Uitspraak
200508695/1.
Datum uitspraak: 20 december 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de gemeenteraad van West Maas en Waal,
2. [appellanten sub 2], beiden wonend te [woonplaats],
3. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
"Het Groene Eiland B.V." en andere, allen gevestigd, respectievelijk wonend te Appeltern, gemeente West Maas en Waal,
4. [appellanten sub 4], wonend te [woonplaats],
5. [appellant sub 5], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 27 januari 2005 heeft de gemeenteraad van West Maas en Waal, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 21 december 2004, het bestemmingsplan "Gouden Ham/De Schans" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 6 september 2005, kenmerk RE2005.15193, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben de gemeenteraad bij brief van 1 november 2005, bij de Raad van State ingekomen op 1 november 2005, [appellanten sub 2] bij brief van 13 oktober 2005, bij de Raad van State ingekomen op 14 oktober 2005, Het Groene Eiland B.V. en andere bij brief van 2 november 2005, bij de Raad van State ingekomen op 2 november 2005, [appellanten sub 4] bij brief van 3 november 2005, bij de Raad van State ingekomen op 3 november 2005, en [appellant sub 5] bij brief van 4 november 2005, bij de Raad van State ingekomen op 7 november 2005, beroep ingesteld. De gemeenteraad heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 22 november 2005. Het Groene Eiland B.V. en andere hebben hun beroep aangevuld bij brief van 29 november 2005. [appellanten sub 4] hebben hun beroep aangevuld bij brief van 18 december 2005. [appellant sub 5] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 1 december 2005.
Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van de gemeenteraad, het Groene Eiland B.V. en andere en [appellanten sub 4]. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 juli 2006 waar de gemeenteraad, vertegenwoordigd door M.G.M. Megens en M.J.A.F. Okhuysen, ambtenaren van de gemeente, [appellanten sub 2], in de persoon van [gemachtigde], Het Groene Eiland B.V. en andere, vertegenwoordigd door mr. D.A.J.M. Melchers, advocaat te Arnhem, en [directeur], [appellanten sub 4], in de persoon van [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. V.C.E. Wattenberg, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. [appellant sub 5] is niet verschenen.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Artikel 5.2.2, onder e, van de planvoorschriften
Standpunt van verweerder
2.3. Verweerder heeft goedkeuring onthouden aan artikel 5.2.2, onder e, van de planvoorschriften. Verweerder stelt zich evenwel in de overwegingen van het bestreden besluit naar aanleiding van een door de Inspecteur Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (hierna: VROM-inspecteur) ingediende bedenking op het standpunt dat hij geen aanleiding ziet goedkeuring te onthouden aan dit artikel.
Standpunt van appellanten
2.4. De gemeenteraad, Het Groene Eiland B.V. en andere en [appellant sub 5] stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan artikel 5.2.2, onder e, van de planvoorschriften.
Zij voeren hiertoe aan dat deze onthouding van goedkeuring, gelet op de overweging van verweerder dienaangaande in het bestreden besluit, abusievelijk heeft plaatsgevonden. Appellanten stellen enerzijds dat gewenste ontwikkelingen door de onthouding van goedkeuring geen doorgang kunnen vinden en anderzijds dat hierdoor bouwplannen zijn toegestaan waarin de in het artikel opgenomen maximale oppervlakte van 50 m² wordt overschreden.
Planvoorschrift
2.5. Ingevolge artikel 5.2.2, is het geheel of gedeeltelijk ter plaatse vernieuwen, veranderen en/of vergroten van de in artikel 5.2.1 genoemde bouwwerken, stacaravans en chalets, toegestaan, met dien verstande dat:
e. de oppervlakte van een stacaravan inclusief berging niet meer dan 50 m² mag bedragen en de gezamenlijke oppervlakte van alle stacaravans en bergingen bij stacaravans niet meer mag bedragen dan in tabel 8 onder de kolom "aanwezig" is aangegeven.
Oordeel van de Afdeling
2.6. In het bestreden besluit staat dat verweerder geen aanleiding ziet goedkeuring te onthouden aan artikel 5.2.2, onder e, van de planvoorschriften. Uit de overwegingen van het bestreden besluit blijkt derhalve dat verweerder abusievelijk goedkeuring heeft onthouden aan artikel 5.2.2, onder e, van de planvoorschriften. Ter zitting is door verweerder bevestigd dat de onthouding van goedkeuring aan artikel 5.2.2, onder e, van de planvoorschriften berust op een kennelijke verschrijving en dat was beoogd om aan het betrokken voorschrift goedkeuring te verlenen. Gelet op de omstandigheid dat aan artikel 5.2.2, aanhef, van de planvoorschriften goedkeuring is verleend, voorziet het bestemmingsplan ten onrechte in een bouwtitel voor het geheel of gedeeltelijk ter plaatse vernieuwen, veranderen en/of vergroten van de in artikel 5.2.1 genoemde bouwwerken, stacaravans en chalets zonder dat er voor stacaravans een beperking geldt ten aanzien van de te bebouwen oppervlakte. In zijn uitspraak van 13 februari 2006, in zaak no.
200508695/2heeft de Voorzitter het bestreden besluit op dit punt geschorst en de voorlopige voorziening getroffen dat het desbetreffende artikel moet worden geacht te zijn goedgekeurd.
200508695/2heeft de Voorzitter het bestreden besluit op dit punt geschorst en de voorlopige voorziening getroffen dat het desbetreffende artikel moet worden geacht te zijn goedgekeurd.
Ter zitting hebben appellanten en verweerder de Afdeling verzocht om de uitspraak van de Voorzitter te volgen en het bestreden besluit op dit punt te vernietigen en zelf in de zaak te voorzien. Voorts is gebleken dat de VROM-inspecteur heeft verklaard dat hij hiertegen geen bezwaar heeft.
Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit, voor zover goedkeuring is onthouden aan artikel 5.2.2, onder e, van de planvoorschriften, is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. De beroepen van de gemeenteraad en Het Groene Eiland B.V. en andere zijn in zoverre en het beroep van [appellant sub 5] is geheel gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
Nu er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, ziet de Afdeling aanleiding om alsnog goedkeuring te verlenen aan artikel 5.2.2, onder e, van de planvoorschriften.
Het beroep van [appellanten sub 2]
Standpunt van appellanten
2.7. Appellanten stellen in beroep dat verweerder ten onrechte het plandeel met de bestemmingen "Water", "Verblijfsrecreatie (kampeerterrein)" en "Uiterwaarden" voor het gebied De Schans heeft goedgekeurd.
Zij stellen dat zij ten onrechte geen kennisgeving hebben ontvangen van het vaststellingsbesluit. Het plan is onduidelijk, in het bijzonder ten aanzien van mogelijke zandwinningconcessies, aldus appellanten. Voorts is vervuiling van het gebied door middel van een waterinlaat mogelijk en wordt gevreesd voor parkeeroverlast. In verband daarmee is volgens appellanten ten onrechte geen rekening gehouden met mogelijke binnendijkse plannen voor recreatieontwikkeling.
Standpunt van verweerder
2.8. Verweerder heeft geen reden gezien het genoemde plandeel in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft het plan in zoverre goedgekeurd.
Vaststelling van de feiten
2.9. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.9.1. Appellanten wonen aan de [locatie 1] en [locatie 2], nabij het recreatiegebied De Schans. Dit gebied heeft op plankaart 2 onder meer de bestemmingen "Uiterwaarden", "Verblijfsrecreatie (kampeerterrein)" en "Water" gekregen.
Het bestemmingsplan is voor De Schans hoofdzakelijk conserverend van aard en voorziet in de reeds bestaande recreatieactiviteiten. De belangrijkste wijziging ten opzichte van het vorige bestemmingsplan is dat thans in artikel 14, vierde lid, van de planvoorschriften een wijzigingsbevoegdheid is opgenomen ten behoeve van de bedrijfsmatige exploitatie van een zeilschool, waarbij een aantal wijzigingsvoorwaarden is opgenomen.
