Uitspraak
200509072/1.
Datum uitspraak: 22 november 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Bodemsanering Nederland B.V.", gevestigd te Weert,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 september 2005 heeft verweerder aan appellante een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een inrichting voor, kort samengevat, de opslag, overslag en reiniging van afvalstoffen op het perceel Wetering 2 te Weert. Dit besluit is op 22 september 2005 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 31 oktober 2005, bij de Raad van State ingekomen op 1 november 2005, beroep ingesteld.
Bij brief van 19 december 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 28 maart 2006. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 september 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door [directeur] bijgestaan door ir. E.C. Doekemeijer, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. J.J.A.G. Werkhoven en ing. F.H.E.M. Spronk, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het geding.
Op 1 december 2005 zijn de wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), en het besluit van 8 oktober 2005, houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Stb. 2005, 527), in werking getreden. Nu het bestreden besluit vóór 1 december 2005 is genomen, moet dit worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet en dit besluit.
Algemeen toetsingskader
2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van artikel 8.10, eerste lid, en artikel 8.11, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
Gedeeltelijke intrekking beroep
2.3. Appellante heeft ter zitting het beroep voor zover dat betrekking heeft op het aan de vergunning verbonden voorschrift D.8, onder b, ingetrokken.
Financiële zekerheid
2.4. Appellante kan zich niet verenigen met de aan de vergunning verbonden voorschriften K.1 tot en met K.4, die betrekking hebben op het stellen van financiële zekerheid.
In voorschrift K.1 is bepaald dat appellante voor het nakomen van de voorschriften met betrekking tot het opslaan van een aantal nader genoemde afvalstoffen financiële zekerheid dient te stellen ten bedrage van € 3.065.406,00. In het voorschrift is aangegeven hoe dit bedrag, uitgesplitst naar het soort opgeslagen afvalstof, is bepaald.
In voorschrift K.2 is bepaald dat financiële zekerheid kan worden gesteld door een hypotheek- of pandrecht, een borgtocht of een bankgarantie, deelname aan een daartoe ingesteld fonds of in een andere vorm, waarbij de financiële zekerheid naar het oordeel van gedeputeerde staten gelijkwaardig is aan de genoemde vormen.
In voorschrift K.3 is bepaald dat binnen de inrichting pas activiteiten met betrekking tot het beheer van de in voorschrift K.1 genoemde afvalstoffen mogen worden ontplooid, nadat een schriftelijk bewijs van de in voorschrift K.1 bedoelde financiële zekerheid aan verweerder is overgelegd.
In voorschrift K.4 is, samengevat, bepaald dat in geval van overdracht van de vergunning aan een ander pas afvalstoffen mogen worden opgeslagen als die ander de in voorschrift K.1 bedoelde financiële zekerheid heeft gesteld.
2.4.1. Appellante betoogt primair dat haar ten onrechte is voorgeschreven financiële zekerheid te stellen. Zij stelt dat haar financiële situatie voldoet aan de voorwaarden die daaromtrent in de Handreiking Besluit financiële zekerheid milieubeheer van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: VROM) zijn opgenomen. Voorts stelt appellante dat andere grondreinigingsbedrijven en afvalverwerkende bedrijven doorgaans geen financiële zekerheid hoeven te stellen. Dat haar een dergelijke verplichting wel wordt opgelegd, leidt volgens appellante tot een onterechte aantasting van haar concurrentiepositie en is in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Volgens appellante kan worden volstaan met een periodieke beoordeling van haar financiële situatie, zoals zij in de aanvraag om vergunning heeft toegelicht.
2.4.2. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Besluit financiële zekerheid milieubeheer (hierna: het Besluit), voor zover hier van belang, kan het bevoegd gezag aan de vergunning voor een inrichting in categorieën van gevallen als aangewezen in bijlage 1, voorschriften verbinden, die voor degene die de inrichting drijft, de verplichting inhouden tot het stellen van financiële zekerheid voor het nakomen van krachtens de vergunning voor hem geldende verplichtingen ten aanzien van het opslaan van in de vergunning aangegeven afvalstoffen of ten aanzien van het beheer van afvalstoffen na het beëindigen van de activiteiten in die inrichting.
Ingevolge artikel 3, tweede lid, van het Besluit betrekt het bevoegd gezag hierbij in ieder geval:
a. de specifieke omstandigheden van het betreffende bedrijf, de solvabiliteit en de aanwezigheid van een milieuzorgsysteem,
b. de aard en de omvang van de afvalstoffen,
c. de frequentie van het afvoeren van de afvalstoffen,
d. de verhouding tussen de maximaal te verwachten kosten van beheer van afvalstoffen en de hoogte van de kosten voor het stellen van financiële zekerheid,
e. het reeds zodanig vrijwillig gesteld zijn van financiële zekerheid door degene die de inrichting drijft, dat de krachtens de vergunning voor hem geldende verplichtingen, bedoeld in het eerste lid, kunnen worden nagekomen, en
f. de naleving van aan de vergunning verbonden voorschriften en beperkingen.
