Uitspraak
200604561/1.
Datum uitspraak: 17 januari 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], gevestigd te [plaats],
2. de vereniging "Vereniging van Ondernemingen in de Milieudienstverlening ten behoeve van de Scheepvaart (VOMS)", gevestigd te Schelluinen, gemeente Giessenlanden,
appellanten,
en
de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 9 mei 2006 heeft verweerder aan de naamloze vennootschap naar Belgisch recht "Belgian Oil Services N.V." (hierna: BOS N.V.), gevestigd te Antwerpen, België, een vergunning als bedoeld in artikel 10.48, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor het inzamelen van scheepsafvalstoffen. Dit besluit is op 15 mei 2006 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 20 juni 2006, bij de Raad van State ingekomen op 21 juni 2006, en appellante sub 2 bij brief van 23 juni 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante sub 1 en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 november 2006, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door mr. C.J. IJdema, advocaat te Middelburg, en [directeur], en appellante sub 2, vertegenwoordigd door drs. A.C.P. Nijdam en ing. T.G. Aerts, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M.A.G. Welschen, mr. L. Stoffers en ir. R.B.J. van Zwieten, ambtenaren van het Ministerie, zijn verschenen. Voorts is BOS N.V., als vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. R.G.J. Laan, advocaat te Hoorn, A.C.C. Devos en ir. A. Bolt, daar gehoord.
Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het geding.
2.2. Ingevolge artikel 10.45, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer is het verboden zonder vergunning bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen in te zamelen, ingeval de afvalstoffen tot de krachtens artikel 10.48 aangewezen categorieën behoren. De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) is het bevoegd gezag.
Ingevolge artikel 10.48, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan bij algemene maatregel van bestuur in het belang van een doelmatig beheer van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen worden bepaald dat voor het inzamelen van daarbij aangewezen categorieën van zodanige afvalstoffen een vergunning is vereist. Hieraan is uitvoering gegeven bij het Besluit inzamelen afvalstoffen.
Ingevolge artikel 9, aanhef en onder c, van het Besluit inzamelen afvalstoffen is een vergunning vereist voor het inzamelen van scheepsafvalstoffen.
2.3. Op grond van artikel 10.48, tweede lid, van de Wet milieubeheer gelezen in samenhang met artikel 8.10, eerste lid, en artikel 10.5 van deze wet kan een vergunning voor het inzamelen van gevaarlijke afvalstoffen slechts in het belang van een doelmatig beheer van de betrokken afvalstoffen worden geweigerd.
Op grond van artikel 10.48, tweede lid, van de Wet milieubeheer gelezen in samenhang met artikel 8.8 en artikel 10.14, eerste lid, van deze wet moet ieder bestuursorgaan rekening houden met het geldende landelijk afvalbeheersplan.
Ingevolge artikel 10.5, eerste lid, van de Wet milieubeheer houdt de minister er bij de vaststelling van het afvalbeheersplan rekening mee dat het belang van een doelmatig beheer van afvalstoffen vereist dat: a. het beheer van afvalstoffen op effectieve en efficiënte wijze geschiedt; b. een effectief toezicht op het beheer van afvalstoffen mogelijk is.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel, voor zover hier van belang, houdt de minister er ten aanzien van een beslissing omtrent een vergunning als bedoeld in artikel 10.48 rekening mee dat het belang van een doelmatig beheer van afvalstoffen voorts vereist dat: a. de continuïteit van het beheer van afvalstoffen wordt gewaarborgd; b. de capaciteit van de voorzieningen voor het beheer van afvalstoffen is afgestemd op het aanbod van afvalstoffen.
2.4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder aan BOS N.V. voor een periode van vijf jaar vergunning verleend voor het inzamelen van (gevaarlijke) scheepsafvalstoffen in zuidwest Nederland en in de Schelde Delta (Terneuzen en Vlissingen). De ingezamelde afvalstoffen worden gedurende maximaal zes dagen bewaard aan boord van de door BOS N.V. in te zetten inzamelvaartuigen. De inzamelvaartuigen zullen de afvalstoffen vervolgens uitvoeren naar België, waar verwerking zal plaatsvinden bij Marpobel N.V., gevestigd te Antwerpen.
