Uitspraak
200602774/1.
Datum uitspraak: 31 januari 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting "Stichting Meridiaan College katholieke scholengemeenschap voor voortgezet onderwijs", gevestigd te Amersfoort,
appellante,
en
de stichting "Stichting Participatiefonds voor het Onderwijs",
verweerster.
1. Procesverloop
Bij besluit van 11 mei 2005 heeft verweerster het verzoek van appellante om vergoeding van uitkeringskosten die voortvloeien uit het ontslag van een leerkracht, afgewezen.
Bij besluit van 21 maart 2006, verzonden op 22 maart 2006, heeft verweerster het hiertegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 april 2006, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 9 mei 2006.
Bij brief van 29 juni 2006 heeft verweerster een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 19 oktober 2006 heeft de Afdeling verweerster om nadere informatie verzocht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 november 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. M.R.A. Dekker, verbonden aan de bond katholiek beroeps- en voortgezet onderwijs, en [medewerker], werkzaam bij appellante, en verweerster, vertegenwoordigd door drs. R.N. Ramsoedh, werkzaam bij verweerster, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 96o, derde lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de WVO), zoals die wet luidde ten tijde hier van belang en voorzover hier van belang, worden op de ingevolge artikel 96m van de WVO vastgestelde vergoeding in mindering gebracht de kosten voor werkloosheidsuitkeringen of suppleties inzake arbeidsongeschiktheid ten behoeve van gewezen personeel, tenzij de rechtspersoon, bedoeld in artikel 98b van de VWO, op een daartoe strekkend verzoek van het bevoegd gezag, heeft ingestemd met het ten laste van die rechtspersoon brengen van die kosten.
Ingevolge artikel 98b, eerste lid, van de WVO, voorzover hier van belang, is het bevoegd gezag van een school aangesloten bij een door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan te wijzen rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid die zich ten doel stelt waarborgen te bieden voor de kosten van werkloosheidsuitkeringen of suppleties inzake arbeidsongeschiktheid ten behoeve van gewezen personeel.
Ingevolge artikel 98b, vierde lid, van de WVO, voorzover hier van belang, stelt de rechtspersoon regels vast voor de behandeling, beoordeling en beantwoording van een verzoek van het bevoegd gezag als bedoeld in artikel 96o, derde lid.
2.2. Verweerster is de in artikel 98b van de WVO bedoelde rechtspersoon. Zij heeft voor het schooljaar 2003-2004 het 'Reglement Participatiefonds voor het Voortgezet Onderwijs voor het schooljaar 2003-2004' (hierna: het Reglement) vastgesteld, dat blijkens artikel 32 van Pro het Reglement in werking treedt op 1 februari 2003 en betrekking heeft op alle ontslagen die zijn of worden geëffectueerd per of na 1 augustus 2003.
2.3. De Afdeling ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of het Reglement op de juiste wijze bekend is gemaakt. Die vraag is bij brief van 19 oktober 2006 voorgelegd aan verweerster.
2.3.1. Gelet op het bepaalde in artikel 98b, vierde lid, van de WVO, moet het Reglement worden aangemerkt als een regeling, houdende algemeen verbindende voorschriften. Uit artikel 3:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vloeit voort dat op besluiten, inhoudende algemeen verbindende voorschriften, de wijze van bekendmaking zoals neergelegd in artikel 3:42 van Pro de Awb niet van toepassing is.
2.3.2. Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Bekendmakingswet, voor zover hier van belang, geschiedt de bekendmaking van de overige vanwege het Rijk vastgestelde algemeen verbindende voorschriften, voor zover deze niet in het Staatsblad geplaatst dienen te worden, door plaatsing in de Staatscourant.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel kan een voorschrift als in het eerste lid bedoeld, bepalen dat bekendmaking geheel of gedeeltelijk geschiedt door plaatsing in een bijlage bij de Staatscourant. Van zodanige bekendmaking wordt mededeling gedaan in de Staatscourant.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Bekendmakingswet, voor zover hier van belang, kan in afwijking van artikel 4 een Pro voorschrift als daar bedoeld, bepalen dat het wordt bekendgemaakt door plaatsing in een ander vanwege de overheid algemeen verkrijgbaar gesteld publicatieblad.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel wordt van een bekendmaking als in het eerste lid bedoeld, mededeling gedaan in de Staatscourant.