2.4.3. Tussen partijen is niet in geschil dat de inrichting van appellante behoort tot een categorie die is aangewezen in bijlage 1 behorende bij artikel 3 van het Besluit en dat verweerder derhalve de bevoegdheid heeft om financiële zekerheid te stellen.
Als redenen voor het stellen van financiële zekerheid heeft verweerder aangevoerd dat de aangevraagde opslagcapaciteit voor afvalstoffen omvangrijk is, dat veel opgeslagen afvalstoffen laagwaardig zijn, dat gelet op de frequentie van de afvoer van de afvalstoffen sprake is van langdurige opslag (afhankelijk van de aard van de afvalstof één tot drie jaar), dat de solvabiliteit van de inrichting de laatste drie jaren onder de in de Handreiking Besluit financiële zekerheid milieubeheer van het Ministerie van VROM genoemde minimumwaarde ligt en dat geen vrijwillige financiële zekerheid is gesteld.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder zich, gelet op deze motivering, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het stellen van financiële zekerheid nodig is in het belang van de bescherming van het milieu. Gelet hierop is verweerder op goede gronden voorbij gegaan aan het door appellante gedane voorstel om te volstaan met een periodieke beoordeling van haar financiële situatie, nu dat voorstel minder waarborgen biedt voor het nakomen van de krachtens de vergunning voor haar geldende verplichtingen. Ten aanzien van de stelling van appellante dat het bestreden besluit, wat de voorschriften K.1 tot en met K.4 betreft, in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, overweegt de Afdeling dat niet is gebleken van gelijke gevallen waarin verweerder geen financiële zekerheidsstelling heeft geëist. De in dit verband door appellante genoemde inrichtingen zijn alle buiten de provincie Limburg gelegen, zodat verweerder daarvoor niet het bevoegde gezag vormt.
Het betoog van appellante faalt in zoverre.
2.4.4. Subsidiair betoogt appellante dat verweerder is uitgegaan van te hoge tarieven voor de verwijdering van de in voorschrift K.1 genoemde afvalstoffen, waardoor hij het financiële risico in verband met het nakomen van de krachtens de vergunning geldende verplichtingen ten aanzien van het opslaan van die afvalstoffen veel te hoog heeft ingeschat. Ter zitting heeft appellante in dit verband aangevoerd dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de (gedeeltelijke) nuttige toepassing van een aantal afvalstoffen.
2.4.5. In artikel 4 van het Besluit is bepaald dat indien het bevoegd gezag de verplichting tot het stellen van financiële zekerheid oplegt, het bedrag waarvoor de financiële zekerheid in stand wordt gehouden, niet hoger is dan redelijkerwijs nodig is ter dekking van de kosten voor nakoming van de in artikel 3 bedoelde verplichtingen voor degene die de inrichting drijft.
2.4.6. Ten aanzien van de hoogte van de te stellen financiële zekerheid stelt verweerder dat hij met betrekking tot de in voorschrift K.1 genoemde afvalstoffen marktconforme verwijderingstarieven heeft gehanteerd. Deze tarieven heeft verweerder gebaseerd op de tarievenwijzer van Bureau Boot te Veenendaal, welk bureau de landelijke tarieven jaarlijks bijhoudt, en voor het overige op gemiddelde tarieven die in 2003 door diverse inrichtingen in de provincies Limburg en Noord-Brabant werden gehanteerd.
Verweerder stelt met de mogelijkheid van nuttige toepassing van de door appellante opgeslagen afvalstoffen rekening te hebben gehouden. Hiertoe voert hij aan dat geen financiële zekerheid hoeft te worden gesteld voor afvalstoffen die direct nuttig toepasbaar zijn dan wel met een beperkte bewerking nuttig toepasbaar kunnen worden gemaakt. De in voorschrift K.1 genoemde afvalstoffen, waarvoor wel financiële zekerheid moet worden gesteld, zijn pas na een ingrijpende bewerking nuttig toepasbaar, aldus verweerder.
2.4.7. De Afdeling is mede gelet op de Nota van Toelichting bij het Besluit van oordeel dat bij het vaststellen van de hoogte van het bedrag waarvoor de financiële zekerheid in stand moet wordt gehouden, niet alleen gekeken moet worden naar de stort- en verbrandingstarieven, maar ook rekening moet worden gehouden met een gedeeltelijke nuttige toepassing, al dan niet na reiniging, van de betrokken afvalstoffen.
