Uitspraak
200508922/1.
Datum uitspraak: 22 november 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de vereniging "Vereniging Dorpsbelangen Dongjum-Boer" en anderen, zichzelf noemend de Actiegroep "Laat het zout maar zitten", gevestigd te Franekeradeel,
appellanten,
tegen de uitspraak in zaak no. 03/135 van de rechtbank Leeuwarden van 27 september 2005 in het geding tussen:
appellanten
en
de Minister van Economische Zaken.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 april 2002, gepubliceerd in de Staatscourant van 24 april 2002, heeft de Minister van Economische Zaken (hierna: de minister) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Frisia Zout B.V." gelet op de Loi concernant les Mines, les Minières et les Carrières du 21 avril 1810 (Bulletin des Lois 1810, 285) (hierna: de Mijnwet 1810) en de Mijnwet 1903 een concessie verleend onder de benaming "Barradeel II" voor de ontginning van steenzout, alsmede van andere daarmee tezamen in dezelfde afzetting voorkomende delfstoffen, waarvan de samenhang met genoemde delfstof gelijktijdige winning onvermijdelijk maakt, over een oppervlakte van ongeveer 1655 hectare in de gemeente Franekeradeel.
Bij besluit van 23 december 2002 heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 8 juli 2005, gepubliceerd in de Staatscourant van 12 juli 2005, heeft de minister het besluit van 19 april 2002 in die zin gewijzigd dat artikel 11 van Pro de concessie is ingetrokken.
Bij uitspraak van 27 september 2005, verzonden op 28 september 2005, heeft de rechtbank Leeuwarden (hierna: de rechtbank) het tegen het besluit van 23 december 2002 ingestelde beroep gegrond verklaard en de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd voor zover daarbij de bezwaren van verscheidene burgers en rechtspersonen ontvankelijk zijn geacht. De rechtbank heeft de bezwaren, voor zover ingediend door de desbetreffende burgers en rechtspersonen, niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat haar uitspraak in zoverre in plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben appellanten behorende tot diegenen die beroep hebben ingesteld bij de rechtbank en van wie het bezwaar volgens de rechtbank terecht ontvankelijk is geoordeeld, bij brief van 25 oktober 2005, bij de Raad van State ingekomen op 26 oktober 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 3 maart 2006. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij besluit van 20 december 2005 heeft de minister het tegen het besluit van 8 juli 2005 gemaakte bezwaar, voor zover het appellanten betreft, ongegrond verklaard.
Met betrekking tot dit laatstgenoemde besluit hebben appellanten zich bij brief van 25 januari 2006, bij de Raad van State ingekomen op 26 januari 2006, tot de Afdeling gewend. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 29 juni 2006 heeft de minister van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 augustus 2006, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. K. Jurriëns, advocaat te Noordwijk, en mr. J.A.I. Wendt, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.H. Keinemans, mr. E.P. Koorstra, H.W. van de Laan en ir. J.P.A. Roest, allen ambtenaar van het ministerie, zijn verschenen.
Voorts is als partij gehoord de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Frisia Zout B.V.", vertegenwoordigd door mr. J.V. van Ophem, advocaat te Leeuwarden, en [gemachtigde].
2. Overwegingen
2.1. Appellanten bestrijden het oordeel van de rechtbank dat de winning van steenzout onder de Mijnwet 1810 valt en de minister derhalve bevoegd was een concessie als bedoeld in artikel 5 van Pro deze wet daarvoor te verlenen. In dat kader betogen zij dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Mijnwet 1810 blijkt dat zout bewust uit artikel 2 van Pro deze wet is weggelaten, omdat de winningsrechten van zout bij de bodemeigenaren dienden te berusten en niet door middel van een concessie aan een ander dan de eigenaar van het oppervlak moesten kunnen worden overgedragen. De rechtbank is volgens hen daar ten onrechte aan voorbijgegaan. Tevens had zij volgens hen niet tot een redelijke wetsuitleg mogen overgaan. Daarvoor is huns inziens enkel plaats in het geval de wet een leemte vertoont dan wel de bepalingen voor het concrete geval onvoldoende duidelijk zijn. Daarvan is hier gezien de totstandkomingsgeschiedenis geen sprake, aldus appellanten.
