Uitspraak
200601344/1.
Datum uitspraak: 14 februari 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellanten sub 1], beiden wonend te [woonplaats],
2. [appellanten sub 2], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 26 april 2001, heeft de gemeenteraad van Apeldoorn, op voorstellen van het college van burgemeester en wethouders van 27 maart 2001 en 20 april 2001, het bestemmingsplan "Stuwwalrand Parkzone Zuid" (hierna: het plan) vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 4 december 2001, no. RE2001.45177 beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
De Afdeling heeft het besluit van 4 december 2001, bij uitspraak van 11 juni 2003, no.
200200164/1, gedeeltelijk vernietigd.
200200164/1, gedeeltelijk vernietigd.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 6 april 2004, no. RE2003.53973, voor zover nodig, opnieuw beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
De Afdeling heeft het besluit van 6 april 2004, bij uitspraak van 9 maart 2005, no.
200404763/1, (wederom) gedeeltelijk vernietigd.
200404763/1, (wederom) gedeeltelijk vernietigd.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 20 december 2005, no. RE2005.23351, voor zover nodig, opnieuw beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 17 februari 2006, bij de Raad van State per fax ingekomen op 20 februari 2006, en appellanten sub 2 bij brief van 17 februari 2006, bij de Raad van State per fax ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld.
Verweerder heeft geen verweerschrift uitgebracht.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 17 augustus 2006. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Voor afloop van het vooronderzoek is een nader stuk ontvangen van appellanten sub 1. Dit is aan de andere partijen toegezonden.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 1 en het gemeentebestuur van Apeldoorn. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 december 2006, waar appellanten sub 1, vertegenwoordigd door mr. G.J.R. Lutje Schipholt, appellanten sub 2, vertegenwoordigd door mr. W. Visser en verweerder vertegenwoordigd door P.G.A.L. Evers, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn als partijen gehoord de gemeenteraad van Apeldoorn, vertegenwoordigd door mr. W.L. Weskamp, ambtenaar van de gemeente, en bijgestaan door A.J.M. Schenkeveld, alsmede de Stichting Horeb, vertegenwoordigd door [bestuurslid].
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold voor de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Plan
2.3. Het plan heeft betrekking op de gronden in het zuidwesten van de gemeente Apeldoorn. Het plangebied wordt in het oosten begrensd door het talud van het Apeldoorns kanaal, in het noorden door de rijksweg A1 en in het westen door de Arnhemseweg, de Berg en Dalweg, de Noordweg en de Oude Barneveldseweg. In het zuiden grenst het plangebied aan het grondgebied van de gemeenten Arnhem, Rozendaal en Brummen. Binnen het plangebied liggen delen van het Centraal Veluws Natuurgebied en een stuwwalrand. Het plan beoogt het behoud en de ontwikkeling van natuur en landschapswaarden en de duurzame verweving van ruimtelijke functies.
Verweerder heeft bij het bestreden besluit voorzover nodig opnieuw beslist over de goedkeuring van dit plan.
Standpunt appellanten
2.4. Appellanten stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Maatschappelijke doeleinden", voor zover dit betrekking heeft op het perceel Kuiltjesweg 55. Appellanten voeren hiertoe aan dat de toetsing van het plan aan de Habitatrichtlijn niet juist heeft plaatsgevonden nu in het onderzoek de nieuwe gebruiksmogelijkheden op grond van de bestemming "Maatschappelijke doeleinden", niet zijn betrokken. Bovendien is in het onderzoek ten onrechte vermeld dat het gebruik van het perceel Kuiltjesweg 55 door de stichting Horeb een naar binnen gericht karakter heeft. Daarnaast twijfelen appellanten aan de representativiteit van het onderzoek en betogen zij dat populatiedynamische gegevens ontbreken, waardoor niet duidelijk is of de instandhouding van de soorten op lange termijn genoegzaam is gewaarborgd. Appellanten verwijzen in dat kader voorts naar een in hun opdracht opgestelde contra-expertise. Verder stellen appellanten dat het plandeel significante gevolgen heeft voor de in de omgeving voorkomende kwalificerende soorten en habitattypen en dat daarom aan het plandeel goedkeuring had moeten worden onthouden.
2.5. Appellanten sub 1 hebben ter zitting gesteld dat hun beroep ook ziet op de overige gronden met de bestemming "Maatschappelijke doeleinden", voor zover omtrent de goedkeuring daarvan opnieuw is beslist.