Niet gebleken is dat verweerder ten aanzien van de in voorschrift K.1 genoemde afvalstoffen die daarvoor blijkens het deskundigenbericht in aanmerking komen - te weten ernstig verontreinigde grond voor extractieve reiniging, ernstig verontreinigde grond voor biologische reiniging en categorie 2-grond - een correctie heeft toegepast vanwege de positieve waarde van die afvalstoffen na reiniging. Verweerder heeft niet onderbouwd waarom het toepassen van een dergelijke correctie achterwege kan blijven met betrekking tot afvalstoffen die pas na een ingrijpende bewerking nuttig toepasbaar zijn.
Gezien het vorenstaande heeft verweerder de hoogte van het in voorschrift K.1 genoemde bedrag waarvoor de financiële zekerheid in stand moet wordt gehouden, niet deugdelijk gemotiveerd. Het bestreden besluit is, voor zover het voorschrift K.1 betreft, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
Het beroep treft in zoverre doel.
Uitpandige opslag van afvalstoffen
2.5. Appellante kan zich niet verenigen met het aan de vergunning verbonden voorschrift C.5, onder a, dat betrekking heeft op de uitpandige opslag van afvalstoffen.
In voorschrift C.5, onder a, is bepaald dat de opslag en de eventuele bewerking van een aantal nader genoemde afvalstoffen dient plaats te vinden op een vloeistofdichte vloer, op een vloeistofkerende vloer die volledig is overkapt of op een vloeistofkerende vloer waarbij de opgeslagen afvalstoffen volledig zijn afgedekt.
2.5.1. Appellante betoogt dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat toepassing van een gecertificeerde vloeistofdichte vloer noodzakelijk is, gelet op het geringe risico op bodemverontreiniging door de door haar opgeslagen stoffen. Volgens appellante kan worden volstaan met een vloeistofkerende vloer, met daaronder een folielaag voor zover het gaat om sterk verontreinigde stoffen. In combinatie met beheersmaatregelen wordt aldus een verwaarloosbaar bodemrisico bereikt als bedoeld in de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming bedrijfsmatige activiteiten (hierna: NRB), aldus appellante. Volledige overkapping van de vloeistofkerende vloer of volledige afdekking van de opgeslagen afvalstoffen acht zij niet uitvoerbaar.
2.5.2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de in voorschrift C.5, onder a, voorgeschreven voorzieningen nodig zijn om een verwaarloosbaar bodemrisico te bereiken als bedoeld in de NRB.
2.5.3. Voor het bepalen of in dit geval bodembeschermende maatregelen nodig zijn, heeft verweerder ter invulling van de hem toekomende beoordelingsvrijheid hoofdstuk A.3 van de NRB gehanteerd. Dit is niet in strijd met het recht.
In het deskundigenbericht wordt gesteld dat alle in voorschrift C.5, onder a, genoemde afvalstoffen potentieel bodembedreigend zijn en dat hoofdstuk A.3, paragraaf 3.3.3, van de NRB op de opslag daarvan van toepassing is. De Afdeling ziet in het betoog van appellante geen aanleiding voor het oordeel dat het deskundigenbericht in zoverre onjuist zou zijn. De Afdeling stelt vast dat de in voorschrift C.5, onder a, genoemde voorzieningen nodig zijn om een verwaarloosbaar bodemrisico te bereiken als bedoeld in hoofdstuk A.3 van de NRB.
2.5.4. Eerst ter zitting heeft appellante naar voren gebracht dat verweerder niet had mogen verlangen dat zij voorzieningen ter bereiking van een verwaarloosbaar bodemrisico tot stand zou brengen, maar slechts voorzieningen ter bereiking van een aanvaardbaar bodemrisico had mogen verlangen. Dit is in dit stadium van de procedure, mede nu niet is gebleken dat dit niet eerder had gekund, in strijd met de goede procesorde. De Afdeling laat deze stelling daarom buiten beschouwing bij de beoordeling van het beroep.
2.5.5. Gelet op het vorenoverwogene heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het eisen van de in voorschrift C.5, onder a, neergelegde voorzieningen nodig is ter bescherming van het milieu. Appellante heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat het realiseren van deze voorzieningen onmogelijk moet worden geacht.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Inspectie vloeren
2.6. Appellante kan zich niet verenigen met het aan de vergunning verbonden voorschrift D.7, onder b, eerste volzin. Zij is van mening dat inspectie van de in het voorschrift bedoelde vloeren door een externe deskundige niet of nauwelijks praktisch uitvoerbaar is vanwege de aanwezigheid van opgeslagen materialen. Voorts is met het voorschrift volgens appellante de grondslag van de aanvraag verlaten, nu in de aanvraag is vermeld dat visuele inspectie van bestaande vloeren niet mogelijk wordt geacht.