Oordeel van de Afdeling
2.10. Voor zover appellanten stellen dat zij ten onrechte geen kennisgeving hebben ontvangen van het vaststellingsbesluit, overweegt de Afdeling dat is voldaan aan de wettelijke vereisten ter zake van de kennisgeving van de terinzagelegging. In de Wet op de Ruimtelijke Ordening, noch in enig ander wettelijk voorschrift valt een bepaling aan te wijzen op grond waarvan het gemeentebestuur in een geval als hier aan de orde verplicht is eventuele belanghebbenden persoonlijk in kennis te stellen van de terinzagelegging van een vastgesteld bestemmingsplan.
In de doeleindenomschrijvingen in de artikelen 4.1, 5.1 en 14.1 van de planvoorschriften is neergelegd welk gebruik binnen de bestemming "Uiterwaarden", respectievelijk "Verblijfsrecreatie (kampeerterrein)" en "Water" is toegestaan. Voorts zijn in de genoemde artikelen bouwvoorschriften neergelegd en zijn bepalingen opgenomen omtrent de mogelijkheid om vrijstelling van het plan te verlenen, dan wel het plan te wijzigingen. Appellanten hebben in dit verband niet aangegeven op welke wijze het plan, voor zover dat ziet op het gebied De Schans, onduidelijk is. Wat betreft de door appellanten gevreesde zandwinningconcessies is uit de stukken en het verhandelde ter zitting gebleken dat er op het onderhavige gebied geen zandwinningconcessie meer ligt. Van de zijde van verweerder is aangegeven dat toekomstige zandwinning wordt beoogd in het gebied "Over de Maas", dat op een afstand van meer dan 3 kilometer van het onderhavige gebied is gelegen en als zodanig geen onderdeel is van het plangebied.
Uit de stukken is gebleken dat voor De Schans geen behoefte is aan nieuwe parkeermogelijkheden, omdat het plan hoofdzakelijk voorziet in de bestaande recreatievoorzieningen - welke reeds in het vorige bestemmingsplan als zodanig waren bestemd - en in zoverre conserverend van aard is. Uitbreiding is slechts op beperkte schaal mogelijk. Bovendien is uitbreiding slechts mogelijk door middel van een wijzigingsplan, waarbij het aspect van de parkeerbehoefte één van de belangen is die bij de vaststelling van het wijzigingsplan dient te worden bezien. In dit verband is op voorhand niet gebleken dat de huidige parkeerruimte als ontoereikend moet worden beschouwd. Gelet op het vorenstaande hebben appellanten niet aannemelijk gemaakt dat het plan parkeeroverlast mee brengt.
De door appellanten gevreesde overlast van mogelijke binnendijkse recreatieve ontwikkelingen staat thans niet ter beoordeling, omdat het voorliggende plan enkel ziet op buitendijks gebied en derhalve mogelijke recreatieve ontwikkelingen in binnendijks gebied, wat daar van zij, in het plan niet zijn geregeld.
Het bezwaar van appellanten met betrekking tot de waterinlaat van de rivier de Maas, hetgeen overigens een bestaande situatie betreft, heeft geen betrekking op het plan zelf maar op de uitvoering daarvan. Uitvoeringsaspecten kunnen in deze procedure niet aan de orde komen. Dit bezwaar kan derhalve buiten beschouwing blijven.
2.10.1. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het door appellanten bestreden plandeel niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan dit plandeel.
Het beroep van appellanten is ongegrond.
Camping Het Groene Eiland
Standpunt van appellanten
2.11. Het Groene Eiland B.V. en andere stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Verblijfsrecreatie (kampeerterrein)" voor camping Het Groene Eiland, omdat de bestaande hoogwatervoorziening positief had moeten worden bestemd.
Standpunt van verweerder
2.12. Verweerder heeft geen reden gezien het genoemde plandeel in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft het plan in zoverre goedgekeurd.
Vaststelling van de feiten
2.13. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.13.1. Camping Het Groene Eiland heeft op plankaart 1 de bestemming "Verblijfsrecreatie (kampeerterrein)" gekregen.
Ingevolge artikel 5.1 van de planvoorschriften zijn de gronden met deze bestemming onder meer bestemd voor de stroomvoerende en waterbergende functie in het rivierbed van de Maas, de waterhuishouding, de aanleg, het onderhoud en de verbetering van de waterkering en het vergroten van de afvoercapaciteit, de bedrijfsmatig geëxploiteerde verblijfsrecreatie in de vorm van toeristisch kamperen, seizoenskamperen alsmede recreatief verblijf in sta- en toercaravans, trekkershutten, chalets, kleinschalige appartementen en tenten, met bijbehorende bouwwerken, gemeenschappelijke voorzieningen zoals sanitaire voorzieningen, kantine-, kantoor- en bergingsruimte, ontsluitings-, parkeer-, groen- en speelvoorzieningen, lig- en speelweiden, stranden, oevers en onbebouwde gronden.
Een gedeelte van de camping heeft tevens de dubbelbestemming "Beschermingszone van de dijk" gekregen.
Oordeel van de Afdeling
2.14. De Afdeling volgt appellanten niet in hun betoog dat de door hen bedoelde bestaande hoogwatervoorziening niet als zodanig in het plan is bestemd. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat appellanten hun beroep op dit punt in de stukken en ter zitting niet nader hebben onderbouwd. Ingevolge artikel 5.1 van de planvoorschriften zijn de gronden van de camping, naast een bestemming gericht op de bedrijfsmatig geëxploiteerde verblijfsrecreatie, tevens bestemd voor de stroomvoerende en waterbergende functie in het rivierbed van de Maas, de waterhuishouding, de aanleg, het onderhoud en de verbetering van de waterkering en het vergroten van de afvoercapaciteit. Niet valt in te zien dat een reeds bestaande hoogwatervoorziening niet in de voornoemde doeleindenomschrijving past.
2.14.1. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het door appellanten bestreden plandeel niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan dit plandeel.
Het beroep van appellanten is in zoverre ongegrond.
Het beroep van [appellanten sub 4]
Standpunt van appellanten
2.15. Appellanten stellen in beroep dat verweerder ten onrechte aan zijn onthouding van goedkeuring aan het plandeel met de bestemming "Dagrecreatie" en de aanduiding "wijzigingsbevoegdheid VI" voor de percelen aan de Bovendijk, kadastraal bekend gemeente Appeltern, sectie […], nummer […], niet ten grondslag heeft gelegd dat dit plandeel niet de bestemming "Dagrecreatie" maar "Verblijfsrecreatie" dient te krijgen. Voorts stellen appellanten dat de bestaande units en toercaravans als zodanig dienen te worden bestemd en niet door middel van een wijzigingsbevoegdheid. Volgens appellanten wordt uit het bestreden besluit niet duidelijk of verweerder hiermee instemt en of verweerder in zoverre rekening heeft gehouden met de reeds sinds jaren bestaande situatie. Evenmin is duidelijk in hoeverre verweerder de Beleidslijn Ruimte voor de rivier van 12 mei 1997 (Stcr. 1997,87; hierna: de Beleidslijn) van toepassing acht op deze situatie.
Appellanten stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan artikel 8.4 van de planvoorschriften. Zij stellen hiertoe dat de Beleidslijn op deze wijzigingsbevoegdheid niet van toepassing is, omdat het een bestaande situatie betreft en verweerder ten onrechte uitgaat van een nieuwe activiteit.
Appellanten stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Water" en de aanduiding "aanlegsteigers" ter hoogte van hun percelen aan de Bovendijk. Zij stellen daartoe dat ingevolge deze aanduiding één aanlegsteiger is toegestaan, terwijl Rijkswaterstaat in het verleden toestemming heeft gegeven voor het plaatsen van twee steigers.
Standpunt van verweerder
2.16. Verweerder heeft het plandeel met de bestemming "Dagrecreatie" en de aanduiding "wijzigingsbevoegdheid VI" voor de percelen aan de Bovendijk, kadastraal bekend gemeente Appeltern, sectie P, nummer 325 en 326, en tevens de in artikel 8.4. van de planvoorschriften opgenomen wijzigingsbevoegdheid, in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en heeft in zoverre aan het plan goedkeuring onthouden.
