Uitspraak
200604681/1.
Datum uitspraak: 24 januari 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Minister van Verkeer en Waterstaat,
appellant,
tegen de uitspraak in zaak no. AWB 05 - 3579 van de rechtbank Haarlem van 15 mei 2006 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 maart 2005 heeft appellant (hierna: de Minister) de op 19 januari 2005 door [wederpartij] ingediende aanvraag om vergunning voor het realiseren van een ontsluiting op de verzorgingsplaats "Den Ruygenhoek" aan de westzijde van de rijksweg A4 ten behoeve van een erotisch uitgaanscentrum afgewezen.
Bij besluit van 17 juni 2005 heeft de Minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 24 maart 2005, onder verbetering van gronden, in stand gelaten.
Bij uitspraak van 15 mei 2006, verzonden op 16 mei 2006, heeft de rechtbank Haarlem (hierna: de rechtbank), voor zover hier van belang, het daartegen door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard en de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 juni 2006, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 22 augustus 2006. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 19 september 2006 heeft [wederpartij] van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 november 2006, waar de Minister, vertegenwoordigd door mr. I.W. Neleman, advocaat te Den Haag, en mr. drs. A.H. Bruggeman, mr. R. Metselaar en M. Zwaan, allen ambtenaar bij het ministerie, en [wederpartij] in persoon en bijgestaan door mr. drs. H.J.M. van Schie, advocaat te Schiphol-Rijk, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (hierna: de Wbr) worden in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder waterstaatswerken: bij het Rijk in beheer zijnde wateren, waterkeringen en wegen alsmede, voor zover in beheer bij het Rijk, de daarin gelegen kunstwerken en hetgeen verder naar hun aard daartoe behoort.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wbr, is het verboden zonder vergunning van de Minister gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd:
a. daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden;
b. daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wbr, voor zover hier van belang, kan weigering van een vergunning slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken.
2.2. [wederpartij] wil een erotisch [uitgaanscentrum] vestigen op een perceel, gelegen naast de verzorgingsplaats "De Ruygenhoek" aan de westzijde van de rijksweg A4, met als enige ontsluitingsroute de A4, te bereiken via voornoemde verzorgingsplaats. In geding is de afwijzing van de aanvraag van [wederpartij] om een vergunning op voet van de artikelen 2 en 3 van de Wbr voor deze ontsluiting.
2.2.1. De Minister heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de bij de rijksweg behorende verzorgingsplaats een waterstaatswerk is in de zin van artikel 1, eerste lid, van de Wbr en dat het beoogde centrum geen direct verband houdt met de functie van de rijksweg en de verzorgingsplaats, als omschreven in de Richtlijnen voor het ontwerp van verzorgingsplaatsen langs autosnelwegen van mei 1988, zijnde het faciliteren van het lange afstandsverkeer en de goede verzorging van mens en voertuig gedurende de reis met het oog op de verkeersveiligheid. Het gebruik van de verzorgingsplaats voor de ontsluiting van een met die functies geen verband houdend uitgaanscentrum is vergunningplichtig en een vergunning kan slechts worden verleend indien geen afbreuk wordt gedaan aan het doelmatig en veilig gebruik van de rijksweg en de verzorgingsplaats. Aangezien aan die voorwaarde niet wordt voldaan, heeft de Minister geweigerd de vergunning te verlenen. Daartoe heeft hij overwogen dat het centrum een verkeersaantrekkende werking zal hebben, dat de, naar schatting, 600 tot 800 bezoekers per etmaal de verzorgingsplaats met relatief hoge snelheid als doorgaande weg naar het centrum zullen gebruiken, dat de afsluiting van het centrum voor opstoppingen ter plaatse van die afsluiting kan gaan zorgen, en dat, nu op het terrein van het centrum parkeergeld zal worden gevraagd, gebruik zal worden gemaakt van de gratis parkeerplaatsen op de verzorgingsplaats, die niet voor dit doel beschikbaar zijn gesteld.
2.2.2. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar vernietigd omdat de Minister niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het gebruik van de verzorgingsplaats als ontsluitingsroute voor het beoogde centrum dusdanig afbreuk zou doen aan het doelmatig en veilig gebruik van de rijksweg en de verzorgingsplaats dat de vergunning op die grond diende te worden geweigerd. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de Minister zich eerst ter zitting op 16 maart 2006 heeft beroepen op de omstandigheid dat de ontsluitingsroute leidt tot een onwenselijke doorbreking van de fysieke afscheiding van het complex van rijkswegen en verzorgingsplaatsen ten opzichte van het achterland.