2.6.1. In voorschrift D.7, onder b, voor zover hier van belang, is bepaald dat een bestaande vloeistofdichte vloer binnen een termijn van 6 maanden na het van kracht worden van de vergunning door een deskundige wordt beoordeeld op vloeistofdichtheid overeenkomstig de CUR/PBV-Aanbeveling 44.
2.6.2. De Afdeling stelt voorop dat volgens de NRB, waarbij verweerder heeft aangesloten, de vloeistofdichtheid van een vloer wordt beoordeeld overeenkomstig de CUR/PBV-Aanbeveling 44. Bij de beoordeling volgens de CUR/PBV-Aanbeveling 44 wordt een vloer door een inspecteur visueel geïnspecteerd, waartoe de vloer moet zijn vrijgemaakt.
Hoewel appellante zich daartoe onmiskenbaar enige logistieke inspanningen zal moeten getroosten, heeft zij onvoldoende aannemelijk gemaakt dat het niet mogelijk is om de desbetreffende vloeren binnen de daarvoor gegunde termijn te laten beoordelen. Daarbij merkt de Afdeling nog op dat de CUR/PBV-Aanbeveling 44 er niet aan in de weg staat om de beoordeling in fasen te laten geschieden, zodat de te inspecteren vloeren niet per se tegelijk en in hun geheel vrijgemaakt hoeven te worden. Gelet op het vorenstaande kan evenmin staande worden gehouden dat verweerder, door het stellen van voorschrift D.7, onder b, eerste volzin, de grondslag van de aanvraag heeft verlaten.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Bodemonderzoek
2.7. Appellante keert zich ten slotte tegen het aan de vergunning verbonden voorschrift D.5, onder a, voor zover hierin is bepaald dat een bodemonderzoek moet worden uitgevoerd na beëindiging van één of meer deelactiviteiten. Hiertoe voert zij aan dat na beëindiging van een deelactiviteit de desbetreffende deellocatie altijd voor een andere deelactiviteit zal worden benut. Nu op grond van de vergunning voor alle activiteiten geldt dat slechts een verwaarloosbaar bodemrisico mag worden veroorzaakt, is het voorschrift volgens appellante in zoverre niet nodig in het belang van de bescherming van het milieu.
2.7.1. In voorschrift D.5, onder a, is bepaald dat binnen 3 maanden na het beëindigen van de activiteiten binnen de inrichting, dan wel de beëindiging van (een) deelactiviteit(en), een bodemonderzoek dient te zijn uitgevoerd, waarin de bodemkwaliteit - op die plaatsen van de inrichting waar bodembedreigende handelingen hebben plaatsgevonden - is vastgelegd. Dit onderzoek moet zijn gericht op de stoffen die door de werkzaamheden ter plaatse een bedreiging voor de bodemkwaliteit hebben gevormd.
2.7.2. Ter zitting is gebleken dat verweerder heeft beoogd voor te schrijven dat, in geval van beëindiging van een deelactiviteit, een bodemonderzoek slechts nodig is indien het voor die deelactiviteit gebruikte gedeelte van het perceel van de inrichting ophoudt deel uit te maken van de inrichting.
Naar het oordeel van de Afdeling vloeit deze uitleg niet voort uit de tekst van voorschrift D.5, onder a. Het voorschrift is derhalve in zoverre in strijd met het algemeen rechtsbeginsel dat eist dat een besluit zorgvuldig wordt genomen. Deze beroepsgrond slaagt.
Conclusie
2.8. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het besluit dient te worden vernietigd voor zover het voorschrift D.5, onder a, voor zover dit betrekking heeft op de beëindiging van (een) deelactiviteit(en), en voorschrift K.1 betreft. Gelet op de onderlinge samenhang van voorschrift K.1 met de voorschriften K.2 tot en met K.4, dienen ook deze voorschriften te worden vernietigd.
Proceskosten
2.9. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 13 september 2005, kenmerk 2004/61751, voor zover het voorschrift D.5, onder a, voor zover dit betrekking heeft op de beëindiging van (een) deelactiviteit(en), en de voorschriften K.1 tot en met K.4 betreft;
III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
IV. gelast dat de provincie Limburg aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en mr. H.P.J.A.M. Hennekens en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Melse
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 november 2006
195-442.