Hij heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de in het plan voorziene bestemming "Dagrecreatie" een verzwaring betekent ten opzichte van de vigerende agrarische bestemming. Hij stelt dat de mogelijke gevolgen van een recreatieve bestemming voor het woonklimaat van de naastgelegen woning niet zijn onderzocht. Voorts verzet het Streekplan Gelderland 1996 zich tegen nieuwvestiging van intensieve dagrecreatie in dit gebied. Dit staat nog los van een eventuele toets van de dagrecreatieve bestemming aan de Beleidslijn, aldus verweerder. Dit geldt volgens hem evenzeer voor de door appellanten gewenste verblijfsrecreatieve bestemming. Verweerder is van mening dat de gemeenteraad verder zal moeten onderzoeken wat een passende bestemming is voor het desbetreffende plandeel.
Wat betreft de bestaande bouwketen stelt verweerder vast dat deze in het plan niet positief zijn bestemd maar onder het overgangsrecht zijn gebracht. Voorts zijn één chalet en twee toercaravans voorzien in een wijzigingsbevoegdheid. In deze wijzigingsbevoegdheid is niet geregeld dat de bestaande bouwketen moeten worden gesloopt alvorens tot de bouw van een chalet wordt overgegaan. Gelet hierop maakt de wijzigingsbepaling nieuwe bebouwing mogelijk. Ten onrechte zijn in dat verband niet alle criteria uit de Beleidslijn in de wijzigingsbepaling opgenomen, aldus verweerder. Wat betreft de bestaande bouwketen stelt verweerder verder dat deze ten onrechte onder het overgangsrecht zijn gebracht, omdat de gemeenteraad heeft aangegeven dat hij niet wenst te handhaven.
Verweerder heeft het plandeel met de bestemming "Water" en de aanduiding "aanlegsteigers" ter hoogte van de percelen van appellanten niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en heeft het plan in zoverre goedgekeurd. Gelet op de Beleidslijn heeft verweerder zich in navolging van de gemeenteraad op het standpunt gesteld dat het plan slechts dient te voorzien in de reeds bestaande aanlegsteiger. Nieuwe aanlegsteigers worden volgens hem terecht enkel mogelijk gemaakt door middel van een vrijstellingsbevoegdheid, waarbij de criteria van de Beleidslijn van toepassing zijn.
Vaststelling van de feiten
2.17. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.17.1. Het geschil ziet op de bestemmingsregeling voor de percelen van appellanten aan de Bovendijk, kadastraal bekend gemeente Appeltern, sectie […], nummer […]. Op deze percelen, gelegen in het rivierbed aan de rechteroever van de Maas, bevinden zich sinds 1970 twee zonder bouwvergunning opgerichte bouwketen, door partijen ook wel units genoemd, en twee toercaravans, die werden gebruikt ten behoeve van ontgrondingactiviteiten. Na het gereedkomen van de desbetreffende ontgronding zijn de percelen en de zich daarop bevindende bouwketen, welke inmiddels zijn vervangen door de huidige exemplaren, en toercaravans in 1974 door [partij] aangekocht en deze worden sindsdien door hem en zijn kinderen en hun gezinnen voor recreatiedoeleinden gebruikt. Aangrenzend aan de percelen bevindt zich thans een aanlegsteiger.
2.17.2. De percelen hebben de bestemming "Dagrecreatie" gekregen.
Ingevolge artikel 8.1 van de planvoorschriften zijn de gronden met deze bestemming onder meer bestemd voor dagrecreatie in de vorm van lig- en speelweiden, stranden en oevers, met bijbehorende bouwwerken.
Ingevolge artikel 8.2, voor zover van belang, mogen gebouwen uitsluitend worden gebouwd binnen de op de plankaart aangegeven bouwvlakken. Op de onderhavige percelen is geen bouwvlak voorzien.
Ingevolge artikel 8.4 is het college van burgemeester en wethouders bevoegd ter plaatse van de op de plankaart aangegeven aanduiding "wijzigingsgebied VI" het plan te wijzigen voor wat betreft het toestaan van maximaal 2 toercaravans en één chalet, en in verband daarmee aanpassen van tabel 3, met inachtneming van de volgende voorwaarden:
a de oppervlakte van de chalet bedraagt maximaal 33 m2;
b de hoogte en goothoogte van de chalet bedragen maximaal 3,5 meter;
(…)
d aangetoond dient te worden dat:
1. de situering en uitvoering van de ingreep zodanig zijn, dat de waterstandsverhoging en de belemmering voor de toekomstige verlaging zo gering mogelijk zijn;
2. er toepassing is van duurzame compensatie van resterende waterstandsverhogende effecten;
3. een beschermingsniveau van 1:1.250 jaar voor potentiële schadegevallen in acht wordt genomen.
De percelen hebben op de plankaart de aanduiding "wijzigingsgebied VI" gekregen.
2.17.3. De bij de percelen behorende aanlegsteiger is opgenomen in het plandeel met de bestemming "Water" en de aanduiding "aanlegsteigers".
Ingevolge artikel 14.1, onder h, van de planvoorschriften is op de gronden die zijn bestemd als "Water" het stallen en aanleggen van boten alsmede een boothelling toegestaan uitsluitend daar waar dit op de plankaart als zodanig is aangegeven.
Ingevolge artikel 14.3 is het college van burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen voor het toestaan van nieuwe aanlegsteigers dan wel uitbreiding van de gezamenlijke oppervlakte van bestaande aanlegsteigers, mits - kort samengevat - wordt voldaan aan de eisen uit de Beleidslijn.
2.17.4. De percelen waren in het vorige bestemmingsplan "De Gouden Ham" bestemd als "Agrarisch productiegebied LW (landschappelijke waarde)". Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de voorschriften van dat plan waren de aldus bestemde gronden bedoeld voor de agrarische productie, alsmede voor de instandhouding van de aldaar voorkomende, dan wel daaraan eigen landschappelijk esthetische en geomorfologische waarden en de recreatieve belevingswaarde en van het milieu van de natuurlijke levensgemeenschappen.
2.17.5. Bij beschikking van 8 juni 1976 heeft Rijkswaterstaat aan [partij] toestemming verleend voor het maken van twee drijvende steigers.
Bij besluit van 26 mei 2005 heeft de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (hierna: de Staatssecretaris) aan appellanten, alsmede diens rechtverkrijgenden, ingevolge de Wet beheer rijkswaterstaatswerken vergunning verleend voor het behouden van twee units, steigers, bomen en struiken en hekwerk op de percelen kadastraal bekend gemeente Appeltern, sectie […], nummer […] aan de rechteroever van de Maas, ter plaatse als aangegeven op een bij de beschikking behorende tekening.
Hierbij heeft de Staatssecretaris overwogen dat de beoordeling met betrekking tot de toelaatbaarheid van de in de vergunning verleende werken plaats vindt aan de hand van het ter zake geldende beleid, waaronder de Beleidslijn. Aangezien in de voorliggende aangelegenheid sprake is van een bestaande activiteit is volgens de Staatssecretaris de Beleidslijn hierop niet van toepassing. Verder zijn de toercaravans niet in de vergunning opgenomen omdat deze niet vergunningplichtig zijn.
2.17.6. Op het gehele plangebied is de Beleidslijn van toepassing. Doelstelling van deze beleidslijn is meer ruimte voor de rivier, duurzame bescherming van mens en dier tegen overstromingen bij hoogwater en het beperken van materiële schade. Dit kan bereikt worden door zo weinig mogelijk activiteiten toe te laten die een aanslag betekenen op de ruimte voor de rivier. De beleidslijn heeft betrekking op nieuwe activiteiten en op wijziging van bestaande activiteiten. Deze ingrepen worden getoetst, indien zij zouden kunnen leiden tot waterstandsverhoging in de huidige situatie en/of feitelijke belemmering voor toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit en/of potentiële schade bij hoogwater. Het zal hier doorgaans gaan om ingrepen die een ophoging, bouwwerk of ander opstakel mee brengen. Voor deze ingrepen, die tot voornoemde effecten zouden kunnen leiden, wordt een onderscheid gemaakt in activiteiten die op voorhand onlosmakelijk verbonden zijn met het winterbed van de rivier ("ja, mits"-activiteiten) en overige activiteiten ("nee, tenzij"-activiteiten). De Beleidslijn bepaalt ten aanzien van "ja, mits"-activiteiten, dat deze ingrepen alleen mogelijk zijn indien, gezien de situering en uitvoering van de ingreep, de waterstandsverhoging en de belemmering voor de toekomstige verlaging zo gering mogelijk zijn. Voorts moet duurzame compensatie van resterende waterstandsverhogende effecten worden geboden en een beschermingsniveau van 1:1.250 worden gewaarborgd. Ten aanzien van "nee, tenzij"-activiteiten is bepaald dat deze ingrepen in principe niet worden toegestaan, tenzij op basis van voorafgaand onderzoek blijkt dat er sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang en de activiteit niet redelijkerwijs buiten het winterbed gerealiseerd kan worden en de activiteit op de locatie geen feitelijke belemmering vormt om in de toekomst de afvoercapaciteit te vergroten. Voldoet de activiteit aan deze voorwaarden dan gelden vervolgens de voorwaarden die tevens bij de "ja,mits"-activiteiten gesteld worden.