2.5. Verweerder heeft bij de beslissing tot vergunningverlening rekening gehouden met het Landelijk afvalbeheersplan 2002-2012 (hierna: het LAP). Het LAP is het afvalbeheersplan, bedoeld in artikel 10.3 van de Wet milieubeheer. In paragraaf 4.1.1 van sectorplan 12 van het LAP, Scheepsafvalstoffen, is vermeld dat uitbreiding van het aantal inzamelvergunninghouders niet is toegestaan. Wanneer een inzamelvergunninghouder wegvalt, wordt volgens dit sectorplan een vergunning verleend aan een andere inzamelvergunninghouder of aan een nieuwe inzamelaar, zodat een landelijk dekkende structuur is verzekerd.
2.6. Appellanten sub 1 en sub 2 betogen dat verweerder een onjuiste uitleg geeft aan sectorplan 12 van het LAP. Volgens hen leest verweerder het beleid ten onrechte aldus dat niet het aantal vergunninghouders, maar het aantal vergunningen bepalend is voor het al dan niet kunnen verlenen van een inzamelvergunning.
2.6.1. Verweerder betoogt dat in het kader van het betrokken beleid het aantal vergunningen doorslaggevend is. Hij verwijst in dit verband naar de ontstaansgeschiedenis van het inzamelvergunningstelsel vanaf het eind van de jaren ‘80. Aanvankelijk bestonden zogenaamde inzamelplichtgebieden (regio’s), waarvoor telkens één inzamelvergunning werd verleend. Een inzamelaar kon wel over vergunningen voor verschillende regio’s beschikken. Als door fusies het aantal inzamelvergunninghouders afnam, kon dit niet leiden tot toelating van nieuwe inzamelaars indien alle regio’s reeds waren toegewezen. Nadien is de indeling in plichtgebieden komen te vervallen en is voor bepaalde stoffen de mogelijkheid van een landelijk inzamelrecht opgenomen. In het Meerjarenplan Verwijdering Gevaarlijke Afvalstoffen II (hierna: MJP GA II) werd het uitgangspunt vastgelegd dat geen uitbreiding van het aantal vergunninghouders zal worden toegestaan. Uit de context, waarin relevant was of voor een regio al vergunning was verleend, valt af te leiden dat met het aantal vergunninghouders het aantal vergunningen is bedoeld. Sectorplan 12 van het LAP herhaalt hetgeen in het MJP GA II was opgenomen. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling op goede gronden op het standpunt gesteld dat in het kader van sectorplan 12 van het LAP het aantal vergunningen bepalend is. De desbetreffende beroepsgronden treffen geen doel.
2.7. Appellante sub 1 betoogt dat het beleid dat is neergelegd in sectorplan 12 van het LAP, ondeugdelijk is. Zij voert in dit verband aan dat het uitgangspunt van artikel 10.5, tweede lid, onder b, van de Wet milieubeheer, dat de capaciteit van de voorzieningen voor het beheer van afvalstoffen moet zijn afgestemd op het aanbod van afvalstoffen, in het beleid niet correct is vertaald. Het beleid gaat volgens appellante sub 1 uit van de onjuiste vooronderstelling dat, zolang het aantal vergunningen niet toeneemt, de capaciteit voldoende is afgestemd op de behoefte. Nu aan de vergunningen geen capaciteitsbeperkende voorschriften zijn verbonden, is echter niet uitgesloten dat bij een gelijkblijvend aantal vergunningen de inzamelcapaciteit wordt uitbreid. Bovendien zegt het aantal vergunningen niets over het aanbod van afvalstoffen. Voorts betwijfelt appellante sub 1 of verweerder wel een landelijk beleid had kunnen vaststellen, nu geen sprake is van een landelijke markt.
Appellante sub 1 betoogt dat in de havens van Vlissingen en Terneuzen de capaciteit reeds in de huidige situatie niet is afgestemd op het aanbod, aangezien thans al sprake is van overcapaciteit. Het aanbod van afvalstoffen blijft sterk achter ten opzichte van het verwachte aanbod, aldus appellante sub 1. Hiertoe verwijst zij onder meer naar het Haven Afvalbeheersplan, dat in 2004 is vastgesteld door Zeeland Seaports en waarin een verwachting werd gegeven voor de afgiftebehoefte. Verweerder had hiermee volgens appellante sub 1 rekening moeten houden en had zich volgens appellante sub 1 niet louter op voornoemd beleid mogen verlaten.
