Uitspraak
200604910/1.
Datum uitspraak: 24 januari 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 oktober 2005 heeft de gemeenteraad van Gennep, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 5 juli 2005, het bestemmingsplan "Omgeving Hogeweg 2003" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 2 mei 2006, kenmerk 2006/18888, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 4 juli 2006, bij de Raad van State ingekomen op 5 juli 2006, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 26 juli 2006.
Bij brief van 29 augustus 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Voor afloop van het vooronderzoek zijn een reactie op het beroepschrift en nadere stukken ontvangen van de gemeenteraad van Gennep. Deze stukken zijn aan de andere partijen toegezonden.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 december 2006, waar als partij is gehoord de gemeenteraad van Gennep, vertegenwoordigd door mr. A. de Haas, ambtenaar van de gemeente. Appellanten en verweerder zijn met bericht niet verschenen.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Het plan
2.3. Het plan voorziet in de bouw van 27 woningen ten noorden van de kern Ven-Zelderheide. Met het plan wordt onder meer beoogd te voorzien in de woningbehoefte van de kern voor de komende tien jaar. De gronden van het plangebied zijn op dit moment in gebruik als landbouwgrond.
Het standpunt van appellanten
2.4. Appellanten stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan.
Ten eerste stellen appellanten dat een deugdelijke cijfermatige onderbouwing van de in het plan gestelde woningbehoefte ontbreekt. Hiertoe stellen zij onder meer dat uit het rapport van Laagland'advies B.V. blijkt dat in de kern Ven-Zelderheide slechts behoefte bestaat aan negen woningen. Voorts zijn verweerder en de gemeenteraad ten onrechte niet ingegaan op de door appellanten ingebrachte rapporten van Attrivé en E'til, waaruit volgens hen blijkt dat kan worden volstaan met de bouw van elf woningen. Ook is niet gebleken dat behoefte bestaat aan de zeven zogeheten "Ruimte voor Ruimte"-woningen. Nu een kleinere behoefte aan woningen bestaat dan aan het aantal waarin het plan voorziet, is de in het plan opgenomen wijzigingsbevoegdheid ten behoeve van de bouw van maximaal 10 woningen evenmin noodzakelijk.
Verder stellen appellanten dat verweerder en de gemeenteraad ten onrechte hebben gesteld dat de inbreidingslocaties in de kern niet fysiek beschikbaar zijn. Daartoe stellen zij dat blijkens de plantoelichting nog mogelijkheden tot inbreiding bestaan. In zoverre achten appellanten het plan in strijd met onder meer het beleid zoals neergelegd in het Provinciaal Omgevingsplan Limburg (hierna: POL), op grond waarvan eerst gebruik dient te worden gemaakt van inbreidingslocaties.
Voorts merken appellanten op dat ongeveer 120 m² van het plangebied in het stroomvoerend of waterbergend winterbed van de Maas is gelegen. In verband hiermee stellen zij dat geen woningen mogen worden gerealiseerd in het plangebied zolang niet duidelijk is welke maatregelen dienen te worden genomen tegen een eventuele overstroming van de Maas.
Verder stellen appellanten dat ten tijde van de aankoop van de woning van [appellante a] door een wethouder de toezegging is gedaan dat het plangebied de volgende 25 jaar een agrarische bestemming zou houden en dat appellanten hierop gerechtvaardigd mocht vertrouwen. Ook is met het in procedure brengen van het plan de schijn van belangenverstrengeling gewekt met een gemeenteraadslid, die vanuit een andere functie betrokken is geweest bij de aankoop van de gronden van het plangebied.