2.17.7. In het Streekplan Gelderland 1996 ligt het onderhavige plandeel, zoals alle uiterwaarden, in landelijk gebied B. In landelijk gebied B is nieuwvestiging van intensieve dagrecreatie niet toegestaan. Voorts is de Beleidslijn op hoofdlijnen overgenomen in het streekplan.
2.17.8. Bij de vaststelling van het plan heeft de gemeenteraad zich op het standpunt gesteld dat uitgangspunt is dat de bestaande situatie wordt vastgelegd. Derhalve is alleen de bestaande steiger in het plan opgenomen. Voorts heeft de gemeenteraad de wijzigingsbevoegdheid opgenomen om het jarenlange gebruik van de bouwketen en toercaravans te legaliseren. Handhaving is niet aan de orde. Het gebruik van een wijzigingsbevoegdheid maakt nadere afweging van alle relevante belangen mogelijk.
Oordeel van de Afdeling
2.18. Voor zover appellanten stellen dat het plan ten onrechte niet bij recht in twee aanlegsteigers voorziet, overweegt de Afdeling dat de gemeenteraad bij het aanwijzen van de bestemming in redelijkheid het vastleggen van de bestaande situatie als uitgangspunt heeft kunnen nemen. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de Beleidslijn op het onderhavige plangebied aan de oever van de Maas van toepassing is. Blijkens overweging 2.17.1. bevindt zich op het onderhavige plandeel thans één aanlegsteiger. Onder verwijzing naar de Beleidslijn heeft verweerder zich derhalve in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een tweede aanlegsteiger een nieuwe activiteit is die aan het winterbed van de rivier is gebonden, waarbij dient te worden getoetst of dit obstakel zou kunnen leiden tot waterstandsverhoging in de huidige situatie en/of feitelijke belemmering voor toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit en/of potentiële schade bij hoogwater.
Gelet hierop is in het plan een vrijstellingsmogelijkheid voorzien ten behoeve van nieuwe aanlegsteigers, waarbij aan de zogenoemde "ja, mits"-criteria van de Beleidslijn dient te worden getoetst. Deze planregeling is in overeenstemming met de Beleidslijn en doet recht aan de thans bestaande situatie. Dat in 1976 door Rijkswaterstaat toestemming is verleend voor twee steigers, hetgeen ook in de in overweging 2.17.5 genoemde beslissing van de Staatssecretaris van 26 mei 2005 is vergund, maakt dit niet anders, nu vaststaat dat de bedoelde tweede steiger thans niet bestaat en dus ook niet als zodanig in het plan behoeft te worden bestemd.
2.18.1. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plandeel met de bestemming "Water" en de aanduiding "aanlegsteigers" ter hoogte van de genoemde percelen niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan dit plandeel.
Het beroep van appellanten is in zoverre ongegrond.
2.19. Met betrekking tot de onthouding van goedkeuring aan de in artikel 8.4 van de planvoorschriften opgenomen wijzigingsbevoegdheid, overweegt de Afdeling het volgende. Blijkens overweging 2.17.1. bevinden zich thans twee bouwketen op de bewuste percelen. Gelet op de in overweging 2.17.2. weergegeven planregeling en het ontbreken van een bouwvlak op de percelen, heeft verweerder terecht vastgesteld dat de bouwketen in het plan niet positief zijn bestemd maar onder het overgangsrecht zijn gebracht. Voorts voorziet de genoemde wijzigingsbevoegdheid in één chalet en twee toercaravans. In deze wijzigingsbevoegdheid is niet geregeld dat de bestaande bouwketen moeten worden gesloopt alvorens tot de bouw van een chalet wordt overgegaan. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is duidelijk geworden dat het gemeentebestuur niet van plan is handhavend op te treden en dat het niet de verwachting is dat de bestaande bebouwing zal verdwijnen. Gelet hierop is de vaststelling van verweerder dat, naast de reeds bestaande bouwketen, de wijzigingsbevoegheid nieuwe bebouwing mogelijk maakt niet onjuist. In dat verband heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de wijzigingsbevoegdheid ziet op een ingreep die in de Beleidslijn is aangemerkt als een nieuwe activiteit die niet onlosmakelijk aan het winterbed van de rivier is gebonden, waarbij dient te worden getoetst of dit obstakel zou kunnen leiden tot waterstandsverhoging in de huidige situatie en/of feitelijke belemmering voor toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit en/of potentiële schade bij hoogwater. In dat verband zijn niet alleen de zogenoemde "ja, mits"-criteria uit de Beleidslijn van toepassing maar ook de "nee, tenzij"-criteria. Zoals blijkt uit overweging 2.17.2 zijn echter in artikel 8.4 van de planvoorschriften niet alle criteria uit de Beleidslijn in de wijzigingsbepaling opgenomen. Verweerder heeft zich derhalve in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat hierdoor bij de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid reeds bij voorbaat een beperkte afweging zal plaatsvinden.
2.19.1. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat artikel 8.4. van de planvoorschriften in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft onthouden aan dit planvoorschrift.
Het beroep van appellanten is in zoverre ongegrond.
2.20. Door de onthouding van goedkeuring aan het plandeel met de bestemming "Dagrecreatie" en de aanduiding "wijzigingsbevoegdheid VI" voor de percelen aan de Bovendijk, kadastraal bekend gemeente Appeltern, sectie […], nummer […], waartegen de inhoudelijke bezwaren van appellanten zijn gericht, is in zoverre aan de bezwaren van appellanten tegemoetgekomen. In verband met de verplichting van de gemeenteraad ingevolge artikel 30, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening om met inachtneming van het besluit tot onthouding van goedkeuring een nieuw plan vast te stellen, kan echter niet slechts deze onthouding van goedkeuring zelf maar ook de hieraan ten grondslag liggende motivering in deze procedure ter beoordeling staan. De Afdeling vat het beroep van appellanten daarom aldus op dat zij zich er tegen verzetten dat aan de onthouding van goedkeuring uitsluitend de in het bestreden besluit genoemde overwegingen ten grondslag zijn gelegd.
Voor zover appellanten stellen dat het plandeel de bestemming "Verblijfsrecreatie" had dienen te krijgen, heeft verweerder enkel verwezen naar de beantwoording van de zienswijze door de gemeenteraad, waarbij verweerder nog opmerkt dat hij zich evenmin kan vinden in de in het plan voorziene bestemming "Dagrecreatie". In dat verband heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de bestemming "Dagrecreatie" een verzwaring betekent ten opzichte van de vigerende agrarische bestemming. De Afdeling is evenwel van oordeel dat uit het bestreden besluit niet duidelijk wordt in hoeverre verweerder vervolgens rekening heeft gehouden met de belangen van appellanten en in het bijzonder de omstandigheid dat het plandeel reeds meer dan 30 jaar door appellanten voor zowel dag- als verblijfsrecreatie wordt gebruikt. Verweerder heeft belang gehecht aan de mogelijke gevolgen van een recreatieve bestemming voor het woonklimaat van de naastgelegen woning maar uit het bestreden besluit wordt niet duidelijk welke gevolgen dat zijn en op welke wijze die worden afgewogen tegen het belang van appellanten bij een bestemming overeenkomstig het jarenlange recreatieve gebruik. De enkele stelling van verweerder dat het Streekplan Gelderland 1996 zich tegen nieuwvestiging van intensieve dagrecreatie in dit gebied verzet, schiet in dit opzicht eveneens tekort, omdat hierbij niet de vraag onder ogen is gezien of in de onderhavige situatie wel kan worden gesproken van nieuwvestiging van intensieve recreatie zoals in het streekplanbeleid bedoeld. In dat verband heeft verweerder zich evenmin gebogen over de vraag of er bijzondere omstandigheden zijn die aanleiding zouden kunnen geven om af te wijken van het beleid, terwijl uit de stukken is gebleken dat appellanten bij verweerder wel voldoende de omstandigheden van het onderhavige geval onder de aandacht hebben gebracht. Ook de strekking van de opmerking van verweerder in het bestreden besluit, dat één en ander nog los staat van een eventuele toets van de dagrecreatieve bestemming aan de Beleidslijn, hetgeen volgens hem evenzeer geldt voor de door appellanten gewenste verblijfsrecreatieve bestemming, laat ruimte voor twijfel over de vraag in hoeverre verweerder de Beleidslijn in dit geval van toepassing acht, en in hoeverre hij daarbij onder ogen heeft gezien dat het recreatief gebruik reeds sinds 1976 bestaat.
