Uitspraak
200603242/1.
Datum uitspraak: 17 januari 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting "Stichting voor Protestants Christelijk en Oecumenisch Onderwijs Amsterdam en Omgeving", gevestigd te Amsterdam,
appellante,
en
de stichting "Stichting Participatiefonds voor het Onderwijs",
verweerster.
1. Procesverloop
Bij besluit van 10 februari 2005 heeft verweerster het verzoek van appellante om vergoeding van uitkeringskosten die voortvloeien uit de beëindiging van het dienstverband van een schooldirecteur, afgewezen.
Bij besluit van 21 maart 2006, verzonden op dezelfde dag, heeft verweerster het hiertegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 28 april 2006, bij de Raad van State ingekomen op 1 mei 2006, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 24 mei 2006.
Bij brief van 27 juli 2006 heeft verweerster een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 19 oktober 2006 heeft de Afdeling verweerster om nadere informatie verzocht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 november 2006 waar appellante, vertegenwoordigd door mr. R. Di Lorenzo, verbonden aan de Besturenraad, en [voorzitter] van appellante, en verweerster, vertegenwoordigd door drs. R.N. Ramsoedh, werkzaam bij verweerster, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 138, derde lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO), zoals die wet luidde ten tijde hier van belang, worden op de bekostiging van de uitgaven voor het personeel in mindering gebracht de kosten van werkloosheidsuitkeringen, suppleties inzake arbeidsongeschiktheid alsmede uitkeringen wegens ziekte en arbeidsongeschiktheid van gewezen personeel anders dan op grond van de Ziektewet. De eerste volzin is niet van toepassing, indien de rechtspersoon, bedoeld in artikel 184, op een daartoe strekkend verzoek van het bevoegd gezag, voorafgaand aan het ontslag heeft ingestemd met het ten laste van die rechtspersoon brengen van de kosten van uitkeringen of suppleties als bedoeld in de eerste volzin.
Ingevolge artikel 184, eerste lid, van de WPO is het bevoegd gezag van een school onderscheidenlijk het bestuur van een centrale dienst aangesloten bij een door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan te wijzen rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid die zich ten doel stelt waarborgen te bieden voor de kosten van werkloosheidsuitkeringen, suppleties inzake arbeidsongeschiktheid alsmede uitkeringen wegens ziekte en arbeidsongeschiktheid van gewezen personeel anders dan op grond van de Ziektewet ten behoeve van gewezen personeel.
Ingevolge het vierde lid van dat artikel, voor zover hier van belang, stelt de rechtspersoon regels vast voor de behandeling, beoordeling en beantwoording van een verzoek van het bevoegd gezag onderscheidenlijk het bestuur van de centrale dienst als bedoeld in artikel 138, derde lid.
2.2. Verweerster is de in artikel 184 van de WPO bedoelde rechtspersoon. Zij heeft voor het schooljaar 2004-2005 het 'Reglement Participatiefonds voor het Primair Onderwijs voor het schooljaar 2004-2005' (hierna: het Reglement) vastgesteld, dat blijkens artikel 32 van het Reglement in werking is getreden op 1 februari 2004 en betrekking heeft op alle ontslagen die zijn of worden geëffectueerd per of na 1 augustus 2004.
2.3. De Afdeling ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of het Reglement op de juiste wijze bekend is gemaakt. Die vraag is bij brief van 19 oktober 2006 voorgelegd aan verweerster.
2.3.1. Gelet op het bepaalde in artikel 184, vierde lid, van de WPO, moet het Reglement worden aangemerkt als een regeling, houdende algemeen verbindende voorschriften. Uit artikel 3:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vloeit voort dat op besluiten, inhoudende algemeen verbindende voorschriften, de wijze van bekendmaking zoals neergelegd in artikel 3:42 van de Awb niet van toepassing is.
2.3.2. Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Bekendmakingswet, voor zover hier van belang, geschiedt de bekendmaking van de overige vanwege het Rijk vastgestelde algemeen verbindende voorschriften, voor zover deze niet in het Staatsblad geplaatst dienen te worden, door plaatsing in de Staatscourant.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel kan een voorschrift als in het eerste lid bedoeld, bepalen dat bekendmaking geheel of gedeeltelijk geschiedt door plaatsing in een bijlage bij de Staatscourant. Van zodanige bekendmaking wordt mededeling gedaan in de Staatscourant.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Bekendmakingswet, voor zover hier van belang, kan in afwijking van artikel 4 een voorschrift als daar bedoeld, bepalen dat het wordt bekendgemaakt door plaatsing in een ander vanwege de overheid algemeen verkrijgbaar gesteld publicatieblad.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel wordt van een bekendmaking als in het eerste lid bedoeld, mededeling gedaan in de Staatscourant.