2.1.1. De artikelen 1 tot en met 4 van de Mijnwet 1810 geven in hoofdzaak de basis voor de verdeling van de "substances minérales et fossiles renfermées dans le sein de la terre ou existantes à la surface" in "mines", "minières" en "carrières". Op elk van deze groepen zijn afzonderlijke rechtsregels van toepassing.
De "mines" kunnen slechts na verleende akte van concessie door de Staat, die in zijn keuze van de exploitant niet is beperkt, worden ontgonnen. De "minières" zijn als regel aan de beschikking van de eigenaar van het oppervlak overgelaten. Alleen als deze niet zelf wenst te ontginnen, kan in zekere gevallen aan een ander tegen volle vergoeding aan de eigenaar van het oppervlak, de exploitatie worden toegestaan. Wel is ook de ontginning door de eigenaar van het oppervlak in deze aan een "permission" gebonden. De "carrières" zijn zonder uitzondering aan de eigenaar van het oppervlak overgelaten, behoudens zekere regels van toezicht.
In de artikelen 2 tot en met 4 zijn stoffen genoemd die naar hun aard behoren tot "mines", "minières" respectievelijk "carrières". Blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van de Mijnwet 1810 heeft de wetgever ervoor gekozen, nu de hiervoor weergegeven onderverdeling zijns inziens hiertoe noodzaakte, om een opsomming van delfstoffen te geven en deze daartoe naar hun aard te kwalificeren.
Ondanks de omstandigheid dat zout volgens de wetgever naar zijn aard diende te worden gekwalificeerd onder "les mines" heeft hij het, gezien de wijze waarop het zout destijds werd gewonnen, namelijk uit zoutwaterbronnen aan het grondoppervlak, en de daarmee gepaard gaande onevenredige beperkingen die dit gebruik van het oppervlak voor de eigenaar daarvan met zich zou brengen, onwenselijk geacht om door middel van concessieverlening een dergelijke inbreuk op het recht op eigendom van de eigenaar van het oppervlak mogelijk te maken. Voor regels omtrent zoutwinning diende daarom volgens de totstandkomingsgeschiedenis in een aparte wet te worden voorzien.
Echter gezien de wijze waarop thans steenzout uit zoutvoorkomens in de diepe ondergrond wordt gewonnen, welke niet leidt tot de door de wetgever destijds bedoelde belemmeringen in het gebruik van het grondoppervlak door de eigenaar, brengt naar het oordeel van de Afdeling een redelijke wetsuitleg met zich mee dat steenzout onder de systematiek van de Mijnwet 1810 kan worden gebracht en naar zijn aard dient te worden gekwalificeerd onder "les mines". De minister was ten tijde hier van belang dan ook bevoegd tot het verlenen van een concessie krachtens deze wet. De rechtbank heeft zich terecht op dit standpunt gesteld.
Het hoger beroep faalt in zoverre.
2.2. Appellanten betogen dat de rechtbank heeft miskend dat bij de vraag of een concessie moet worden geweigerd niet alleen de weigeringsgronden zoals genoemd in artikel 3, eerste lid, van de Mijnwet 1903 in ogenschouw moeten worden genomen, maar dat daarbij ook andere belangen meegewogen dienen te worden. Tevens heeft de rechtbank miskend dat bij de beoordeling van de doelmatigheid, zoals bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder c, van de Mijnwet 1903 ook aspecten zoals de (macro-)ecomische noodzaak van de winning afgezet tegen de last die de winning op derden legt, dienen te worden betrokken, aldus appellanten.
2.2.1. Artikel 3, eerste lid, van de Mijnwet 1903 bepaalt dat onverminderd artikel 6 een Pro concessie slechts kan worden geweigerd:
a. op grond van de technische of financiële mogelijkheden van de aanvrager,
b. op grond van de manier waarop de aanvrager voornemens is de ontginning in het gebied, waarvoor de concessie wordt aangevraagd, te verrichten, of
c. in het belang van een doelmatige en voortvarende opsporing en ontginning, indien een keuze moet worden gemaakt uit twee of meer aanvragen die bij een beoordeling op grond van de onderdelen a en b gelijkwaardig zijn gebleken.
