Uitspraak
200600967/1.
Datum uitspraak: 25 april 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], gevestigd te [plaats],
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 juli 2005 heeft verweerder geweigerd een vergunning op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet (hierna: de Nbw) te verlenen voor het reeds bestaande rundveehouderijbedrijf van appellanten aan de [locatie] te [plaats].
Bij besluit van 22 december 2005, kenmerk DRR&R/2005/6422, verzonden op dezelfde dag, heeft verweerder het door appellanten hiertegen gemaakte bezwaar deels ongegrond verklaard en heeft bij het besluit van 12 juli 2005 gehandhaafd in die zin dat geweigerd wordt een vergunning op grond van artikel 12 van de Nbw te verlenen.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 1 februari 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 3 maart 2006 en bij brief van 21 juli 2006.
Bij besluit van 12 juni 2006, kenmerk DRR&R/2006/2655, verzonden op dezelfde dag, heeft verweerder het besluit van 22 december 2005, kenmerk DRR&R/2005/6422, herroepen, het door appellanten tegen het besluit van 12 juli 2005 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en een vergunning op grond van artikel 12 van de Nbw verleend voor het uitoefenen van activiteiten die een maximale ammoniakdepositie van 15 mol per hectare per jaar (hierna: mol/ha/jaar) op het staatsnatuurmonument "Het Eendennest" mogen veroorzaken.
Bij brief van 12 juni 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 15 december 2006. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 maart 2007, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Tilburg, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. ing. H.D. Strookman, ambtenaar van het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 oktober 2005 zijn verschillende artikelen uit de Natuurbeschermingswet 1998 en de Wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Wettelijk kader
2.2. Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Nbw is het verboden zonder vergunning van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans: de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel worden als schadelijk voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument in ieder geval aangemerkt handelingen, die de in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
Ingevolge artikel 21, eerste lid, van de Nbw, voor zover thans van belang, kan de Minister bij beschikking een natuurmonument, dat eigendom is van de Staat, aanwijzen als staatsnatuurmonument.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is artikel 12 van de Nbw van overeenkomstige toepassing op staatsnatuurmonumenten.
Het bestreden besluit
2.3. Bij besluit van 12 juni 2006, kenmerk DRR&R/2006/2655, heeft verweerder het besluit van 22 december 2005, kenmerk DRR&R/2005/6422, herroepen en een vergunning verleend voor een ammoniakdepositie van 15 mol/ha/jaar op het staatsnatuurmonument "Het Eendennest". Daartoe stelt hij zich op het standpunt dat het staatsnatuurmonument het bodemtype zWp heeft, een moerige podzolgrond met humushoudend zanddek en moerige tussenlaag. Blijkens de Interimwet ammoniak en veehouderij (hierna: de Interimwet) en de Uitvoeringsregeling ammoniak en veehouderij (hierna: de Uitvoeringsregeling) zijn deze gronden verzuringgevoelig en kwetsbaar. Voorts is het staatsnatuurmonument, waar de ijsbaan en de daarbij behorende gebouwen niet toe behoren, 6 hectare in oppervlak, aldus verweerder. Hij ziet geen reden om te veronderstellen dat het gebied zijn waarde zou hebben verloren.
Verweerder stelt dat hij, gelet op de omstandigheid dat appellanten nooit een vergunning op grond van artikel 12 van de Nbw hebben aangevraagd of verkregen, moet teruggrijpen op de situatie zoals die was ten tijde van de aanwijzing van "Het Eendennest" als staatsnatuurmonument in 1973. Deze situatie blijkt uit de LEI-gegevens betreffende het bedrijf in voornoemd jaar. Volgens verweerder is de afstand tussen het dichtst bij het staatsnatuurmonument gelegen emissiepunt, de bestaande stallen, en dit natuurmonument aan de hand van een elektronische meting vastgesteld op 310 meter, hetgeen een omrekeningsfactor van 0,0482 oplevert voor het berekenen van de depositie. De depositie in 1973 bedroeg, zoals volgt uit de LEI-gegevens, 13,2 mol/ha/jaar en een jaar later 21,37 mol/ha/jaar. Verweerder stelt dat, gelet op de historische rechten en het gevoerde stand still-beleid, een maximale hoeveelheid van 15 mol/ha/jaar op het natuurmonument kan worden gedeponeerd. Ten aanzien van de bepaling van de ammoniakdepositie merkt verweerder voorts op dat een aantal emissienormen is aangepast en dat hij is uitgegaan van de meest recente normen. Bij de categorie melk- en kalfkoeien is de emissienorm aangepast van 8,8 naar 9,5.
Verweerder acht geen grond aanwezig voor vergoeding van de gemaakte kosten in de bezwaarfase, nu geen sprake is van herroeping van het besluit van 12 juli 2005 op grond van een onrechtmatigheid die aan het bestuursorgaan te wijten is, maar van een herroeping op grond van gegevens die appellanten, hoewel hun daarom is verzocht, niet reeds bij de aanvraag, maar pas in de bezwaarfase hebben overgelegd.