De Afdeling overweegt dat het beroepschrift, in samenhang gelezen met de ingelaste zienswijzen en bedenkingen en de reactie op het advies van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak, geen aanknopingspunt biedt voor het oordeel dat het beroep van appellanten ook op deze onderdelen van het goedkeuringsbesluit is gericht.
Ten overvloede kan hieromtrent worden opgemerkt dat ingevolge de artikelen 54, tweede lid, onder d en 56, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 27, eerste en tweede lid van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, beroep slechts kan worden ingesteld tegen het goedkeuringsbesluit van het college van gedeputeerde staten voor zover dit beroep een grondslag heeft in een bij het college van gedeputeerde staten ingebrachte bedenking. De bedenkingen van appellanten, voor zover thans van belang, hadden slechts betrekking op het plandeel met de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" ter plaatse van het perceel Kuiltjesweg 55, zodat het beroep, indien dit desondanks zou worden opgevat in de door appellanten ter zitting gestelde zin, niet ontvankelijk zou dienen te worden verklaard.
Standpunt verweerder
2.6. Verweerder heeft het plandeel niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht geacht en heeft het plandeel goedgekeurd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit het onderzoek de conclusie kan worden getrokken dat het verruimde gebruik geen significante gevolgen op de in de omgeving voorkomende kwalificerende soorten en habitattypen met zich zal brengen.
Vaststelling van de feiten
2.7. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.8. Het perceel Kuiltjesweg 55 heeft de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" met de nadere aanduiding "landschappelijke en natuurwetenschappelijke waarden". Dit perceel is bij de stichting Horeb in gebruik ten behoeve van een woon- en leefgemeenschap voor jongeren met verslavings- en/of psychosociale problemen.
2.9. Ingevolge artikel 3.10, eerste lid, sub a, van de planvoorschriften van het voorliggende plan zijn de gronden met de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" bestemd voor doeleinden van onderwijs, opvoeding, religie, verenigingsleven, maatschappelijke dienstverlening, gezondheidszorg, cultuur, sport en recreatie, uitgezonderd verblijfsrecreatie, tenzij op de kaart anders aangegeven, en evenementen. Ingevolge artikel 3.10, eerste lid, sub g, van de planvoorschriften zijn de gronden tevens bestemd voor behoud, herstel en versterking van de landschappelijke en natuurwetenschappelijke waarden.
2.10. Ingevolge artikel 1.1, tweeënvijftigste lid, van de planvoorschriften wordt onder evenementen verstaan: periodieke en/of incidentele manifestaties zoals beurzen, concerten, markten, sportmanifestaties en dergelijke.
2.11. Zijdens de gemeenteraad is verklaard dat voor zover binnen de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" ook evenementen zijn toegestaan, deze evenementen een zeer incidenteel karakter hebben en uitsluitend plaatsvinden in het kader van sponsoring van de op het terrein aanwezige maatschappelijke voorziening. Om niet voor elk evenement een vrijstellingsprocedure ex artikel 17 WRO Pro te hoeven volgen, terwijl dit gelet op het incidentele karakter ervan tot weinig of geen weerstand leidt, is besloten evenementen in de doeleindenomschrijving op te nemen, aldus de gemeenteraad.
2.12. In het voorgaande bestemmingsplan "Immenberg" had het perceel Kuiltjesweg 55 de bestemming "Verpleeg- en verzorgingsinrichting". Ingevolge de planvoorschriften behorende bij het bestemmingsplan "Immenberg" mogen de op de plankaart als "Verpleeg- en verzorgingsinrichting" aangewezen gronden worden gebruikt voor de bouw van inrichtingen, bestemd voor de verpleging en medische behandeling van verzorging van zieken en gehandicapten, alsmede inrichtingen van pedagogische aard.
2.13. De Afdeling heeft in de uitspraak van 11 juni 2003 ten aanzien van het eerste goedkeuringsbesluit over onder andere het plandeel met de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" ter plaatse van de Kuiltjesweg 55, voor zover thans van belang, als volgt overwogen:
"Verder overweegt de Afdeling dat het gebied ten zuiden van de bebouwde kom van Beekbergen, nader begrensd door de Arnhemseweg, de toeristische spoorlijn Apeldoorn-Dieren en de Groenendaalseweg/Vrijenbergse Spreng, waaronder het perceel Kuiltjesweg 55, onderdeel uitmaakt van de Veluwe. Zoals is overwogen (…), is dit gebied op 24 maart 2000 aangewezen als speciale beschermingszone op grond van de Vogelrichtlijn. Dit aanwijzingsbesluit is derhalve genomen voor het nemen van het bestreden besluit. Gelet op artikel 7 van Pro de Habitatrichtlijn valt het gebied binnen de reikwijdte van artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn. Het gebied staat voorts op de lijst van Habitatgebieden die de Nederlandse regering op grond van artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn aan de Commissie heeft toegezonden.