Voorts stellen appellanten dat de financiële uitvoerbaarheid van het plan niet gewaarborgd is. Daartoe voeren zij aan dat de exploitatieopzet van het plan een negatief saldo kent. Gelet op de door appellanten gestelde woningbehoefte zal voorts de opbrengst van de te verkopen gronden kleiner zijn dan begroot. Verder is geen rekening gehouden met eventuele schadevergoedingen voor planschade. Ook wordt in het besluit tot vaststelling van het plan ten onrechte gesteld dat de bewoners van de [locaties] door de voormalige eigenaar van de gronden in de gelegenheid zijn gesteld om de aantasting van hun woongenot en de waardevermindering van hun woningen te beperken. Uit de door de gemeenteraad genoemde intentieverklaring blijkt geenszins dat de door de bewoners aangekochte grond zal worden ingericht als buffer tussen de bestaande en geprojecteerde bebouwing, aldus appellanten.
Ten slotte stellen appellanten dat ten onrechte niet is gezocht naar een alternatieve locatie voor woningbouw.
Het standpunt van verweerder
2.5. Verweerder heeft geen reden gezien het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft het plan goedgekeurd.
Ten aanzien van de bedenkingen van appellanten heeft verweerder gesteld dat in het besluit tot vaststelling van het plan uitgebreid is ingegaan op het aanvullend onderzoek naar de woningbehoefte, de locatiekeuze, de door appellanten gestelde toezeggingen en de financiële uitvoerbaarheid van het plan.
Voorts stemt verweerder in met de reactie van de gemeenteraad op de door appellanten ingebrachte zienswijzen. Hierbij merkt verweerder onder meer op dat de woningbehoefte niet enkel bestaat uit de kwantitatieve behoefte van de kern op zichzelf, maar ook betrekking heeft op de behoefte aan variatie in kwaliteit van de woningen en de wens om verschillende doelgroepen te kunnen bedienen. Dit is van belang voor het behoud van de leefbaarheid van de kern, dat één van de doelstellingen van het POL betreft. Ten slotte passen de woningen binnen het Regionaal Volkshuisvestingsprogramma (hierna: RVP) en de daarin opgenomen richtcijfers voor woningbouw, aldus verweerder.
Het standpunt van de gemeenteraad
2.6. In het besluit tot vaststelling van het plan heeft de gemeenteraad onder meer gesteld dat een belangrijk argument voor de keuze van de onderhavige locatie is gelegen in het feit dat niet alle fysiek beschikbare inbreidingslocaties beschikbaar zijn om te worden bebouwd. Voorts wordt de dorpsbebouwing van dit deel van Ven-Zelderheide met het plan op een aantrekkelijke wijze afgerond.
Wat betreft het woningbouwprogramma heeft de gemeenteraad opgemerkt dat naar aanleiding van de ingebrachte zienswijzen door Laagland'advies een nieuw rapport is opgesteld naar de woningbehoefte in Ven-Zelderheide. Door Laagland'advies is gebruik gemaakt van recente bevolkingsprognoses voor 2004-2015. Het door appellanten genoemde rapport van Attrivé uit 1999 is volgens de gemeenteraad voor een deel verouderd en bevat bovendien slechts prognoses tot 2010.
2.6.1. Ten aanzien van de zienswijzen van appellanten heeft de gemeenteraad gesteld dat uit het plan duidelijk blijkt dat behoefte is aan de voorziene woningbouw en dat het plangebied daarvoor de meest geschikte locatie is.
Voorts heeft de gemeenteraad opgemerkt dat het plangebied slechts voor een klein deel in het stroomvoerend winterbed van de Maas is gelegen. Aan deze gronden is geen bouwvlak toegekend.
Wat betreft de door appellanten gestelde toezeggingen heeft de gemeenteraad gesteld dat de gemeenteraad niet gebonden kan worden door uitspraken van een wethouder, ambtenaar of een adviescommissie.
Ten slotte kan bij de aankoop van de gronden van het plangebied geen sprake zijn geweest van belangenverstrengeling, nu het daarbij betrokken gemeenteraadslid ten tijde van de aankoop van de gronden van het plangebied geen lid was van de gemeenteraad.
