Uitspraak
200600905/1.
Datum uitspraak: 29 november 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de stichting "Stichting Bollenboos", gevestigd te Westerveld,
2. de stichting "Stichting Milieufederatie Drenthe", gevestigd te Assen, en Staatsbosbeheer, gevestigd te Driebergen,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van De Wolden,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2005 heeft verweerder aan [vergunninghoudster] een vergunning, als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet milieubeheer, verleend voor het oprichten en in werking hebben van een bloembollenverwerkingsbedrijf en jongvee opfokbedrijf, gelegen aan [locatie] te [plaats], gemeente De Wolden. Dit besluit is op 22 december 2005 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 30 januari 2006, bij de Raad van State ingekomen op 1 februari 2006, en appellanten sub 2 bij brief van 31 januari 2006, bij de Raad van State ingekomen op 1 februari 2006, beroep ingesteld.
Bij brief van 27 maart 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De derdebelanghebbende vereniging "Koninklijke Algemeene Vereeniging voor Bloembollencultuur" (hierna: de KAVB) heeft verzocht als partij deel te mogen nemen aan het geding. De Afdeling heeft hiertoe gelegenheid geboden.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 11 juli 2006. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Voor afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 1 en 2 en van de KAVB. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 oktober 2006, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door drs. B. Verhave en ir. W.E. van Dalen, appellanten sub 2, vertegenwoordigd door ir. J. van den Berg, en verweerder, vertegenwoordigd door drs. K.F. de Ruijter-Thijssen en ir. K. Mensinga, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn daar als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de KAVB, vertegenwoordigd door ir. D. Boels, deskundige, F.H.C. van Houts, en M.C.J. Zandwijk.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het geding.
2.2. Het bestreden besluit ziet op een bloembollenverwerkingsbedrijf voor de lelieteelt annex een jongvee opfokbedrijf. Het beroep van appellanten sub 1 en 2 heeft betrekking op het bloembollenverwerkingsbedrijf. In de inrichting is een bollenschuur aanwezig voor de opslag en reiniging van bloembollen. Achter de bollenschuur is een spoelbassin aangelegd waarin het spoelwater uit de bollenschuur wordt geloosd. Het perceel waarop het spoelbassin is gelegen, ligt op een afstand van tien meter van de grens van het grondwaterbeschermingsgebied.
2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.4. Appellanten sub 1 en 2 hebben aangevoerd dat de bij het bestreden besluit verleende vergunning onvoldoende waarborgen biedt tegen verontreiniging van het milieu met bestrijdingsmiddelen vanuit het in de inrichting aanwezige bezinkbassin voor het opvangen van spoelwater. Gevreesd wordt voor onomkeerbare gevolgen voor de kwetsbare omgeving waarin de inrichting volgens hen is gelegen. Appellante sub 1 meent dat verweerder bij de beoordeling van de bodembelasting geen aansluiting had mogen zoeken bij de "Handreiking aanleg, beheer en monitoring bezinkbassins voor de bloembollensector" van Alterra van 31 oktober 2002 (hierna: de Handreiking). Zij kan zich verder niet verenigen met de toepassing van spoelwater voor de beregening van percelen waarop lelies worden geteeld. Volgens haar is dit in strijd met het Lozingenbesluit bodembescherming. Ten slotte hebben appellanten sub 1 en 2 aangevoerd dat geen betrouwbare nulmeting heeft plaatsgevonden.
2.4.1. Aangezien het spoelen van bloembollen nog niet eerder op de onderhavige locatie heeft plaatsgevonden is verweerder er bij het beoordelen van de aanvraag vanuit gegaan dat de bij deze activiteit vrijkomende stoffen tot op heden niet in de bodem voorkomen. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder hiermee een onjuist uitgangspunt aan het nulsituatieonderzoek ten grondslag heeft gelegd. Het beroep kan in zoverre niet slagen.
2.4.2. Verweerder heeft voor de beoordeling van de effectiviteit van de bodembeschermende maatregelen en voorzieningen aansluiting gezocht bij de Handreiking. In de Handreiking wordt verwezen naar de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming bedrijfsmatige activiteiten (hierna: de NRB).
Volgens de systematiek van de NRB wordt voor elke potentieel bodembedreigende activiteit aan de hand van de Bodemrisico Checklists (hierna: de BRCL’s), die onderdeel uitmaken van de NRB, een basisemissiescore bepaald, die een maat vormt voor het bodemrisico van die activiteit zonder dat bodembeschermende voorzieningen dan wel bodembeschermende maatregelen zijn of worden getroffen. Afhankelijk van de activiteit heeft de basisemissiescore in de BRCL’s een waarde tussen 2 en 5. In de BRCL’s zijn verder per activiteit de gangbare pakketten van bodembeschermende voorzieningen en maatregelen opgenomen. Door toepassing van zo’n pakket wordt de basisemissiescore van een activiteit verminderd tot de bij het desbetreffende pakket in de BRCL genoemde eindemissiescore. Uitgangspunt van de NRB is het bereiken van een beschermingsniveau waarbij een verwaarloosbaar risico op bodemverontreiniging optreedt. Hierbij hoort een eindemissiescore van 1.