2.2.2. Gelet op het bepaalde in artikel 3, eerste lid, van de Mijnwet 1903 kan de concessie slechts worden geweigerd op limitatief aangegeven gronden. Hiertoe behoort, anders dan appellanten menen, niet een grond waarbij de afweging aan de orde is of winning wenselijk is vanuit (macro-)economisch oogpunt en/of vanuit het oogpunt van ruimtelijke ordening.
Voor zover appellanten wijzen op artikel 3, eerste lid, aanhef en onder c, van de Mijnwet 1903, overweegt de Afdeling dat het daar gaat om een selectiecriterium voor het geval meerdere aanvragen voorliggen die op basis van de andere criteria gelijk zijn. Deze situatie doet zich hier niet voor, nu er maar één aanvraag voor een concessie bij de minister voorlag.
Het hoger beroep treft in zoverre geen doel.
2.3. Appellanten bestrijden het oordeel van de rechtbank dat de hoogte van de "redevance" als bedoeld in artikel 6 van Pro de concessie een toereikende vergoeding is voor de ontneming door concessieverlening van de eigendom van de zich in de grond bevindende delfstoffen. Hiertoe voeren zij aan dat de wetgever met deze redevance een vergoeding van de daadwerkelijke waarde van de ontgonnen delfstoffen beoogde. Daarvan is huns inziens, gezien de huidige reeds decennia niet-geïndexeerde vergoeding, geen sprake. Voorts geeft de hoogte van deze redevance geen uitdrukking aan de mogelijke schade aan onroerende zaken als gevolg van de ontginning. Het argument dat - kort weergegeven - de waarde van de delfstoffen voor de grondeigenaren niet groot is omdat zij om de delfstoffen zelf te exploiteren aan allerlei wettelijke regels zouden moeten voldoen en allerlei investeringen zouden moeten plegen, is volgens hen eveneens in strijd met de voornoemde bedoeling van de wetgever. Daarnaast is de hoogte van de redevance niet redelijk in verhouding tot het vermeende algemene belang dat met concessieverlening is gediend, aldus appellanten.
2.3.1. Voor zover appellanten betogen dat de beslissing op bezwaar hun inziens een onteigening oplevert in strijd met artikel 1 Eerste Pro protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, overweegt de Afdeling dat de rechtbank, daarbij uitgaande van de vooronderstelling dat het eigendom van de delfstoffen vóór concessieverlening bij de eigenaar van de bovengrond berust, op goede gronden heeft geoordeeld dat niet kan worden gezegd dat de beoordeling door verweerder van de verlening van de concessie als zijnde "in het algemeen belang", kennelijk zonder redelijke grond is.
2.3.2. Artikel 5 van Pro de Mijnwet 1810 luidt als volgt:
"Les mines ne peuvent être exploitées qu’en vertu d’un acte de concession."
Artikel 6 van Pro deze wet luidt als volgt:
"Cet acte règle les droits des propriétaires de surface sur le produit des mines concédées."
Artikel 42 van Pro deze wet luidt als volgt:
"Le droit attribué par l’article 6 de la présente loi aux propriétaires de la surface, sera réglé à une somme déterminée par l’acte de concession."
2.3.3. De eigenaar van het oppervlak komt na concessieverlening ingevolge artikel 6 van Pro de Mijnwet 1810 een zeker recht toe op de opbrengst van de aan de concessiehouder in concessie gegeven mijn.
Met deze redevance als bedoeld in artikel 6 van Pro deze wet wordt volgens de totstandkomingsgeschiedenis geen volledige vergoeding van de daadwerkelijke waarde van de ontgonnen delfstoffen beoogd, nu de bevoegdheid tot het recht van exploitatie in de wet uitdrukkelijk aan het verkrijgen van een concessie is verbonden en de eigenaar van het oppervlak in de wet daarbij geen bevoorrechte positie toekomt. Voorts achtte de wetgever een recht op volledige vergoeding te bezwaarlijk voor de exploitant, omdat de exploitatie zo weinig mogelijk drukkend voor de exploitant moest zijn; echter met dien verstande dat daarbij niet de rechten van de eigenaar van het oppervlak in deze uit het oog dienden te worden verloren.