2.3.3. Artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Bekendmakingswet bevat een regeling voor de bekendmaking van algemeen verbindende voorschriften vanwege het Rijk. Daarbij ziet "vanwege het Rijk" naar het oordeel van de Afdeling op de algemeen verbindende voorschriften vanwege de centrale overheid, ter onderscheiding van de algemeen verbindende voorschriften vanwege de decentrale overheid, die immers, met name in de Provinciewet en de Gemeentewet, een eigen regeling voor de bekendmaking kennen. Dat het Participatiefonds, zoals verweerster ter zitting heeft betoogd, een stichting is en hiërarchisch niet ondergeschikt is aan een orgaan van de rijksoverheid, zoals de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, laat onverlet dat het Participatiefonds op grond van onder meer artikel 98b van de WVO met openbaar gezag is bekleed en een zelfstandig bestuursorgaan is dat, binnen het hiervoor bedoelde onderscheid, behoort tot de centrale overheid. Nu het openbaar gezag waarmee het Participatiefonds is bekleed, de uitvoering van een taak van het Rijk betreft, wordt het Reglement, anders dan verweerster meent, dan ook geacht vanwege het Rijk te zijn vastgesteld.
2.3.4. Uit de wetsgeschiedenis van de Bekendmakingswet (TK 1985-1986, 19 583, nr. 3, p. 2, 5 en 10) blijkt dat de wet voorschriften beoogt vast te stellen voor de wijze van bekendmaking van regelgeving van een bestuursorgaan dat de bevoegdheid daartoe ontleent aan de wet. De wetgever beoogt hiermee te bereiken dat alle vanwege het Rijk vastgestelde algemeen verbindende voorschriften getraceerd kunnen worden in het Staatsblad of de Staatscourant. De strekking is blijkens de wetsgeschiedenis niet zodanig dat het achterwege laten van de bepaling en de mededeling als bedoeld in artikel 5 van Pro die wet, op zichzelf steeds zou moeten leiden tot onverbindendheid van een overeenkomstig dit artikel elders bekendgemaakte regeling.
Nu niet is weersproken dat de wijzigingen in het Reglement ten opzichte van het voorgaande schooljaar zijn bekendgemaakt door vermelding ervan in het vanwege de overheid algemeen - in ieder geval voor alle managers en bestuursleden van scholen die verbonden zijn aan het primair en voortgezet onderwijs - verkrijgbaar gesteld publicatieblad 'Rentree' en - naar verweerster ter zitting evenzeer onweersproken heeft gesteld - het Reglement aan alle schoolbesturen is toegezonden en op de website van verweerster is geplaatst, is voldaan aan hetgeen de wetgever met artikel 5 van Pro de Bekendmakingswet voor ogen stond. Appellante heeft ter zitting ook bevestigd bekend te zijn met de tekst van het Reglement. Het enkele ontbreken van de mededeling in de Staatscourant en van de vermelding in het Reglement van de wijze van bekendmaking heeft dan ook niet tot gevolg dat deze regeling verbindende kracht mist, waarbij de Afdeling wel opmerkt dat het aanbeveling verdient deze mededeling en vermelding in toekomstige gevallen wel te doen plaats vinden.
Uit het voorgaande volgt dat het Reglement ten tijde van de besluitvorming op het onderhavige vergoedingsverzoek in werking was en dat verweerster het verzoek hieraan kon en moest toetsen.
2.4. Ingevolge artikel 4.1 van het Reglement rust op het bevoegd gezag de verplichting in redelijkheid datgene te doen wat van hem mag worden verwacht ter voorkoming van werkloosheid, respectievelijk om instroom in een werkloosheidsuitkering van betrokkene te voorkomen.
Ingevolge artikel 4.2 van het Reglement vindt toetsing trapsgewijs plaats. Eerst wordt de onvermijdbaarheid van het ontslag op grond van de door het bevoegd gezag aangegeven reden getoetst en vervolgens wordt de inspanning van het bevoegd gezag beoordeeld.
Ingevolge artikel 4.3 van het Reglement, voor zover hier van belang, dient het ontslag gemeld te worden op basis van een van de gronden genoemd in de artikelen 7 tot en met 11.