2.3.3. Artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Bekendmakingswet bevat een regeling voor de bekendmaking van algemeen verbindende voorschriften vanwege het Rijk. Daarbij ziet "vanwege het Rijk" naar het oordeel van de Afdeling op de algemeen verbindende voorschriften vanwege de centrale overheid, ter onderscheiding van de algemeen verbindende voorschriften vanwege de decentrale overheid, die immers, met name in de Provinciewet en de Gemeentewet, een eigen regeling voor de bekendmaking kennen. Dat het Participatiefonds, zoals verweerster ter zitting heeft betoogd, een stichting is en hiërarchisch niet ondergeschikt is aan een orgaan van de rijksoverheid zoals de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, laat onverlet dat het Participatiefonds op grond van onder meer artikel 184 van de WPO met openbaar gezag is bekleed en een zelfstandig bestuursorgaan is, dat, binnen het hiervoor bedoelde onderscheid, behoort tot de centrale overheid. Nu het openbaar gezag waarmee het Participatiefonds is bekleed, de uitvoering van een taak van het Rijk betreft, wordt het Reglement, anders dan verweerster meent, dan ook geacht vanwege het Rijk te zijn vastgesteld.
2.3.4. Uit de wetsgeschiedenis van de Bekendmakingswet (TK 1985-1986, 19 583, nr. 3, p. 2, 5 en 10) blijkt dat de wet voorschriften beoogt vast te stellen voor de wijze van bekendmaking van regelgeving van een bestuursorgaan dat de bevoegdheid daartoe ontleent aan de wet. De wetgever beoogt hiermee te bereiken dat alle vanwege het Rijk vastgestelde algemeen verbindende voorschriften getraceerd kunnen worden in het Staatsblad of de Staatscourant. De strekking is blijkens de wetsgeschiedenis niet zodanig dat het achterwege laten van de bepaling en de mededeling als bedoeld in artikel 5 van die wet op zichzelf steeds zou moeten leiden tot onverbindendheid van een overeenkomstig dit artikel elders bekendgemaakte regeling.
Nu niet is weersproken dat de wijzigingen in het Reglement ten opzichte van het voorgaande schooljaar zijn bekendgemaakt door vermelding ervan in het vanwege de overheid algemeen - in ieder geval voor alle managers en bestuursleden van scholen die verbonden zijn aan het primair en voortgezet onderwijs - verkrijgbaar gesteld publicatieblad 'Rentree' en - naar verweerster ter zitting evenzeer onweersproken heeft gesteld - het Reglement aan alle schoolbesturen is toegezonden en op de website van verweerster is geplaatst, is voldaan aan hetgeen de wetgever met artikel 5 van de Bekendmakingswet voor ogen stond. Appellante heeft ter zitting ook bevestigd bekend te zijn met de tekst van het Reglement. Het enkele ontbreken van de mededeling in de Staatscourant en van de vermelding in het Reglement van de wijze van bekendmaking heeft dan ook niet tot gevolg dat deze regeling verbindende kracht mist, waarbij de Afdeling wel opmerkt dat het aanbeveling verdient deze mededeling en vermelding in toekomstige gevallen wel te doen plaats vinden.
Uit het voorgaande volgt dat het Reglement ten tijde van de besluitvorming op het onderhavige vergoedingsverzoek in werking was en dat verweerster het verzoek hieraan kon en moest toetsen.
2.4. Ingevolge artikel 4.1 van het Reglement rust op het bevoegd gezag de verplichting in redelijkheid datgene te doen wat van hem mag worden verwacht ter voorkoming van werkloosheid, respectievelijk om instroom in een werkloosheidsuitkering van betrokkene te voorkomen.
Ingevolge artikel 4.2 van het Reglement vindt toetsing trapsgewijs plaats. Eerst wordt de onvermijdbaarheid van het ontslag op grond van de door het bevoegd gezag aangegeven reden getoetst en vervolgens wordt de inspanning van het bevoegd gezag beoordeeld.
Ingevolge artikel 4.3 van het Reglement dient een ontslag gemeld te worden op basis van een van de gronden genoemd in de artikelen 7 tot en met 11. In deze artikelen is per ontslaggrond aangegeven hoe het bevoegd gezag de onvermijdbaarheid van het ontslag aantoont.