Wat betreft de bestaande bebouwing op het plandeel heeft de gemeenteraad zich naar het oordeel van de Afdeling, onder verwijzing naar hetgeen hiervoor onder 2.19. is overwogen, ten onrechte op het standpunt gesteld dat de thans reeds bestaande bebouwing door middel van de in artikel 8.4 van de planvoorschriften neergelegde wijzigingsbevoegdheid kan worden gelegaliseerd. In dat verband volgt de Afdeling niet het betoog van de gemeenteraad dat alle relevante belangen eerst bij een wijzigingsplan worden afgewogen. Niet valt in te zien waarom deze belangenafweging, juist nu het hier gaat om een bestaande situatie, niet bij het bestemmingsplan kan plaatsvinden. Verweerder heeft zich verder terecht op het standpunt gesteld dat de bestaande bebouwing ten onrechte onder het overgangsrecht is gebracht, omdat de gemeenteraad heeft aangegeven dat hij niet wenst te handhaven en het onwaarschijnlijk is dat de bouwwerken zullen verdwijnen. Uit het samenstel van overwegingen in het bestreden besluit op dit punt lijkt te kunnen worden afgeleid dat verweerder in beginsel instemt met een bestemming die voorziet in de bestaande bebouwing. Uit het bestreden besluit wordt echter niet geheel duidelijk of verweerder de Beleidslijn van toepassing acht op deze situatie, en in hoeverre hij rekening heeft gehouden met de bij besluit van 26 mei 2005 door de Staatssecretaris aan appellanten verleende vergunning voor het behouden van twee units, waarbij is overwogen dat sprake is van een bestaande activiteit.
Gelet op al het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat de motivering die verweerder op dit punt ten grondslag heeft gelegd aan zijn besluit, in het bijzonder wat betreft de belangen van appellanten, niet duidelijk is. Dit klemt te meer nu ten gevolge van de onthouding van goedkeuring aan het plandeel in het kader artikel 30 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening op de gemeenteraad de verplichting rust om in zoverre, met in achtneming van het besluit van verweerder, een nieuw bestemmingsplan vast te stellen.
2.20.1. Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit, voor zover het betreft de onthouding van goedkeuring aan het plandeel met de bestemming "Dagrecreatie" en de aanduiding "wijzigingsbevoegdheid VI" voor de percelen aan de Bovendijk, kadastraal bekend gemeente Appeltern, sectie […], nummer […], niet berust op een deugdelijke motivering.
Het beroep is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
Het plandeel met de bestemming "Jachthaven"
Standpunt van appellanten
2.21. De gemeenteraad en Het Groene Eiland B.V. en andere stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Jachthaven" op plankaart 1 en aan delen van artikel 9 van Pro de planvoorschriften.
De gemeenteraad stelt dat, nu goedkeuring is onthouden aan de in artikel 9.1, 9.2.1, onder c, 9.2.2, onder d en 9.3.1, onder a, b en c, van de planvoorschriften opgenomen bepalingen, terwijl het plandeel en het planvoorschrift voor het overige in werking treden, een onsamenhangende bepaling in werking treedt die tot rechtsonzekerheid en handhavingsproblemen leidt.
Het Groene Eiland B.V. en andere stellen dat het plan ten onrechte niet bij recht voorziet in een bouwvlak en planregeling ten behoeve van een watersportcentrum. In het plan is volgens hen ten onrechte geen rekening gehouden met afspraken die in het verleden zijn gemaakt in het kader van de vaststelling van het Dijkverbeteringsplan Maasbandijken over een aanvaardbare compensatie die onder meer is gelegen in het oprichten van een nieuw watersportcentrum.
Zij stellen subsidiair op dit punt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan artikel 9.4.2 van de planvoorschriften, waarin een wijzigingsbevoegdheid is opgenomen die voorziet in het watersportcentrum. Verweerder heeft de wijzigingsbevoegdheid ten onrechte in strijd met de Beleidslijn geacht, aldus appellanten.
Het Groene Eiland B.V. en andere stellen verder in beroep dat verweerder ten onrechte aan zijn onthouding van goedkeuring aan artikel 9.3.1, onder b, van de planvoorschriften niet ten grondslag heeft gelegd dat het plan dient te voorzien in een tweede bedrijfswoning.
Zij stellen voorts in beroep dat verweerder ten onrechte aan zijn onthouding van goedkeuring aan artikel 9.1, onder e, van de planvoorschriften niet ten grondslag heeft gelegd dat de zinsnede "ten dienste van de jachthaven" dient te worden geschrapt. Zij menen dat het gebruik van de horecagelegenheid in het havengebouw door dag- of verblijfsrecreanten thans ten onrechte is uitgesloten.
Standpunt van verweerder
2.22. Verweerder heeft het plandeel met de bestemming "Jachthaven" niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en heeft het plan in zoverre goedgekeurd. Verweerder heeft artikel 9.1, 9.2.1, onder c, 9.2.2, onder d, 9.3.1, onder a, b en c en 9.4.2, van de planvoorschriften in strijd geacht met een goede ruimtelijke ordening en heeft in zoverre goedkeuring aan het plan onthouden.
Verweerder stemt in met het standpunt van de gemeenteraad dat het bestaande havengebouw positief behoort te worden bestemd. Bestaande bebouwing en bedrijvigheid valt immers buiten de werking van de Beleidslijn, aldus verweerder. Verweerder stelt evenwel vast dat in artikel 9.1 van de planvoorschriften niet alle gebruiksfuncties van het havengebouw rechtstreeks zijn bestemd. Zes logiesverblijven en de bedrijfswoning zijn ten onrechte eerst via de in artikel 9.3.1, onder a en b, van de planvoorschriften opgenomen vrijstelling mogelijk gemaakt. Deze vrijstelling is volgens verweerder niet het juiste instrument om in een positieve bestemming te voorzien. Thans vindt stalling van boten en trailers plaats op het desbetreffende plandeel. Ook dit is niet in de in artikel 9.1 van de planvoorschriften opgenomen doeleindenomschrijving neergelegd. Nu niet is gebleken dat dit gebruik zal worden beëindigd is het gebruik volgens verweerder ten onrechte onder het overgangsrecht gebracht.
Voorts is de hoogte van bouwwerken binnen de bestemming "Jachthaven" ingevolge artikel 9.2.1, onder c en 9.2.2, onder d, van de planvoorschriften begrensd tot 6 meter. In artikel 9.3.1, onder c, van de planvoorschriften is een vrijstellingsmogelijkheid opgenomen voor het verhogen van de maximale bouwhoogte van bouwwerken tot 13 meter. Deze regeling stuit op dezelfde bezwaren bij verweerder, aangezien zich op het plandeel reeds een reclamemast van 13 meter hoog bevindt.
Wat betreft de in artikel 9.4.2 opgenomen wijzigingsbevoegdheid, die in een watersportcentrum voorziet, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat hierin ten onrechte niet alle criteria uit de Beleidslijn zijn overgenomen. In de vraag of het plan rechtstreeks in een watersportcentrum had dienen te voorzien wenst verweerder thans niet te treden.
De noodzaak van een tweede bedrijfswoning ziet verweerder niet in. Voorts is het gebruik van de horecagelegenheid in het havengebouw door dag- of verblijfsrecreanten onder de gegeven doeleindenomschrijving niet uitgesloten, aldus verweerder.