2.3. De Minister voert hiertegen - samengevat weergegeven - aan dat, naar in het primaire besluit en het besluit op bezwaar ook is aangegeven, op een verzorgingsplaats uitsluitend weggerelateerde voorzieningen worden toegestaan en dat dit beleid zou worden doorkruist, indien bezijden de verzorgingsplaats gevestigde, niet weggerelateerde commercie via de verzorgingsplaats zou mogen uitwegen op de rijksweg en aldus fysiek deel zou gaan uitmaken van de verzorgingsplaats. Bovendien zou door veelvuldig doorgaand verkeer op een verzorgingsplaats, de verkeersveiligheid daar worden aangetast. Ter zitting van de Afdeling heeft de Minister er nog op gewezen dat de doelmatigheid en de veiligheid nauw met elkaar samenhangen, nu het gaat om de goede staat van de waterstaatswerken, opdat deze kunnen voldoen aan hun publieke functie.
2.4. De Afdeling volgt de rechtbank niet in haar oordeel dat in het primaire besluit en het besluit op bezwaar niet afdoende is gemotiveerd waarom inwilliging van de aanvraag van [wederpartij] afbreuk zou doen aan de doelmatigheid en de veiligheid van de verzorgingsplaats.
Uit de stukken waarnaar in voormelde besluiten wordt verwezen, waaronder de Richtlijnen voor het ontwerp van verzorgingsplaatsen langs autosnelwegen van mei 1988 en de Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (Stcrt. 2004, nr. 56), valt genoegzaam af te leiden dat een verzorgingsplaats als hier in geding deel uitmaakt van het gesloten stelsel van rijkswegen en dat dit stelsel de publieke functie heeft de weggebruiker in staat te stellen om, zonder het wegenstelsel te verlaten, de reis te onderbreken om, onder meer, uit te rusten, zich te verzorgen, te tanken, voertuig en lading te inspecteren en informatie uit te wisselen, dit alles ten behoeve van het goede verloop van de reis. Aldus vervult de verzorgingsplaats een belangrijke functie voor een goede en veilige afwikkeling van het lange afstandsverkeer en wordt voorkomen dat het achterland wordt belast met de rijksweg ten behoeve van voormelde activiteiten verlatend verkeer.
Met de Minister is de Afdeling van oordeel dat het gebruik van de verzorgingsplaats als ontsluitingsroute voor het beoogde centrum geen relatie heeft met deze publieke functie en dat de verbinding tussen de verzorgingsplaats en het centrum het gesloten, op de publieke functie gerichte stelsel van rijkswegen en verzorgingsplaatsen doorbreekt. De verzorgingsplaats zal naar de wens van [wederpartij] immers moeten fungeren als toegangsroute naar een aan die functie wezensvreemde eindbestemming.
De Afdeling is van oordeel dat de Minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het door hem beoogde gebruik van de verzorgingsplaats afbreuk zal doen aan de functionaliteit ervan. In dat oordeel heeft de Afdeling mede betrokken hetgeen in het bestreden besluit is uiteengezet omtrent de handhaving van de ten behoeve van de beheersing van de ruimtelijke inrichting van de verzorgingsplaats gestelde eis dat de daar te vestigen voorzieningen weggerelateerd zijn, het te verwachten gebruik van de op de verzorgingsplaats aanwezige parkeerplaatsen door de bezoekers van het centrum en de aantasting van de verkeersveiligheid door het gebruik van in het bijzonder de buitenste route als doorgaande weg naar het centrum, waarbij met relatief hoge snelheden zal worden gereden op de verzorgingsplaats, met alle gevaren van dien. De Minister kon daarom, na afweging van de betrokken belangen, mede gelet op de te voorziene precedentwerking die zal uitgaan van inwilliging van de aanvraag van [wederpartij], in redelijkheid de gevraagde vergunning weigeren.
In de omstandigheid dat op de verzorgingsplaats met vergunning van de Minister een hotelaccommodatie met vergaderzalencomplex aanwezig is, behoefde de Minister geen aanleiding te zien om ook [wederpartij] de gevraagde vergunning te verlenen. Voor zover deze situatie vergelijkbaar is met de situatie van [wederpartij], overweegt de Afdeling dat de vergunningverlening - zoals de Minister ter zitting heeft verklaard - een eenmalige afwijking van het destijds, vóór de inwerkingtreding van de Wbr, gevoerde beleid betreft en dat die vergunning thans niet meer zou worden verleend. Het gelijkheidsbeginsel strekt niet zo ver dat het de Minister niet toegestaan zou zijn het door hem gevoerde beleid bij te stellen.
2.5. Gelet op het vorenoverwogene is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het bij de rechtbank ingestelde beroep dient alsnog ongegrond te worden verklaard.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 15 mei 2006 in zaak no. AWB 05 - 3579;
III. verklaart het door [wederpartij] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. R.R. Winter en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Van Meurs-Heuvel
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2007
47-505.