In het bestreden besluit is echter niet onderzocht in hoeverre artikel 3.10 van de planvoorschriften zich verdraagt met de uit deze artikelleden voortvloeiende verplichtingen."
2.14. De Afdeling heeft in de uitspraak van 9 maart 2005, ten aanzien van het tweede goedkeuringsbesluit over onder andere het plandeel met de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" ter plaatse van de Kuiltjesweg 55, voor zover thans van belang, als volgt overwogen:
"Uit de stukken is niet gebleken dat verweerder thans een onderzoek zoals hierboven bedoeld heeft uitgevoerd.
In haar uitspraak van 11 juni 2003 heeft de Afdeling overwogen dat de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" ter hoogte van het perceel Kuiltjesweg 55 een uitbreiding van de toegestane activiteiten ten opzichte van het vorige plan met zich brengt. De Afdeling ziet thans geen aanleiding voor een andersluidend oordeel. Gelet op het voorgaande en het verhandelde ter zitting heeft verweerder miskend dat het plan voor het desbetreffende gebied niet uitsluitend bestaand gebruik regelt.
Gelet hierop en nu niet is onderzocht hoe de bestreden planonderdelen zich verdragen met de uit eerdergenoemde artikelen van de Habitatrichtlijn voortvloeiende verplichtingen, is het bestreden besluit in zoverre in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid genomen. "
2.15. De Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij heeft bij besluit van 24 maart 2000, ter uitvoering van de Vogelrichtlijn, de Veluwe aangewezen als SBZ. Uit het aanwijzingsbesluit blijkt dat het gebied zich kwalificeert als SBZ omdat het gebied behoort tot een van de vijf belangrijkste broedgebieden in Nederland van de Wespendief, Nachtzwaluw, IJsvogel, Zwarte Specht, Boomleeuwerik, Duinpieper en Grauwe Klauwier. Daarnaast is de Veluwe onder de Habitatrichtlijn aangemeld. Dit gebied staat op de lijst van gebieden van communautair belang.
2.16. Verweerder heeft na de uitspraak van 9 maart 2005 door A.J.M. Schenkeveld een onderzoek laten uitvoeren naar de effecten van het gebruik overeenkomstig de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" op de in de omgeving voorkomende kwalificerende soorten en habitattypen. Het betreft het onderzoek "Toetsing verruiming bestemming naar maatschappelijke doeleinden in plan Stuwwalrand Parkzone Zuid aan Habitatrichtlijn" (hierna: het onderzoek). Volgens het onderzoek is daarbij gebruik gemaakt van recente inventarisatiegegevens van het Ravon/VZZ/EIS/Floron.
2.17. Volgens het onderzoek doen zich rond het perceel Kuiltjesweg 55 geen kwalificerende habitattypen voor. Volgens het onderzoek zijn rond de locaties met een verzorgingsfunctie, waaronder het perceel Kuiltjesweg 55, alleen de vogelrichtlijn-soorten Zwarte Specht en Wespendief in geding. In het onderzoek is daarbij aangegeven dat in het deel van de SBZ Veluwe ten oosten van de Arnhemseweg en ten noorden van de Groenendaalseweg/Vrijenberger Spreng, 3 tot 7 paar Wespendieven en 3 tot 7 paar Zwarten Spechten broeden.
In het onderzoek is aangegeven dat op het perceel Kuiltjesweg 55, gegeven de strakke begrenzing van de bebouwing en het actuele gebruik, nauwelijks functies denkbaar zijn waarbij de intensiteit van het gebruik toeneemt. Bovendien kunnen de vogels, vanwege het naar binnen gekeerde karakter van de activiteiten, ondanks de drukte binnen en op het parkeerterrein, van het bos gebruik maken om te foerageren.
Volgens het onderzoek zijn functies met meer uitstraling en een toename van verstoring wél denkbaar. Daarbij is aangegeven dat een toename van de verstoring een negatief effect heeft op de foerageermogelijkheden van beide vogelsoorten, maar dat de desbetreffende vogels over een groot foerageergebied beschikken en het effect daarom niet significant is.