Vaststelling van de feiten
2.23. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.23.1. Zowel op plankaart 1 als plankaart 2 is een plandeel met de bestemming "Jachthaven" opgenomen. Op het plandeel op plankaart 1 exploiteren Het Groene Eiland en andere een jachthaven.
Op het plandeel is een bouwvlak ingetekend. Hierop staat een zogenoemd havengebouw van twee verdiepingen, waarin een bedrijfswoning, een winkel, een horecabedrijf, zes appartementen en kantoor- en bedrijfsruimte met voorzieningen ten behoeve van de jachthaven aanwezig zijn. Buiten het bouwvlak bevinden zich, voor zover van belang, een zogenoemde reclame-/bewakingsmast van 13 meter en een boten- en trailerstalling. Op de plaats waar appellanten een zogenoemd watersportcentrum willen vestigen, op de plankaart aangeduid als "wijzigingsbevoegdheid VII", staat thans geen bebouwing.
2.23.2. Ingevolge artikel 9.1 van de planvoorschriften zijn de gronden op de plankaart aangegeven met de bestemming "Jachthaven" bestemd voor:
a. de stroomvoerende en waterbergende functie in het rivierbed van de Maas;
b. de waterhuishouding;
c. de aanleg, het onderhoud en de verbetering van de waterkering en het vergroten van de afvoercapaciteit;
d. jachthavendoeleinden;
e. horeca en detailhandel ten dienste van de jachthaven;
f. nutsdoeleinden in de vorm van een transformatorhuisje en een drukverdelingskast;
g. een tankstation, uitsluitend waar dit op de plankaart als zodanig is aangegeven;
h. water;
met bijbehorende bouwwerken, aanlegplaatsen en -steigers, gemeenschappelijke voorzieningen zoals sanitaire voorzieningen, kantine-, kantoor- en bergingsruimten, ontsluitings-, parkeer-, groen- en speelvoorzieningen en onbebouwde gronden.
Ingevolge artikel 9.2.1, onder a zijn gebouwen uitsluitend toegestaan binnen de op de plankaart aangegeven bouwvlakken.
Ingevolge artikel 9.2.1, onder c en 9.2.2, onder d mag de hoogte van bouwwerken, geen gebouw zijnde, niet meer bedragen dan 6 meter.
Ingevolge artikel 9.3.1, voor zover van belang, is het college van burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen:
a. van het bepaalde in artikel 9.1 ten behoeve van de bedrijfsmatige exploitatie van ondergeschikte passantenlogies met in totaal maximaal 6 logiesverblijven met een oppervlakte van maximaal 25 m2 per verblijfseenheid onder de voorwaarde, dat de logies ten dienste van passanten van de jachthaven worden gebruikt voor kortdurend recreatief nachtverblijf;
b. van het bepaalde in artikel 9.1 ten behoeve van het toestaan van één extra dienstwoning (…);
c. van het bepaalde in artikel 9.2.1, onder c en 9.2.2, onder d ten behoeve van het vergroten van de hoogte van een bouwwerk, geen gebouw zijnde tot maximaal 13 meter uitsluitend ten behoeve van een reclame-/bewakingsmast.
Ingevolge artikel 9.4.2, voor zover van belang, is het college van burgemeester en wethouders bevoegd ter plaatse van de op de plankaart aangegeven aanduiding "wijzigingsgebied VII" het plan te wijzigen voor wat betreft het toestaan van een watersportcentrum met bijbehorende werken en voorzieningen, met inachtneming van de volgende voorwaarden:
a. toegestaan zijn een watersportcentrum met bijbehorende voorzieningen in de vorm van ondergeschikte horeca en detailhandel ten dienste van de jachthaven, alsmede de bedrijfsmatige exploitatie van ondergeschikte passantenlogies met in totaal maximaal 15 logiesverblijven met een oppervlakte van maximaal 25 m2 per verblijfseenheid;
b. de oppervlakte van het gebouw bedraagt maximaal 1500 m2;
(…)
e. aangetoond dient te worden dat:
1. de situering en uitvoering van de ingreep zodanig zijn, dat de waterstandsverhoging en de belemmering voor de toekomstige
verlaging zo gering mogelijk zijn;
2. er toepassing is van duurzame compensatie van resterende waterstandsverhogende effecten;
3. een beschermingsniveau van 1:1.250 jaar voor potentiële schadegevallen in acht wordt genomen.
2.23.3. In het bestemmingsplan "Gouden Ham 1983" was het onderhavige plandeel bestemd als "Jachthaven". Hierin waren twee bouwvlakken opgenomen.
2.23.4. Ten behoeve van de dijkversterking van de Maasbandijken heeft het polderdistrict Groot Maas en Waal bij besluit van 15 juni 1998 het Dijkverbeteringsplan Maasbandijken, Traject West Maas en Waal-oost vastgesteld (hierna: het Dijkverbeteringsplan). Het Dijkverbeteringsplan is bij besluit van 18 augustus 1998 door verweerder goedgekeurd.
In het kader van het Dijkverbeteringsplan hebben appellanten overleg gevoerd en afspraken gemaakt met onder meer verweerder, gemeenteraad, polderdistrict Groot Maas en Waal, Waterschap Rivierenland en Rijkswaterstaat over een aanvaardbare compensatie, omdat appellanten gronden dienden af te staan voor de dijkversterking.
Appellanten hebben bezwaar gemaakt tegen het ontwerp van het Dijkverbeteringsplan, omdat onvoldoende duidelijkheid bestond over de compensatie. In dat kader is opgesteld het rapport "Herinrichting watersportcentrum Maasbommel", gedateerd mei 1998, van Raadgevende Ingenieurs Amersfoort Boiten B.V. (hierna: plan Boiten). Hierin wordt naast een nieuw havengebouw gesproken over een watersportverzamelgebouw en hotelappartementen. Naar aanleiding van de bezwaren van appellanten is het Dijkverbeteringsplan gewijzigd vastgesteld, waarbij de bestemming ten behoeve van compensatie voor watersportcentrum Maasbommel is aangepast. Het vaststellingsbesluit van het Dijkverbeteringsplan bevat een Nota van Aanbieding, waarbij een kaart M is gevoegd met een zone ten behoeve van compenserende bebouwing voor watersportcentrum Maasbommel. In de toelichting bij deze kaart staat vermeld dat de beoogde vervangende bebouwing voor de bestaande loods en het toiletgebouw een watersportcentrum/verzamelgebouw betreft met watersportgebonden bedrijfsactiviteiten, berging, bootonderhoud, kantoor en passantenlogies.
Het college van burgemeester en wethouders van West Maas en Waal heeft bij besluit van 15 september 1998 ingevolge artikel 19 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening vrijstelling verleend van het bestemmingsplan ten behoeve van de uitvoering van de dijkverbetering.
Verweerder heeft op 12 november 1998 appellanten een brief gestuurd omtrent de compensatie. Daarin staat vermeld dat een vrijstellingsverzoek is ingediend bij het college van burgemeester en wethouders van West Maas en Waal, in het kader waarvan ook het plan ter compensatie is betrokken. Verweerder heeft appellanten verzocht een gedetailleerd inrichtingsplan op te stellen en op basis hiervan een verzoek om bouwvergunning in te dienen bij dat college.
Bij besluit van 4 juli 2000 heeft het college van burgemeester en wethouders vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het oprichten van een havengebouw.
Op 6 juli 2000 hebben appellanten een aanvraag voor een bouwvergunning ingediend voor het oprichten van een verzamelgebouw, winkel- , horeca-, en logiesgebouw. Hierop is blijkens de stukken tot op heden niet beslist.
2.23.5. In bijlage 1 van het bestemmingsplan (Retrospectieve toets) staat dat tijdens een controle in 2003 is geconstateerd dat op de eerste verdieping van het havengebouw zes appartementen, een woning en een winkel zijn gerealiseerd en dat op de tweede verdieping een horecabedrijf is gevestigd. Dit gebruik is in strijd met het vorige bestemmingsplan. Omdat er onduidelijkheid bestaat over de gemaakte afspraken in het verleden, is met belanghebbende afgesproken het huidige illegale gebruik positief te bestemmen in voorliggend bestemmingsplan door middel van het toepassen van een vrijstellingsmogelijkheid.