Ingevolge artikel 4.4 van het Reglement, voor zover hier van belang, wordt bij elke melding beoordeeld of aan het gestelde in artikel 4.1 is voldaan. Indien blijkt dat onvoldoende uitvoering is gegeven aan de activiteiten genoemd in het artikel dat op het ontslag van toepassing is, wordt het vergoedingsverzoek afgewezen. Omdat niet voor iedere soort ontslag eenzelfde inspanning kan worden verwacht, is bij iedere ontslaggrond aangegeven aan welke eisen het bevoegd gezag dient te voldoen. De inspanningsverplichting is door het Participatiefonds ondergebracht in de categorieën I tot en met IV. Het bevoegd gezag informeert het Participatiefonds schriftelijk op welke wijze aan de inspanningsverplichting is voldaan.
Ingevolge artikel 6.1 van het Reglement, voor zover van belang, kan een vergoedingsverzoek alleen worden toegewezen indien het ontslag is verleend met inachtneming van het gestelde in artikel 7 tot en met 11.
Ingevolge artikel 9, aanhef en onder a, van het Reglement kan ontslag op grond van ongeschiktheid voor de functie, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken, een grond voor toewijzing van een vergoedingsverzoek zijn.
2.5. Bij het bestreden besluit heeft verweerster het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en geweigerd de uitkeringskosten voortvloeiende uit het ontslag van de betrokken schooldirecteur ten laste van het Participatiefonds te brengen. Aan dit besluit heeft verweerster ten grondslag gelegd dat appellante niet heeft voldaan aan de ingevolge het Reglement op haar rustende inspanningsverplichting als bedoeld in categorie IV-B "hulp bij het behoud van werk, extern (bij ontslag uit een tijdelijk dienstverband)", onder 1, "ondersteunen van betrokkene bij het zoeken naar een andere functie".
2.6. Appellante betoogt dat verweerster ten onrechte heeft geoordeeld dat zij niet heeft voldaan aan de vereiste inspanningsverplichting. Zij stelt dat zij de betrokken directeur mondeling heeft aangeboden haar te ondersteunen bij het vinden van een externe functie door daar ook zelf naar te zoeken, maar dat betrokkene van dit aanbod geen gebruik wenste te maken. Voorts stelt zij dat zij betrokkene heeft ondersteund door haar tijd en referenties ter beschikking te stellen. Appellante stelt voorts dat verweerster niet van haar kan verlangen dat het door haar mondeling gedane en door betrokkene afgewezen aanbod schriftelijk wordt vastgelegd, daar dit niet een in het Reglement gestelde voorwaarde is.
2.7. Naar het oordeel van de Afdeling mag, gelet op de artikelen 4 en 9, onder a, van het Reglement, weliswaar van het betrokken personeelslid verwacht worden dat dit zelf de nodige inspanning verricht tot behoud van werk, doch staat in het kader van de instroomtoets als hier aan de orde de inspanning van de werkgever centraal. Het had op de weg van appellante gelegen om samen met betrokkene actief te zoeken naar functies elders en om zich ervan te vergewissen dat betrokkene, middels gebruikmaking van de door appellante ter beschikking te stellen hulp, initiatief zou ontplooien om tijdig een andere functie te verwerven. Appellante had niet mogen volstaan met betrokkene in de gelegenheid te stellen om binnen werktijd elders te solliciteren en met het aanbieden van referenties. Ter zitting heeft appellante bevestigd dat zij, gelet op de houding van betrokkene, er bewust voor heeft gekozen om af te zien van het zoeken naar functies voor betrokkene buiten het gezagsbereik van appellante. Dat betrokkene alleen voor interne vacatures in aanmerking wilde komen en niet echt bereidwillig was om elders te solliciteren, maakt de van appellante te verlangen inspanningsverplichting echter niet anders. Appellante heeft geen concrete gegevens naar voren gebracht waaruit blijkt dat zij zich ter zake actief heeft opgesteld. Aldus zijn de inspanningen van appellante beperkt gebleven tot het aanbieden van hulp van algemene aard. Daarmee heeft appellante de strekking van de op haar rustende inspanningsverplichting miskend.
Dit leidt tot de conclusie dat verweerster zich terecht en op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat appellante niet voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij heeft voldaan aan de inspanningsverplichting als bedoeld in de van toepassing zijnde categorie IV-B. Verweerster heeft het vergoedingsverzoek dan ook terecht afgewezen.
2.8. Het beroep is ongegrond.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. D. Roemers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Dallinga
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2007
18-536.