2.7.1. Verweerder betoogt dat artikel 10.5, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer niet in de weg staat aan het hanteren van het aantal vergunningen als maatstaf voor de capaciteitstoets. Een meer directe sturing door bijvoorbeeld het toewijzen van capaciteit in maximaal in te zamelen volumina/gewicht of bijvoorbeeld ten aanzien van het toegestane aantal inzamelmiddelen, is volgens verweerder niet aan de orde. Verweerder wijst er in dit verband op dat de zorg voor een inzamelstructuur in de eerste plaats ziet op het belang van de ontdoeners en niet op dat van de inzamelaars. Tevens wijst verweerder erop dat de indeling in regio’s reeds 10 jaren is afgeschaft en dat tot op heden niet van een verstoring van deze markt is gebleken.
Verweerder betoogt voorts dat een inzamelvergunning betrekking heeft op het grondgebied van heel Nederland, tenzij de aanvrager zelf opteert voor inzameling in een bepaalde regio. Aangezien inzamelaars in principe landelijk kunnen inzamelen en met elkaar moeten concurreren, is een beoordeling per regio niet aan de orde.
2.7.2. Artikel 10.5, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer brengt met zich dat bij de vaststelling van beleid voor het nemen van beslissingen over een vergunning als bedoeld in artikel 10.48 rekening moet worden gehouden met het vereiste dat de capaciteit van de voorzieningen voor het beheer van afvalstoffen moet zijn afgestemd op het aanbod van afvalstoffen. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting kan worden afgeleid dat het uitgangspunt van sectorplan 12 van het LAP is te bewerkstelligen dat voldoende inzamelcapaciteit beschikbaar is, doch de bestrijding van eventuele overcapaciteit als gevolg van de te verlenen vergunningen aan het marktmechanisme over te laten. In het betoog van appellante sub 1 ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat deze wijze van invulling van het doelmatig beheer van afvalstoffen ten aanzien van het aspect overcapaciteit in strijd met het recht is. De Afdeling ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat de door appellante sub 1 bedoelde toets op overcapaciteit niet achterwege had mogen blijven.
Voor zover appellante sub 1 betoogt dat geen landelijk beleid had mogen worden vastgesteld, overweegt de Afdeling als volgt. Ingevolge artikel 10.48, tweede lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, is artikel 8.13a, eerste lid, van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing met betrekking tot onder meer de verlening van een inzamelvergunning als bedoeld in artikel 10.48, eerste lid, van de Wet milieubeheer, met dien verstande dat voor de toepassing van artikel 8.13a, eerste lid, van de Wet milieubeheer het belang van de bescherming van het milieu beperkt wordt tot het belang van een doelmatig beheer van afvalstoffen. Uit artikel 8.13a, eerste lid, van de Wet milieubeheer volgt dat aan een vergunning geen voorschriften mogen worden verbonden die provincie- dan wel regiogrensoverschrijdende inzameling beperken of uitsluiten. In verband hiermee kan de toets bedoeld in artikel 10.5, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer evenmin tot een bepaalde regio beperkt blijven. De Afdeling acht de vaststelling van landelijk beleid in dezen dan ook niet in strijd met het recht.
De desbetreffende beroepsgronden treffen geen doel.
2.8. Appellante sub 1 bestrijdt het betoog van verweerder dat na 8 mei 2002 inzamelvergunningen zijn vervallen en dat met het verlenen van de vergunning geen uitbreiding plaatsvindt van het aantal vergunningen. Volgens appellante sub 1 kunnen inzamelvergunningen niet ingevolge artikel 8.18 van de Wet milieubeheer vervallen. Voor zover door verweerder wordt gedoeld op intrekkingen, bestrijdt appellante sub 1 dat ten opzichte van 8 mei 2002 sprake is geweest van een afname van het aantal vergunningen op die wijze. Verder dient volgens appellante sub 1 niet te worden getoetst aan het landelijk aantal vergunningen, maar aan het aantal vergunningen voor de havens van Vlissingen en Terneuzen.
Volgens appellante sub 2 heeft verweerder ten onrechte niet getoetst of een landelijk dekkende structuur is verzekerd, doch zich beperkt tot toetsing van het aantal vergunningen. Verder betoogt appellante sub 2 dat volgens haar informatie slechts sprake is geweest van overname van bedrijven of activiteiten. Verweerder heeft volgens appellante sub 2 omtrent het wegvallen van vergunningen onvoldoende gegevens verschaft.