In dit kader heeft de eigenaar van het havengebouw een tekening aangeleverd, waarop alle functies binnen het havengebouw duidelijk zijn aangegeven. Deze functies kunnen volgens de gemeenteraad, met uitzondering van de tweede bedrijfswoning, via een vrijstellingsregeling worden geregeld.
2.23.6. De gemeenteraad heeft bij nadere memorie van 8 maart 2006 aangegeven dat de realisering van het watersportverzamelgebouw ter plaatse in hoofdzaak bij de gemeente geen bezwaren ontmoet uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening. Het watersportcentrum/ watersportverzamelgebouw is bij de vaststelling van het plan alsnog aan een wijzigingsbevoegdheid gekoppeld teneinde alle detailbelangen op de locatie te kunnen afwegen.
Oordeel van de Afdeling
2.24. Met betrekking tot het beroep van de gemeenteraad stelt de Afdeling vast dat de gemeenteraad de motivering die verweerder aan de onthouding van goedkeuring aan artikel 9.1, 9.2.1, onder c, 9.2.2, onder d en 9.3.1, onder a, b en c, van de planvoorschriften ten grondslag heeft gelegd niet bestrijdt. Op het plandeel met de bestemming "Jachthaven" op plankaart 1 bevinden zich logiesverblijven en een bedrijfswoning in het havengebouw, een stalling van boten en trailers en een zogenoemde reclame/bewakingsmast van 16 meter hoog, die als zodanig bestemd hadden moeten worden. In het plan wordt dit bestaande gebruik en deze bestaande bouwwerken ten onrechte eerst toegestaan door middel van een vrijstellingsbevoegdheid. De gemeenteraad betoogt echter dat de wijze van onthouding van goedkeuring ongewenste gevolgen heeft.
Gelet op de omstandigheid dat verweerder goedkeuring heeft onthouden aan artikel 9.1 van de planvoorschriften, stelt de Afdeling vast dat het bij het voorschrift behorende plandeel met de bestemming "Jachthaven" op plankaart 1 in werking treedt zonder dat ter plaatse de gebruiksmogelijkheden van de bestemming "Jachthaven" op enigerlei wijze zijn begrensd door middel van een doeleindenomschrijving. De in artikel 20 van Pro de planvoorschriften opgenomen algemene gebruiksbepaling, waarin is bepaald dat het verboden is om de gronden en bouwwerken te gebruiken in strijd met de bestemming, mist ten gevolge van de onthouding van goedkeuring zijn werking ten aanzien van de bestemming "Jachthaven". Door de wijze van onthouden van goedkeuring kunnen zich ongewenste ontwikkelingen voordoen binnen deze bestemming.
Hetzelfde probleem doet zich voor bij de onthouding van goedkeuring aan de in artikel 9.2.1, onder c en 9.2.2, onder d, van de planvoorschriften opgenomen maximale hoogte voor bouwwerken. De onthouding van goedkeuring brengt mee dat een plandeel inwerking treedt zonder dat daarvoor een maximale bouwhoogte voor bouwwerken is bepaald.
Gelet op het vorenstaande moet de wijze van onthouding van goedkeuring als gebrekkig worden beschouwd. Ter zitting is gebleken dat de gemeenteraad en verweerder deze uitleg van de Afdeling over de ten gevolge van de onthouding van goedkeuring ontstane situatie volgen. Verweerder heeft ter zitting de Afdeling verzocht om zijn besluit op dit punt te vernietigen en tevens zelf in de zaak te voorzien. Voor dat laatste ziet de Afdeling, gelet op hetgeen hierna onder 2.24.3. wordt overwogen ten aanzien van het beroep van Het Groene Eiland B.V. en andere, geen aanleiding.
Voorts stelt de Afdeling vast dat, gelet op de onlosmakelijke samenhang tussen het plandeel met de bestemming "Jachthaven" op plankaart 1 en het op plankaart 2 aangegeven plandeel met deze bestemming, voornoemde gevolgen zich tevens voordoen voor het laatstgenoemde plandeel, zodat de Afdeling aanleiding ziet om het bestreden besluit eveneens op dit punt te vernietigen.
2.24.1. Door de onthouding van goedkeuring aan artikel 9.1, onder e, en 9.3.1, onder b, van de planvoorschriften, waartegen de inhoudelijke bezwaren van Het Groene Eiland B.V. en andere zijn gericht, is in zoverre aan de bezwaren van appellanten tegemoetgekomen. Zoals in overweging 2.20. is overwogen, kan echter, in verband met de verplichting van de gemeenteraad ingevolge artikel 30, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening om met inachtneming van het besluit tot onthouding van goedkeuring een nieuw plan vast te stellen, niet slechts deze onthouding van goedkeuring zelf maar ook de hieraan ten grondslag liggende motivering in deze procedure ter beoordeling staan. De Afdeling vat het beroep van appellanten daarom aldus op dat zij zich er tegen verzetten dat aan de onthouding van goedkeuring aan deze bepalingen uitsluitend de in het bestreden besluit genoemde overwegingen ten grondslag zijn gelegd.
In het havengebouw bevindt zich thans een bedrijfswoning. Blijkens het bestreden besluit dient deze functie in de doeleindenomschrijving van artikel 9 van Pro de planvoorschriften te worden opgenomen. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting is niet aannemelijk geworden dat er thans een noodzaak bestaat voor een tweede bedrijfswoning. Dat de jachthaven en het bijbehorende verblijfsrecreatieterrein in twee aparte vennootschappen worden geëxploiteerd brengt niet mee dat reeds daarom aanleiding bestaat om twee bedrijfswoningen in het plan te voorzien. Dat er dag en nacht toezicht aanwezig dient te zijn voor de jachthaven en het verblijfsrecreatieterrein is niet in geschil. Evenwel is niet gebleken dat hiervoor naast de bestaande bedrijfswoning een tweede bedrijfswoning noodzakelijk is.
In het havengebouw bevindt zich een horecagelegenheid, die wordt gebruikt door passanten en recreanten van de jachthaven en het bijbehorende recreatieterrein. Ingevolge artikel 9.1, onder e, van de planvoorschriften is binnen de bestemming "Jachthaven" horeca en detailhandel ten dienste van de jachthaven toegestaan. De Afdeling volgt appellanten niet in hun betoog dat het gebruik van de horecagelegenheid door dag- of verblijfsrecreanten op grond van deze bepaling is uitgesloten. Verweerder heeft zich in navolging van de gemeenteraad in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze bepaling er op is gericht dat de horecafunctie ten dienste blijft staan aan de jachthaven, en dat een zelfstandige horecagelegenheid dient te worden voorkomen. Dat de horecagelegenheid niet alleen wordt bezocht door passanten van de jachthaven maar ook door recreanten van het naastgelegen recreatieterrein stuit bij de gemeenteraad en verweerder niet op bezwaren. De Afdeling ziet niet in dat appellanten in zoverre door de onderhavige bepaling in hun bedrijfsvoering worden beperkt.
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder aan zijn onthouding van goedkeuring aan artikel 9.1, onder e, en 9.3.1, onder b, van de planvoorschriften niet mede hetgeen door Het Groene Eiland B.V. en andere op dit punt naar voren is gebracht ten grondslag hoeven leggen.
2.24.2. Aan de in artikel 9.4.2 van de planvoorschriften opgenomen wijzigingsbevoegdheid, die voorziet in een watersportcentrum, heeft verweerder goedkeuring onthouden wegens strijd met de Beleidslijn.
Op het plandeel met de bestemming "Jachthaven" en de aanduiding "wijzigingsgebied VII" bevindt zich thans geen bebouwing. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de wijzigingsbevoegdheid ziet op een ingreep die in de Beleidslijn is aangemerkt als een nieuwe activiteit die niet onlosmakelijk aan het winterbed van de rivier is gebonden, waarbij dient te worden getoetst of dit obstakel zou kunnen leiden tot waterstandsverhoging in de huidige situatie en/of feitelijke belemmering voor toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit en/of potentiële schade bij hoogwater. Zoals weergegeven in overweging 2.17.6. zijn in dat verband niet alleen de zogenoemde "ja, mits"-criteria uit de Beleidslijn van toepassing maar ook de "nee, tenzij"-criteria. Zoals blijkt uit overweging 2.23.2 zijn echter in artikel 9.4.2 van de planvoorschriften niet alle criteria uit de Beleidslijn in de wijzigingsbepaling opgenomen. Verweerder heeft zich derhalve in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat hierdoor bij de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid reeds bij voorbaat een beperkte afweging zal plaatsvinden.