Voor zover appellanten stellen dat deze redevance ten onrechte geen uitdrukking geeft aan de mogelijke schade aan onroerende zaken als gevolg van de ontginning, overweegt de Afdeling dat, gezien het bovenstaande, de vergoeding als bedoeld in artikel 6 van Pro de Mijnwet 1810 daarop geen betrekking heeft.
2.3.4. Het bepalen van de exacte hoogte van deze redevance dient ingevolge artikel 42 van Pro deze wet in de akte van concessie te worden geregeld tot een daarin vastgesteld bedrag.
Artikel 6, eerste lid, van de concessie bepaalt dat de eigenaren van binnen het concessieveld gelegen grond recht hebben op een jaarlijkse uitkering door de concessiehoudster naar de maatstaf van € 0,23 per hectare of op een uitkering ineens van € 5,67 per hectare, naar verkiezing van de concessiehoudster.
2.3.5. De redevance is gerelateerd aan het totale oppervlak van het concessiegebied. Met betrekking tot de hoogte van het vastgestelde bedrag heeft de minister ter zitting naar voren gebracht dat deze berust op een reeds sedert tientallen jaren bestaande vaste bestuurspraktijk. Die bestuurspraktijk houdt in dat een uitkering plaatsvindt ter grootte van een vast bedrag naar de maatstaf van € 0,23 per hectare of op een uitkering ineens van € 5,67 per hectare. De hoogte van dit bedrag is sedertdien nimmer geïndexeerd of anderszins gewijzigd.
De Afdeling overweegt dat het voeren van een vaste bestuurspraktijk in deze de minister in het kader van concessieverlening niet ontslaat van de verplichting periodiek te bezien of met de hoogte van het vastgestelde bedragen nog aan het door de wetgever met de redevance beoogde doel wordt voldaan. De Minister heeft blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting reeds decennia lang dit niet meer bezien en heeft dit ook in het onderhavige besluitvormingsproces nagelaten. De beslissing op bezwaar van 23 december 2002 is dan ook in zoverre reeds hierom in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het hoger beroep treft in zoverre doel en de aangevallen uitspraak komt op dit punt voor vernietiging in aanmerking.
2.4. De Afdeling merkt ambtshalve nog op dat de aangevallen uitspraak ook voor vernietiging in aanmerking komt voor zover de rechtbank heeft verzuimd in het dictum haar oordeel tot uitdrukking te brengen over de gevolgen van haar uitspraak voor de beslissing op bezwaar voor diegenen van wie het bezwaar terecht ontvankelijk is geacht.
2.5. Voor zover het hoger beroep zich mede richt tegen het besluit van de Minister van 20 december 2005 overweegt de Afdeling het volgende.
2.5.1. Het bij het bestreden besluit van 20 december 2005 gehandhaafde besluit van 8 juli 2005 betreft een wijziging van de concessie in die zin dat artikel 11 van Pro de concessie - dit artikel bevat regels omtrent het ontginningsplan - is ingetrokken.
Deze wijziging is bezien in het licht van de inwerkingtreding op 1 januari 2003 van de Mijnbouwwet van ondergeschikte aard. Het hoger beroep van appellanten ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank in zaak no. 03/135 moet, gelet op de artikelen 6:18 en 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van Pro die wet, daarom worden geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 20 december 2005. De Afdeling is dan ook bevoegd om ook in zoverre kennis te nemen van dit beroep.
2.5.2. Appellanten betogen dat verweerder ten onrechte heeft besloten tot het intrekken van artikel 11 van Pro de concessie. Daartoe verwijzen zij naar hetgeen eerder in de bezwaarfase naar voren is gebracht. Daarnaast voeren zij aan dat het besluit bestuurlijk en maatschappelijk ongewenst is, nu aan de instemming met het winningsplan dezelfde bezwaren kleven als aan de bij uitspraak van 27 september 2005 door de rechtbank vernietigde beslissing op bezwaar, waarbij het besluit tot goedkeuring van het ontginningsplan was gehandhaafd. Voorts verplicht artikel 167 van Pro de Mijnbouwwet hangende de onderhavige procedure tot het hebben van zowel een goedgekeurd winningsplan als ook van een goedgekeurd ontginningsplan, aldus appellanten.