2.8.1. De Afdeling overweegt dat volgens het in sectorplan 12 van het LAP neergelegde beleid het landelijk aantal vergunningen van belang is. Het verzekeren van een landelijk dekkende structuur is het achterliggende doel van dit beleid, maar vormt geen zelfstandig toetsingscriterium. Voor zover appellante sub 1 meent dat verweerder ten onrechte heeft aangenomen dat vergunningen zijn vervallen ingevolge artikel 8.18 van de Wet milieubeheer, mist deze stelling feitelijke grondslag, aangezien verweerder ervan is uitgegaan dat sinds 8 mei 2002 ten minste één vergunning was komen te vervallen door expiratie van de termijn waarvoor deze was verleend. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting is de Afdeling aannemelijk geworden dat er in zoverre ruimte was voor het verlenen van de bij het bestreden besluit verleende vergunning, zodat de Afdeling geen aanleiding ziet voor het oordeel dat het bestreden besluit zich in zoverre niet met sectorplan 12 van het LAP verdraagt. De desbetreffende beroepsgronden treffen geen doel.
2.9. Appellante sub 1 betoogt voorts dat een effectief toezicht op het beheer van afvalstoffen niet mogelijk is, omdat BOS N.V. is gevestigd in België en aldaar haar administratie voert.
2.9.1. Verweerder betoogt dat het feit dat hij in België niet de bevoegdheid heeft om zonder tussenkomst van de lokale autoriteiten toezicht op de administratie en bedrijfsvoering van BOS N.V. in België uit te oefenen, geen belemmering vormt voor het verlenen van de vergunning. Van belang is met name dat effectief toezicht kan worden uitgeoefend op de inzamelingsactiviteiten op de Nederlandse wateren. Hiervoor is van betekenis dat in de aanvraag een adequaat acceptatie- en verwerkingsbeleid is opgenomen en dat aan de vergunning toereikende voorschriften met betrekking tot het acceptatie- en verwerkingsbeleid zijn verbonden. Er zijn volgens verweerder voldoende aanknopingspunten voor controle zijnerzijds, waarbij hij wijst op verschillende documenten die aanwezig zijn op de inzamelmiddelen. Voor het toezicht in België bestaan verder afspraken met Belgische diensten en is een internationaal rechtshulpverzoek mogelijk. Dat toezicht deels op een andere dan de in Nederland toepasselijke wijze zal (moeten) plaatsvinden, zal het toezicht mogelijk beïnvloeden, maar de eventuele gevolgen daarvan zijn volgens verweerder geen reden voor weigering van de aangevraagde vergunning of voor het stellen van nadere voorschriften.
2.9.2. De administratie en bedrijfsvoering van BOS N.V. te België vallen niet onder de jurisdictie van de Nederlandse autoriteiten, zodat verweerder niet bevoegd is daarop toezicht uit te oefenen. Verweerder kan echter effectief toezicht uitoefenen op de activiteiten van en de administratie op de inzamelmiddelen van vergunninghoudster in de Nederlandse wateren. Ook kunnen de Nederlandse autoriteiten de hulp van de Belgische autoriteiten inroepen. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich vanwege de vestiging van BOS N.V. in België op grond van het vereiste van effectief toezicht op het standpunt had moeten stellen dat de vergunning had moeten worden geweigerd, dan wel aan de vergunning nadere voorschriften hadden moeten worden verbonden.
2.10. Appellante sub 1 betoogt ten slotte dat de inzamelvergunning niet had mogen worden verleend, omdat niet is gebleken dat ten tijde van het bestreden besluit, krachtens Verordening 259/93/EEG van 1 februari 1993, betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en vanuit de Europese Gemeenschap (hierna: de EVOA-verordening), toestemming was gegeven voor het overbrengen van de ingezamelde scheepsafvalstoffen naar België.
De Afdeling overweegt dat in de Wet milieubeheer noch in de daarop gebaseerde regelingen aanknopingspunten kunnen worden gevonden voor het oordeel dat verweerder een inzamelvergunning als bedoeld in artikel 10.48, eerste lid, van de Wet milieubeheer niet mag verlenen voordat krachtens de EVOA-verordening toestemming is gegeven voor het overbrengen van afvalstoffen. De desbetreffende beroepsgrond treft geen doel.
2.11. De beroepen zijn ongegrond.
2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. C.W. Mouton en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Kuipers
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2007
271