Ingevolge artikel 6.1 van het Reglement, voor zover hier van belang, kan een verzoek om vergoeding alleen worden toegewezen indien het ontslag is verleend met inachtneming van het gestelde in artikel 7 tot Pro en met 11.
Ingevolge artikel 9, aanhef en onder a, van het Reglement kan ontslag op grond van ongeschiktheid voor de functie, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken, een grond voor toewijzing van een vergoedingsverzoek zijn.
Ingevolge dit artikelonderdeel, voor zover hier van belang, toont het bevoegd gezag de onvermijdbaarheid van het ontslag aan en legt het een afschrift over van de akte van ontslag waarin de reden voor het ontslag genoemd is, of wanneer de akte nog niet is opgemaakt of de reden voor het ontslag niet genoemd wordt, een afschrift van het document waaruit blijkt dat de daadwerkelijke reden voor het ontslag aan betrokkene is kenbaar gemaakt. Bij de beëindiging van een tijdelijk dienstverband verstrekt het bevoegd gezag, wanneer er geen akte van ontslag wordt opgemaakt, een afschrift van de akte van benoeming en een afschrift van het document waaruit blijkt dat de daadwerkelijke reden voor de beëindiging aan betrokkene is kenbaar gemaakt.
2.5. Aan het na bezwaar gehandhaafde besluit heeft verweerster ten grondslag gelegd dat haar op basis van de overgelegde gespreksverslagen en de verklaring van de betrokken leerkracht van 24 juni 2005 niet is kunnen blijken dat de daadwerkelijke reden van het ontslag aan de leerkracht voorafgaand aan de datum van het ontslag bekend is gemaakt en het ontslag van de leerkracht derhalve niet onvermijdbaar was in de zin van artikel 9, aanhef en onder a, van het Reglement. Daarbij heeft zij zich op het standpunt gesteld dat aan genoemde verklaring geen waarde kan worden gehecht, omdat dit document niet voorafgaand aan het ontslag is opgesteld.
2.6. Appellante voert aan dat verweerster, niet in overeenstemming met het Reglement, de eis stelt dat het document waaruit blijkt dat de daadwerkelijke reden van het ontslag aan de betrokken leerkracht kenbaar is gemaakt, voorafgaand aan het ontslag moet zijn opgesteld. Appellante is van mening dat met de gespreksverslagen en de door de leerkracht achteraf opgestelde verklaring is aangetoond dat de leerkracht voorafgaand aan het ontslag bekend is geraakt met de reden van het ontslag.
2.7. Het standpunt van verweerster dat het moet gaan om een document - waaronder volgens het normale spraakgebruik een schriftelijk bewijsstuk moet worden verstaan - dat voorafgaand aan het ontslag is opgesteld, vindt geen steun in het Reglement. Een onderbouwing van eerder ingenomen stellingen omtrent voor de besluitvorming relevante feiten en omstandigheden aan de hand van een achteraf specifiek daartoe opgesteld stuk, is dan ook niet uitgesloten.
2.7.1. Niettemin kan aan de verklaring van de betrokken leerkracht van 24 juni 2005 in dit geval geen doorslaggevende betekenis worden gehecht. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat deze, eerst achteraf en op verzoek van appellante opgestelde verklaring niet aansluit op de voorafgaand aan het ontslag opgestelde gespreksverslagen, waarop appellante zich eveneens heeft beroepen. Daaruit blijkt slechts dat zij met de leerkracht heeft gesproken over haar functioneren en dat appellante de leerkracht toen de mogelijkheid heeft geboden haar functioneren te verbeteren. Er wordt, anders dan in de achteraf opgestelde verklaring, in het geheel geen melding gemaakt van niet-verlenging van het contract wegens het uitblijven van verbetering op het gebied van pedagogisch handelen, hetgeen wel voor de hand had gelegen. Daarenboven spoort de op het lesobservatieformulier van 4 november 2003 geschreven mededeling "zelf ontslag genomen" evenmin met de verklaring van de leerkracht en de gespreksverslagen.
Verweerster heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat appellante niet heeft aangetoond dat aan bedoelde mededelingsverplichting is voldaan en dat het ontslag onvermijdbaar was.
2.8. Het beroep is ongegrond.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. D. Roemers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Dallinga
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 31 januari 2007
18-536.