2.6.2. In zijn reactie op het beroepschrift stelt de gemeenteraad dat het aantal woningen waarin het plan voorziet naast de verwachte bevolkings-ontwikkeling en gezinsverdunning mede gebaseerd is op het feit dat in het verleden maar gedeeltelijk tegemoet was gekomen aan de woningvraag van de inwoners van Ven-Zelderheide.
Voor zover appellanten ten aanzien van de woningbehoefte hebben verwezen naar het rapport van Attrivé uit 1999, merkt de gemeenteraad op dat woningmarktprognoses regelmatig moeten worden bijgesteld. Nu dit rapport inmiddels acht jaar oud is, acht de gemeenteraad het niet onredelijk dat het buiten beschouwing is gelaten. Wat betreft het rapport van E'til uit 2003 stelt de gemeenteraad dat hierin slechts bevolkingsprognoses worden aangegeven en geen doorvertaling wordt gemaakt naar de kwalitatieve woningbehoefte zoals in het rapport van Laagland'advies.
De gemeenteraad stelt zich op het standpunt dat niet met de bouw van negen dan wel elf woningen kan worden volstaan. Daartoe voert hij aan dat de leefbaarheid en vitaliteit van de kern Ven-Zelderheide een bron van zorg is. Momenteel is sprake van een vrij eenzijdige samenstelling van de woningen. Woningbouw en variatie in kwaliteit ten behoeve van verschillende doelgroepen is voor een kern als Ven-Zelderheide essentieel om de leefbaarheid en vitaliteit van de kern te behouden en te bevorderen. Het plan voorziet in deze differentiatie, waarmee onder meer wordt bevorderd dat mensen van elders naar Ven-Zelderheide trekken.
Voorts stelt de gemeenteraad dat uit het besluit tot vaststelling van het plan blijkt dat het betrokken gemeenteraadslid niet heeft deelgenomen aan de beraadslaging en stemming over de vaststelling van het plan in de betreffende vergadering van de gemeenteraad.
Vaststelling van de feiten
2.7. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.7.1. Op 29 juni 2001 hebben provinciale staten van Limburg het POL vastgesteld. Als één van de drie hoofdlijnen van beleid voor het landelijk gebied wordt hierin genoemd de instandhouding van een vitaal landelijk gebied, met voldoende dynamische dorpen om een goed woon- en leefklimaat voor de daar wonende en werkende bevolking te bieden (p. 33).
Ten aanzien van de woningbouwopgave wordt in het POL gesteld dat het er in de toekomst vooral om gaat niet te veel woningen te bouwen. Er is sprake van een omslag van een kwantitatieve naar een kwalitatieve opgave. Speerpunten zijn onder meer herstructurering, op doelgroepen gerichte nieuwbouwdifferentiatie en woonruimteverdeling en duurzaamheid. Het streven is erop gericht meer variatie in woonmilieus aan te bieden. Waar het accent verschuift van het realiseren van aantallen woningen naar het realiseren van kwaliteit op de juiste plaats, is er alle aanleiding om voorrang te geven aan inbreiding en herstructurering boven uitbreiding, aldus het POL (p. 126).
Het in een RVP neergelegde woningbouwprogramma bestaat onder meer uit zogeheten netto-toevoegingen aan de woningvoorraad. Dit additioneel woningbouwprogramma van de regio wordt getoetst aan de groei van de woningbehoefte op grond van de verwachte bevolkingsontwikkeling, zoals vertaald in de basisrichtcijfers voor de regio, en de per 1 januari 2000 nog niet benutte richtcijfers. Voorts wordt in het additionele nieuwbouw-programma onder meer rekening gehouden met de extra woningen in het kader van de "Ruimte voor Ruimte"-regeling, aldus het POL (p. 127 e.v.).
