S.M.M. Meijer en P. Klein, en de Minister, vertegenwoordigd door mr. M.Y. van Hattum, ambtenaar werkzaam bij de Centrale Financiën Instellingen, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 117, eerste lid, van de Wet op de expertisecentra (hierna: de Wec), voor zover en ten tijde hier van belang, wordt bij algemene maatregel van bestuur (het Formatiebesluit WEC) per schoolsoort de grondslag vastgesteld voor de omvang van
a.
1°. de formatie voor de vervulling van reguliere taken van de school, niet zijnde een instelling, met inbegrip van een opslag in verband met formatieve fricties en
2°. de formatie voor de vervulling van de reguliere taken van de instelling, indien de instelling onderwijs zou verzorgen aan leerlingen die niet visueel gehandicapt zijn, met inbegrip van een opslag in verband met formatieve fricties en
b. de formatie voor speciale doeleinden, waaronder in ieder geval wordt begrepen de formatie voor de bestrijding van onderwijsachterstanden.
De omvang van de formatie kan verschillen al naar gelang het scholen voor speciaal onderwijs, scholen voor voortgezet speciaal onderwijs, scholen voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs of een afdeling betreft. De omvang van de formatie, bedoeld in de eerste volzin, voor het onderwijzend personeel is afhankelijk van het aantal leerlingen en in de gevallen bij deze algemene maatregel van bestuur aan te wijzen, mede van de samenstelling van het leerlingenbestand. De omvang van de formatie, bedoeld in de eerste volzin, voor het onderwijsondersteunend personeel is afhankelijk van het aantal leerlingen. De formatie, bedoeld onder a 1°, is redelijkerwijs voldoende voor het leiden en beheren van de school, voor het geven van onderwijs aan de school en voor de overige werkzaamheden die verband houden met het onderwijs aan de school. De formatie, bedoeld onder a 2°, wordt vastgesteld aan de hand van het bij de algemene maatregel van bestuur nader te bepalen gewogen gemiddelde van de kosten van een leerling in het basisonderwijs en het voortgezet onderwijs. Bij deze algemene maatregel van bestuur worden tevens nadere voorschriften gegeven voor de uitvoering van dit artikel.
Ingevolge artikel 117, derde lid lid, van de Wec, ten tijde hier van belang, kan bij ministeriële regeling worden bepaald in welke gevallen onder welke voorwaarden meer formatie aan een school kan worden toegekend dan op grond van het eerste lid is vastgesteld.
Ingevolge artikel 117, vierde lid, van de Wec, voor zover en ten tijde hier van belang, kan de Minister op verzoek van het bevoegd gezag van een school, niet zijnde een instelling, in andere gevallen dan als bedoeld in het derde lid op grond van bijzondere omstandigheden onder door hem te stellen voorwaarden meer formatie aan een school toekennen dan op grond van het eerste en derde lid is vastgesteld.
Ingevolge artikel X, eerste lid, van het Besluit van 26 februari 2003, houdende wijziging van het Bekostigingsbesluit WEC, het Formatiebesluit WEC, het Onderwijskundig besluit WEC, het Bekostigingsbesluit WPO, het Formatiebesluit WPO en het Bekostigingsbesluit W.V.O. in verband met de invoering van leerlinggebonden financiering (Stb. 2003, 108; hierna: het Wijzigingsbesluit) wordt het totaal van de formatie ambulante begeleiding voor de schooljaren 2003-2004 en 2004-2005 vastgesteld op de omvang van die formatie zoals die voor de school gold op 1 augustus 2003 vermeerderd met de formatie op grond van de Regeling aanvullende formatie (v)so rechtstreekse instromers zoals die voor de school op genoemde datum gold.