Het gebruik van het bezinkbassin valt onder de in de NRB genoemde activiteit "opslag van bulkvloeistoffen in een bassin", waaraan een basisemissiescore van 4 is toegekend. Aangezien de bulkvloeistof in het onderhavige geval water is en de verplaatsingssnelheid van de verontreinigende stoffen in bestrijdingsmiddelen in de bodem gering is, kan volgens de Handreiking worden uitgegaan van een lagere basisemissiescore, te weten 1 tot 2. Voor activiteiten met een dergelijke basisemissiescore kan volgens verweerder met toepassing van de Handreiking met minder vergaande bodembeschermende voorzieningen worden volstaan, dan de voorzieningen die in de NRB worden aanbevolen voor activiteiten met een basisemissiescore van 4.
2.4.3. De Afdeling ziet zich geplaatst voor de vraag of verweerder ter invulling van zijn beoordelingsvrijheid aansluiting had mogen zoeken bij de Handreiking. In de bijlage bij de Regeling aanwijzing BBT-documenten is de NRB aangewezen als document waarmee het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening houdt. In de NRB wordt gesteld dat voor bepaalde branches of installaties specifieke bodemrisico-beoordelingssystemen zijn ontwikkeld en dat het eindresultaat van deze methoden bruikbaar is binnen de NRB-systematiek. De Handreiking biedt een dergelijk systeem dat specifiek op de bloembollensector is gericht. Volgens het deskundigenbericht beschrijft de Handreiking de beste beschikbare technieken voor het inrichten van een spoelbassin, omdat bij dit systeem een minimaal lekverlies wordt gemeten en de afbreeksnelheid van schadelijke stoffen in bestrijdingsmiddelen voldoende is om te voorkomen dat deze stoffen in betekenende mate in de bodem onder het bassin terechtkomen. Verder is in de stukken en ter zitting aannemelijk geworden dat bij alternatieven voor de in de Handreiking aanbevolen voorzieningen, zoals het aanleggen van een vloeistofdichte folie onder het bassin of het gebruiken van een grootschalige betonnen bak, een aanzienlijke kans op scheurvorming aanwezig is, waardoor er een grotere kans is op bodemverontreiniging dan met de in de Handreiking aanbevolen voorzieningen. Gelet op het vorenstaande en mede gelet op het deskundigenbericht is naar het oordeel van de Afdeling het hanteren van de Handreiking niet in strijd met het recht.
2.4.4. Binnen de inrichting is een bassin uitgegraven. In de taluds wordt een folieafdichting aangebracht. De bodem is afgedicht met een laag leem/potklei, die het water met de daarin aanwezige bestrijdingsmiddelen opvangt. Onder de bodem van het bassin zijn drains aangebracht om het op die plaats optredend lekverlies op te vangen. Deze voorzieningen komen overeen met hetgeen in de Handreiking wordt aanbevolen. In zoverre is er geen aanleiding voor het oordeel dat het bezinkbassin geen toereikende voorziening is om bodemverontreiniging tegen te gaan.
Voor aantasting van een grondwaterbeschermingsgebied op korte afstand van de inrichting hoeft naar het oordeel van de Afdeling, mede gelet op het deskundigenbericht, niet te worden gevreesd. Hiertoe wordt overwogen dat door de aanwezigheid van de vloeistofremmende leemlaag en van geohydrologische isolatie wordt voorkomen dat zich een grondwaterstroming vormt in de richting van het grondwaterbeschermingsgebied.
2.4.5. Wat betreft het controleren, monitoren en saneren van de bodem na ingebruikname van het bezinkbassin heeft verweerder ter zitting te kennen gegeven dat voorschrift 5.17 dient te worden aangevuld en dat aan de vergunning een extra voorschrift dient te worden verbonden met betrekking tot saneringsmaatregelen. Gelet hierop is het besluit in zoverre genomen in strijd met het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig dient te worden genomen. Het besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
2.4.6. Appellante sub 1 kan zich er niet mee verenigen dat spoelwater wordt toegepast voor de beregening van percelen waarop lelies worden geteeld, zoals voorgeschreven in voorschrift 7.12. Volgens haar is dit in strijd met het Lozingenbesluit bodembescherming. Verweerder heeft ter zitting te kennen gegeven dit voorschrift te willen aanpassen. Gelet hierop is het bestreden besluit in zoverre genomen in strijd met het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig dient te worden genomen.
2.5. De beroepen zijn gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het betreft de voorschriften 5.17 en 7.12 en het ontbreken van een voorschrift over saneringsmaatregelen. Het college van burgemeester en wethouders van De Wolden dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
2.6. Het college van burgemeester en wethouders van De Wolden dient ten aanzien van appellante sub 1 en appellanten sub 2 op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van De Wolden van 16 december 2005, kenmerk VV-2005-043, voor zover het betreft de voorschriften 5.17 en 7.12 en het ontbreken van een voorschrift over saneringsmaatregelen;
III. verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;
IV. draagt het college van burgemeester en wethouders van De Wolden op binnen vier weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van De Wolden tot vergoeding van bij appellante sub 1 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 39,17 (zegge: negenendertig euro en zeventien cent); het dient door de gemeente De Wolden aan appellante sub 1 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van De Wolden tot vergoeding van bij appellanten sub 2 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 42,17 (zegge: tweeënveertig euro en zeventien cent); het dient door de gemeente De Wolden aan appellanten sub 2 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de gemeente De Wolden aan appellanten sub 1 en 2 het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. W. Sorgdrager, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.G. van Dam, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van Dam
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 november 2006
441