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de wijzigingsbevoegdheid in strijd is met de Beleidslijn.
2.24.3. Met betrekking tot de vraag of het plan bij recht dient te voorzien in het door Het Groene Eiland B.V. en andere gewenste watersportcentrum (door partijen ook wel watersportverzamelgebouw genoemd), overweegt de Afdeling het volgende.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de inrichting van het jachthaventerrein van appellanten de afgelopen jaren ingrijpend is gewijzigd, waarbij onder meer het voormalige havengebouw is gesloopt en inmiddels een nieuw havengebouw is gerealiseerd. De ontwikkelingen op het jachthaventerrein zijn ingegeven door grootschalige werkzaamheden ten behoeve van de in het Dijkverbeteringsplan voorziene dijkverzwaring ter plaatse, welke inmiddels is uitgevoerd. Hiervoor hebben appellanten een deel van hun terrein moeten afstaan. Uit overweging 2.23.4. blijkt dat in het kader van het Dijkverbeteringsplan door appellanten overleg is gevoerd en afspraken zijn gemaakt met onder meer verweerder, gemeenteraad, polderdistrict Groot Maas en Waal, Waterschap Rivierenland en Rijkswaterstaat over een aanvaardbare compensatie. De uitgangspunten van de herinrichting van het jachthaventerrein zijn neergelegd in het zogenoemde plan Boiten, dat is opgenomen in het Dijkverbeteringsplan. Door appellanten is gesteld dat het plan Boiten onder meer voorziet in een verkleining van het havengebouw en - ter compensatie van de ingeleverde oppervlakte - in het oprichten van een nieuw watersportcentrum. Ter zitting is door appellanten onweersproken gesteld dat de oppervlakte van het gerealiseerde havengebouw en het door hem gewenste watersportcentrum niet meer beslaat dan de oppervlakte van het voormalige havengebouw. Het geschil spitst zich toe op de vraag of en in hoeverre het bestemmingsplan bij recht in een bouwvlak en regeling voor het watersportcentrum dient te voorzien vanwege de in het verleden gemaakte afspraken over compensatie, waarbij het bestemmingsplan volgens appellanten een doorvertaling dient te zijn van hetgeen in het Dijkverbeteringsplan en het plan Boiten is neergelegd. Gelet hierop dient ook de vraag onder ogen te worden gezien of gegeven de omstandigheden van dit geval het watersportcentrum wel kan worden beschouwd als een nieuwe activiteit waarop de Beleidslijn van toepassing is en in hoeverre hiermee reeds bij de vaststelling en goedkeuring van het Dijkverbeteringsplan en de in dat kader verleende vrijstelling rekening is gehouden.
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de keuze om een watersportcentrum ofwel bij recht ofwel bij wijziging mogelijk te maken een gemeentelijke afweging is waarin hij thans niet wil treden. Bestudering van de stukken leidt volgens verweerder in ieder geval niet tot de conclusie dat er van de zijde van verweerder destijds expliciet is ingestemd met zowel een havengebouw als een watersportcentrum. Omgekeerd is volgens verweerder door hem ook niet aangegeven dat de bouw van zowel een havengebouw als een watersportcentrum overcompensatie zou betekenen en voorgoed tot de onmogelijkheden zou moeten behoren. Het vorenstaande, hetgeen ter zitting door verweerder is bevestigd, betekent dat in het bestreden besluit geen standpunt wordt ingenomen over de vraag of het niet bij recht voorzien in het watersportcentrum in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Verweerder laat de aanvaardbaarheid van het plan op dit punt in het midden en wijst voor de afweging hieromtrent naar de gemeenteraad. Hiermee gaat hij echter voorbij aan de ingebrachte bedenkingen. Als, zoals verweerder heeft gesteld, thans de gemeenteraad zich over deze kwestie dient te buigen, dan had verweerder goedkeuring aan het plandeel dienen te onthouden om een nieuwe afweging op dit punt mogelijk te maken. Verweerder heeft onduidelijkheid laten bestaan over de planologische aanvaardbaarheid van het door appellanten gewenste watersportcentrum. Hierbij is verweerder ten onrechte niet ingegaan op al hetgeen appellanten op dit punt in hun bedenkingen naar voren hebben gebracht. De stukken en het verhandelde ter zitting hebben onvoldoende duidelijkheid geboden omtrent de voorgeschiedenis van de herinrichtingplannen voor het jachthaventerrein, en in dat kader de vorm en omvang van de in het Dijkverbeteringsplan en het plan Boiten toegezegde compensatie, de inhoud en strekking van de in het verleden voor het jachthaventerrein verleende vrijstelling, met inbegrip van de daarin opgenomen zone voor compenserende bebouwing, en bouwvergunningen, de omvang van de bebouwing in het verleden ten opzichte van de thans reeds gerealiseerde en gewenste bebouwing op het plandeel en de toepassing van de Beleidslijn op het onderhavige geval.
2.24.4. Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit, voor zover goedkeuring is verleend aan de plandelen met de bestemming "Jachthaven" en artikel 9 van Pro de planvoorschriften, is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
Uit overweging 2.24. volgt verder dat het bestreden besluit op dit punt in strijd met artikel 10:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht moet worden geacht.
Gelet op de onlosmakelijke samenhang tussen de bepalingen in artikel 9 van Pro de planvoorschriften die zijn goedgekeurd en de bepalingen in artikel 9 van Pro de planvoorschriften waaraan goedkeuring is onthouden, ziet de Afdeling aanleiding om tevens over te gaan tot vernietiging van het bestreden besluit, voor zover goedkeuring aan artikel 9 van Pro de planvoorschriften is onthouden.
Het beroep van de gemeenteraad is geheel en het beroep van Het Groene Eiland B.V. en andere is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit, voor zover daarbij is beslist omtrent de goedkeuring van de plandelen met de bestemming "Jachthaven" en artikel 9 van Pro de planvoorschriften, wegens strijd met de artikelen 3:2 en 10:29 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
Proceskosten
2.25. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van Het Groene Eiland B.V. en andere en [appellant sub 5] te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellanten sub 4] is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet gebleken.
Ten aanzien van de beroepen van de gemeenteraad en [appellanten sub 2] bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen van de gemeenteraad van West Maas en Waal en [appellant sub 5] geheel en de beroepen van Het Groene Eiland B.V. en andere en [appellanten sub 4] gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 6 september 2005, kenmerk RE2005.15193, voor zover daarbij is beslist omtrent de goedkeuring van:
- artikel 5.2.2, onder e, van de planvoorschriften;
- het plandeel met de bestemming "Dagrecreatie" en de aanduiding "wijzigingsbevoegdheid VI" voor de percelen aan de Bovendijk, kadastraal bekend gemeente Appeltern, sectie […], nummer […];
- de plandelen met de bestemming "Jachthaven" en artikel 9 van Pro de planvoorschriften;
III. verleent goedkeuring aan artikel 5.2.2, onder e, van de planvoorschriften;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover het betreft het onder III genoemde planonderdeel;
V. verklaart het beroep van [appellanten sub 2] geheel en de beroepen van Het Groene Eiland B.V. en andere en [appellanten sub 4] voor het overige ongegrond;
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij Het Groene Eiland B.V. en andere in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Gelderland aan Het Groene Eiland B.V. en andere onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij [appellant sub 5] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 322,00 (zegge: driehonderdtweeëntwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Gelderland aan [appellant sub 5] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VII. gelast dat de provincie Gelderland aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) voor de gemeenteraad van West Maas en Waal, € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) voor Het Groene Eiland B.V. en andere, € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) voor [appellanten sub 4] en € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) voor [appellant sub 5] vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, en mr. A. Kosto en mr. M.A.A. Mondt-Schouten, Leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van Staat.
w.g. Hoekstra w.g. Van Dorst
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 december 2006
357