2.5.3. De Mijnwet 1810 en de Mijnwet 1903 zijn vervallen met ingang van 1 januari 2003. Met ingang van die datum is de Mijnbouwwet (Stb. 2002, 542) in werking getreden. Ingevolge artikel 143, tweede lid, aanhef en onder a, van de Mijnbouwwet dient een concessie verleend krachtens de Mijnwet 1810 te worden beschouwd als een winningsvergunning in de zin van de Mijnbouwwet.
Ingevolge artikel 145, eerste lid en tweede lid, onder b, van de Mijnbouwwet kan gedurende twaalf maanden na het inwerkingtreden van deze wet het winnen van delfstoffen zonder een in artikel 34 genoemd Pro winningsplan worden voortgezet.
Ingevolge artikel 34, eerste lid, van de Mijnbouwwet geschiedt het winnen van delfstoffen vanuit een voorkomen overeenkomstig een winningsplan.
In het tweede lid van dit artikel, voor zover hier van belang, dient een houder van een winningsvergunning een winningsplan in bij de minister.
Het derde lid van dit artikel bepaalt dat het winningsplan instemming behoeft van de minister.
2.5.4. Anders dan appellanten menen, voorziet het overgangsrecht, zoals opgenomen in de Mijnbouwwet, niet in een bepaling dat hangende een procedure betreffende het winnen van delfstoffen zowel een ontginnings- als ook een winningsplan noodzakelijk is. Ingevolge artikel 34 van Pro de Mijnbouwwet geschiedt onder het nieuwe recht het winnen van delfstoffen overeenkomstig een winningsplan waaraan door de minister instemming is verleend.
Bij besluit van 28 juni 2004 heeft de minister ingestemd met het door concessiehoudster, thans winningsvergunninghoudster, op 30 december 2003 ingediende winningsplan "Barradeel II" betreffende zoutvoorkomens in de gemeente Franekeradeel. Dit besluit is op 8 juli 2004 ter inzage gelegd. Tegen dit besluit zijn door appellanten rechtsmiddelen aangewend, doch niet tijdig, zodat het besluit op 19 augustus 2004 in rechte onaantastbaar is geworden. Van dat moment af kwam, gelet op de systematiek van de Mijnbouwwet, in het kader van deze zoutwinning geen betekenis meer toe aan het op basis van artikel 11 van Pro de concessie, thans winningsvergunning, goedgekeurde ontginningsplan. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de minister geen gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid dit voorschrift in te trekken. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling niet dat, zoals appellanten stellen, het intrekken van artikel 11 van Pro de winningsvergunning hangende de procedure omtrent het ontginningsplan bestuurlijk en maatschappelijk onwenselijk is.
Het beroep faalt in zoverre.
2.6. Het hoger beroep van appellanten is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover betrekking hebbend op het oordeel van de rechtbank over het beroep van appellanten. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gedeeltelijk gegrond verklaren en het besluit van de minister van 23 december 2002 wat betreft artikel 6 van Pro het besluit van 19 april 2002 vernietigen. De Afdeling zal het bij de rechtbank ingestelde beroep voor het overige ongegrond verklaren en de minister opdragen binnen de hieronder gestelde termijn met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen. Het beroep van appellanten gericht tegen het besluit van 20 december 2005 is ongegrond.
2.7. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 27 september 2005, 03/135, voor zover aangevochten;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gedeeltelijk gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de Minister van Economische Zaken van 23 december 2002, kenmerk WJZ 02065359, wat betreft artikel 6 van Pro het besluit van 19 april 2002, kenmerk ME/EP/MA/02019107;
V. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep voor het overige ongegrond;
VI. draagt de Minister van Economische Zaken op binnen acht weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit aan appellanten toe te zenden;
VII. verklaart het beroep gericht tegen het besluit van 20 december 2005 ongegrond;
VIII. veroordeelt de Minister van Economische Zaken tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Economische Zaken) aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
IX. gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Economische Zaken) aan appellanten het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 207,00 (zegge: tweehonderdzeven euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.R. Schaafsma, Voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van Staat.
w.g. Schaafsma w.g. Drouen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 november 2006
195-375.