2.7.2. Op 12 april 2005 is door Laagland'advies B.V. te Amersfoort het rapport "Woningbouw in Ven-Zelderheide" uitgebracht. Hierin wordt geconcludeerd dat met een aantal van 27 woningen kan worden voorzien in de kwantitatieve en kwalitatieve behoefte voor de komende tien jaar.
Om aan de lokale kwantitatieve vraag te kunnen voldoen zijn er in ieder geval tien woningen nodig. Daarnaast voldoet de huidige voorraad van met name koopeengezinswoningen ten gevolge van vergrijzing en gezinsverdunning in de toekomst niet aan de veranderende kwalitatieve vraag van met name ouderen. Dat betekent dat naast de tien woningen voor de opvang van de kwantitatieve behoefte ook vier woningen in het plan zijn opgenomen die specifiek geschikt zijn voor senioren. Het bouwen voor senioren bevordert bovendien de doorstroming. Om een evenwichtige bevolkingssamenstelling te bereiken moeten er voorts voldoende mogelijkheden voor starters zijn. Daarom zijn ook zes starterswoningen gepland. De zeven "Ruimte voor Ruimte"-woningen volgen uit het beleid van de provincie (Reconstructieplan Noord en Midden Limburg) en zijn daarmee niet bedoeld om de lokale vraag op te vangen. Het aantrekken van nieuwe bewoners heeft echter ook een positief effect op de leefbaarheid in Ven-Zelderheide, aldus het rapport.
2.7.3. Op 9 februari 1999 is door Attrivé het rapport "Woningmarktonderzoek gemeente Gennep" uitgebracht. Het hierin neergelegde onderzoek is gericht op het leveren van inzicht in de kwalitatieve en kwantitatieve vraagontwikkelingen in de gemeente Gennep. Blijkens het rapport is onderzoek gedaan naar het aantal huishoudens in Gennep dat nu en in de toekomst is aangewezen op sociale huurwoningen, de toekomstige markt voor huur- en koopwoningen en de betreffende prijsklassen en de kwalitatieve woningbehoefte in de gemeente Gennep.
In december 2003 is in opdracht van de provincie Limburg door E'til het rapport "Bevolking Limburg 2004-2035" uitgebracht. Blijkens het rapport is hierin een bevolkingsprognose opgesteld die als uitgangspunt wordt gehanteerd voor de diverse provinciale beleidsterreinen.
2.7.4. In de plantoelichting wordt in hoofdstuk 3 "Locatiekeuze plangebied" ingegaan op de mogelijkheden voor woningbouw in de kern Ven-Zelderheide. Hier wordt gesteld dat ongeveer twaalf mogelijkheden resteren, waarvan acht theoretisch te realiseren zijn op basis van het vigerende bestemmingsplan. De verwachting is echter dat deze voorlopig niet zullen worden geëffectueerd. De beschikbare ruimte binnen de bebouwde kom is derhalve ontoereikend om in de woningbehoefte te kunnen voorzien. Daarom verdient het de voorkeur om een (bescheiden) uitbreidingslocatie gefaseerd tot ontwikkeling te brengen, waarmee ongewenste verdichting van de bestaande bebouwing voorkomen wordt.
Het oordeel van de Afdeling
2.8. Inzake de stellingen van appellanten met betrekking tot de behoefte aan nieuwe woningen acht de Afdeling genoegzaam aangetoond dat het plan voorziet in de door verweerder met de gemeenteraad gestelde woningbehoefte. Daarbij neemt de Afdeling het volgende in aanmerking.
Blijkens de aan het plan ten grondslag gelegde onderbouwing van de woningbehoefte in het rapport van Laagland'advies B.V. van 12 april 2005 is in het plan rekening gehouden met zowel de lokale kwantitatieve behoefte ten gevolge van de bevolkingsgroei als de kwalitatieve behoefte aan vestigingsmogelijkheden voor zogeheten starters en de kwalitatieve behoefte ten gevolge van vergrijzing en gezinsverdunning. Appellanten hebben dit niet onderkend.