2.18. Ter zitting is door A.J.M. Schenkeveld onweersproken gesteld dat in het kader van diverse ruimtelijke plannen uitgebreid onderzoek is gedaan naar de in het plangebied voorkomende kwalificerende soorten en habitattypen en dat de uitkomsten van deze onderzoeken, naast recente inventarisatiegegevens van het Ravon/VZZ/EIS/Floron, mede aan het onderzoek ten grondslag zijn gelegd.
2.19. Ter zitting is door A.J.M. Schenkeveld voorts toegelicht dat de in de omgeving van het plandeel voorkomende kwalificerende soorten Zwarte Specht en Wespendief, de omgeving van het plandeel als foerageergebied gebruiken en elders, op grote afstand van bebouwing, nestelen.
2.20. Volgens het in overweging 2.15 genoemde aanwijzingsbesluit haalt de Wespendief zijn voedsel op 1-3 kilometer tot maximaal 7 kilometer van de nestplaats en kan het foerageergebied van de Zwarte Specht zich uitstrekken tot enkele kilometers van de nestplaats.
2.21. In het deskundigenbericht staat dat in het onderzoeksrapport is ingegaan op de gevolgen die kunnen optreden indien de bestaande activiteiten worden vervangen door geheel nieuwe - binnen de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" passende - activiteiten, zij het dat hier zeer beperkt op is ingegaan.
Het oordeel van de Afdeling
2.22. Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, voor zover hier van belang, wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in het vierde lid, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
2.23. Uit het arrest van 7 september 2004, C-127/02 van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, volgt dat artikel 6, derde lid, eerste volzin, van de Habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor dat gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied, wanneer op grond van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten dat het afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen heeft voor dat gebied.
2.24. De Afdeling stelt allereerst vast dat de bestemmingswijziging, gelet op het arrest van het Hof van 7 september 2004 in de zaak C-127/02, moet worden aangemerkt als een plan of project als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, dat geen verband houdt met of nodig is voor het beheer van de SBZ Veluwe in het kader van de Vogel- en Habitatrichtlijn. De bestemmingswijziging valt derhalve in beginsel onder de reikwijdte van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
2.25. Gelet op de omstandigheid dat de uitkomsten van reeds eerder uitgevoerde onderzoeken naast recente inventarisatiegegevens van het Ravon/VZZ/EIS/Floron aan het onderzoek ten grondslag zijn gelegd en de omstandigheid dat in het onderzoek melding is gemaakt van de aantallen broedparen, is de Afdeling van oordeel dat, anders dan appellanten betogen, de in de omgeving van het plandeel voorkomende kwalificerende soorten en habitattypen in voldoende mate zijn geïnventariseerd om te kunnen beoordelen of sprake kan zijn van significante gevolgen.
2.26. Voorts overweegt de Afdeling, mede gelet op het verhandelde ter zitting, dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat is uitgesloten dat de gevolgen van de bestemmingswijziging, voor de in de omgeving van het plandeel voorkomende kwalificerende soorten en habitattypen significant zijn.
Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat alleen de vogelrichtlijn-soorten Zwarte Specht en Wespendief in geding zijn en deze vogels elders, op grote afstand van bebouwing nestelen en het voedselgebied, gelet op de ruime foerageermogelijkheden van de soorten, als zodanig niet wordt beperkt.
Gelet op de omstandigheid dat zich ter plaatse geen kwalificerende habitattypen voordoen is ook in zoverre uitgesloten dat de gevolgen van de bestemmingswijziging significant zijn.
2.27. Verder overweegt de Afdeling dat de evenementen, gelet op de planregeling, een ondergeschikt karakter hebben en de frequentie van deze evenementen niet zodanig is dat verweerder er niet in redelijkheid van uit heeft mogen gaan dat is uitgesloten dat hiervan nadelige effecten zijn te verwachten.
Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat, zoals ook onder 2.26 is overwogen, de Zwarte Specht en de Wespendief elders nestelen en de evenementen niet leiden tot een aantasting van het voedselgebied ter plaatse.
2.28. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plandeel met de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" ter plaatse van de Kuiltjesweg 55, niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan het plandeel. De beroepen zijn ongegrond.
Proceskostenveroordeling
2.29. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. M.A.A. Mondt-Schouten, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. Langeveld
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2007
317-525.