2.2. Bij besluit van 2 december 2003 heeft de Minister in het kader van de bekostiging van ambulante begeleiding voor de school De Alk de formatie van ambulante begeleiding op grond van voormeld artikel X, eerste lid, van het Wijzigingsbesluit vastgesteld op de omvang van de formatie zoals die gold op 1 augustus 2003, vermeerderd met de formatie op grond van de Regeling aanvullende formatie (v)so rechtstreekse instromers zoals die voor de school op genoemde datum gold. De Minister heeft daarbij de aanvullende formatie die appellante voor het schooljaar 2003-2004 op grond van artikel 117, vierde lid, van de Wec heeft gekregen, niet betrokken. Bij het bestreden besluit van 27 oktober 2004 heeft de Minister dat besluit gehandhaafd.
2.3. Appellante betoogt in de eerste plaats dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel X, eerste lid, van het Wijzigingsbesluit alleen ziet op de formatie bedoeld in artikel 117, eerste lid, van de Wec en niet tevens op de formatie bedoeld in artikel 117, vierde lid, van de Wec, zodat laatstgenoemde formatie terecht niet is betrokken bij het besluit van 2 december 2003. Noch in de tekst, noch in de toelichting bij het Wijzigingsbesluit wordt vermeld dat de aanvullende formatie ambulante begeleiding uitgezonderd wordt van de overgangsregeling, aldus appellante.
2.3.1. Het betoog van appellante slaagt niet. De grondslag voor de omvang van de formatie voor ambulante begeleiding als bedoeld in artikel 117, eerste lid, van de Wec wordt vastgesteld bij het Formatiebesluit WEC. Artikel X van het Wijzigingsbesluit bevat een overgangsregeling die geen betrekking heeft op de Wec zelf, maar is getroffen in het kader van de wijziging van, onder meer, het Formatiebesluit WEC. Onder deze overgangsregeling valt blijkens de tekst mede de formatie die wordt vastgesteld op grond van de in artikel 117, derde lid, bedoelde Regeling aanvullende formatie (v)so. De formatie die de Minister op grond van het vierde lid van artikel 117 van de Wec kan toekennen vanwege bijzondere omstandigheden, valt buiten de formatie als bedoeld in het Formatiebesluit WEC en de Regeling aanvullende formatie (v)so en valt om die reden ook niet onder de in artikel X van het Wijzigingsbesluit getroffen overgangsregeling. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat uit de systematiek van artikel 117 van de Wec en het Wijzigingsbesluit volgt dat de overgangsregeling in het Wijzigingsbesluit niet ziet op de aanvullende formatie als bedoeld in artikel 117, vierde lid, van de Wec.
2.4. Appellante betoogt voorts dat de rechtbank voorbij is gegaan aan haar betoog dat de overgangsregeling een naadloze overgang beoogt voor de kosten verbonden aan ambulante begeleiding bij de invoering van een nieuw bekostigingssysteem, dat sprake is van een omissie en dat de Minister in de geest van de overgangsregeling had dienen te handelen door de aanvullende formatie wegens bijzondere omstandigheden te betrekken bij de overgangsregeling.
2.4.1. Dit betoog leidt niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Het Wijzigingsbesluit is een bij koninklijk besluit genomen algemene maatregel van bestuur waarvan de Minister niet mag afwijken. Gelet op de tekst van artikel X van het Wijzigingsbesluit, waarin wel uitdrukkelijk wordt verwezen naar de aanvullende formatie op basis van de Regeling aanvullende formatie (v)so, maar niet naar de aanvullende formatie wegens bijzondere omstandigheden, staat voldoende vast dat geen sprake is van een onbedoeld neveneffect, maar van een bewuste keuze van de regelgever, zoals de Minister ter zitting heeft bevestigd. Nu appellante evenmin aannemelijk heeft gemaakt dat, mede gelet op de door de Minister getroffen aanvullende regeling - te weten de Regeling aanvullende formatie LGF, bijstelling bedragen leerlinggebonden budget in het basis- en voortgezet onderwijs en bijstelling bedragen bekostiging REC's voor het schooljaar 2004-2005 - de gevolgen van de overgangsregeling voor haar onevenredig zijn, is geen grond voor het oordeel dat het Wijzigingsbesluit in zoverre door de Minister buiten toepassing had moeten worden gelaten.
2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat gaan aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Voorzitter, en mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek en mr. H. Troostwijk, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
w.g. Slump w.g. Dallinga
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2006
18-362.