Voorts heeft verweerder op goede gronden kunnen stellen dat het voorziene aantal woningen in overeenstemming is met het RVP. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat dit aantal volgens de gemeenteraad mede voortvloeit uit de omstandigheid dat in het verleden niet geheel is voorzien in de lokale kwantitatieve woningbehoefte. Het desbetreffende aantal woningen alsmede de zogeheten "Ruimte voor Ruimte"-woningen worden blijkens het beleid van verweerder in het POL meegenomen in het RVP.
Gelet op het bovenstaande heeft verweerder in redelijkheid kunnen instemmen met het aan het plan ten grondslag gelegde aantal woningen.
Inzake de mogelijkheden voor inbreiding in Ven-Zelderheide heeft verweerder met de gemeenteraad in redelijkheid kunnen stellen dat de ruimte binnen de bebouwde kom ontoereikend is om in de kwantitatieve en kwalitatieve woningbehoefte te kunnen voorzien. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat blijkens de plantoelichting geen plannen voor de ontwikkeling van deze ruimte bekend zijn.
2.8.1. Voorts is gebleken dat ongeveer 120 m² van het plangebied is gelegen in het zogeheten stroomvoerend of waterbergend winterbed van de Maas. Nu deze gronden blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting slechts een zeer beperkt deel van het plangebied betreffen en voorts op deze gronden geen bouwvlak is geprojecteerd, heeft verweerder in zoverre in redelijkheid kunnen instemmen met de bouw van woningen in het plangebied.
Ten aanzien van het beroep van appellanten op het vertrouwensbeginsel, overweegt de Afdeling dat in het algemeen geen rechten kunnen worden ontleend aan toezeggingen die zijn gedaan door niet terzake beslissingsbevoegden. De bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan berust immers niet bij een wethouder, maar bij de gemeenteraad. Deze heeft bij het ontbreken van een aan hem toe te rekenen toezegging dan ook niet in strijd met het vertrouwensbeginsel besloten.
Voorts is uit de stukken gebleken dat het gemeenteraadslid dat bij de aankoop van de gronden van het plangebied was betrokken, niet heeft deelgenomen aan de beraadslaging en stemming ten aanzien van de vaststelling van het plan in de gemeenteraadsvergadering. Gelet hierop is evenmin gebleken dat de besluitvorming omtrent vaststelling van het bestemmingsplan door het gemeenteraadslid is beïnvloed als bedoeld in artikel 2:4 van de Awb.
2.8.2. Ten aanzien van de financiële uitvoerbaarheid van het plan overweegt de Afdeling ten eerste dat het in de exploitatieopzet begrote negatief saldo niet betekent dat de met het plan mogelijk gemaakte woningbouw niet kan worden verwezenlijkt. Voorts is niet aannemelijk gemaakt dat de gemeenteraad niet voor een exploitatietekort zal instaan. Verder hebben appellanten niet onderbouwd dat planschade zal optreden noch in welke omvang dergelijke schade zich naar hun stelling zal voordoen.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder bij het nemen van het bestreden besluit in redelijkheid ervan kunnen uitgaan dat de financiële uitvoerbaarheid van het plan voldoende gewaarborgd is.
2.8.3. Ten slotte kan het bestaan van alternatieven op zichzelf geen grond vormen voor het onthouden van goedkeuring aan het bestemmingsplan. Het karakter van de besluitvorming omtrent de goedkeuring brengt immers mee dat alternatieven daarbij in beginsel eerst aan de orde behoeven te komen indien blijkt van ernstige bezwaren tegen het voorgestane gebruik waarop het plan ziet. Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze situatie zich in dit geval niet voordoet.
2.8.4. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht in zoverre goedkeuring heeft verleend aan het plan.
Het beroep is ongegrond.
Proceskostenveroordeling
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. Soede
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2007
270-516.