Het standpunt van appellanten
2.4. Appellanten stellen zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte de Interimwet en het daarbij behorende beleid heeft toegepast in plaats van de Wet ammoniak en veehouderij. Appellanten stellen voorts dat verweerder er ten onrechte van uit is gegaan dat sprake is van een voor verzuring gevoelig gebied. Daartoe betogen zij dat het gebied kleiner is dan 5 hectare en dat de veranderingen die zich daar hebben voorgedaan sinds de aanwijzing als staatsnatuurmonument tot gevolg hebben dat de grond in het gebied niet meer als "voor verzuring gevoelig" aan te merken is. Dit dient feitelijk te worden vastgesteld, aldus appellanten.
Voorts stellen appellanten dat verweerder de depositie van het bedrijf onjuist heeft berekend. De depositie bedraagt, volgens hen, ongeveer 50 mol/ha/jaar, waarbij wordt uitgegaan van een afstand van 350 meter tussen het hart van het bedrijf en de rand van het staatsnatuurmonument. Voorts kan, volgens appellanten, voor de vaststelling van de historische rechten niet worden uitgegaan van de LEI-registratie, omdat sprake is van een bijzondere situatie gelet op de ouderdom van de gegevens. In plaats daarvan dient te worden uitgegaan van de dieraantallen waarvoor in 1998 een milieuvergunning is verleend. Daarbij merken zij op dat verweerder voor de categorie melk- en kalfkoeien de emissienorm 9,5 toepast bij de bepaling van de ammoniakdepositie, terwijl eerder in het besluit is opgenomen dat voor deze categorie de emissienorm 8,8 geldt.
Appellanten stellen zich op het standpunt dat verweerder hen voor het nemen van de beslissing op bezwaar ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld om emissierechten aan te kopen. Zij vragen zich voorts af op welke informatie van de gemeente Waalwijk verweerder zich baseert in het besluit.
Appellanten stellen zich ten slotte op het standpunt dat redenen aanwezig zijn voor een vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten, nu zij niet voor het nemen van het besluit van 12 juli 2005 in de gelegenheid zijn gesteld om aan te tonen dat sprake is van historische rechten.
Vaststelling van de feiten
2.5. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.5.1. Appellanten exploiteren een rundveehouderijbedrijf aan de [locatie] te [plaats]. Bij brief van 13 januari 2005 hebben zij een aanvraag ingediend voor een vergunning op grond van artikel 12 van de Nbw voor het bedrijf in de huidige omvang waarvoor in 1998 een vergunning op grond van de Wet milieubeheer is verleend.
Ten zuidwesten van de gronden van appellanten ligt het natuurgebied "Het Eendennest". Dit gebied is bij besluit van 26 juni 1973 (kenmerk NBOR 8443) aangewezen als staatsnatuurmonument.
2.5.2. Verweerder heeft zich in het, thans herroepen, besluit van 22 december 2005, kenmerk DRR&R/2005/6422, voor zover thans van belang, op het standpunt gesteld dat zolang er nog geen nieuw beleid is kenbaar gemaakt, wordt vastgehouden aan het beleid dat door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State niet als kennelijk onredelijk of anderszins onjuist is beoordeeld. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de technische rekenmethode die aan de Uitvoeringsregeling en de Interimwet was verbonden. Hij concludeert dat, mede gelet op de omstandigheid dat appellanten geen emissierechten hebben gekocht die betrekking hebben op "Het Eendennest", geen vergunning krachtens de Nbw kan worden verleend.
Verweerder acht voorts geen grond aanwezig voor vergoeding van de gemaakte kosten in de bezwaarfase, nu geen sprake is van herroeping van het besluit van 12 juli 2005, maar van een wijziging van de motivering daarvan.
2.5.3. Bij de beoordeling van aanvragen om een vergunning op grond van artikel 12 van de Nbw voor het exploiteren van veehouderijen in de nabijheid van natuurmonumenten wordt door verweerder het volgende beleidskader toegepast.
In beginsel mag de toegestane ammoniakdepositie niet meer bedragen dan de natuurlijke achtergronddepositie. Hiervoor wordt aangesloten bij de Interimwet. In artikel 4 van deze wet is voor de depositie een grenswaarde gesteld van 15 mol/ha/jaar.
Tot het moment dat vergunningverlening op grond van de Nbw kan worden gebaseerd op een nadere invulling van het vereiste bijzondere beschermingsniveau wordt het stand still-beginsel gehanteerd. Dit beginsel houdt in dat de ammoniakdepositie in de nieuwe, gewenste situatie niet hoger mag zijn dan in de oude situatie. De beslissende datum is daarbij die van de aanwijzing van het desbetreffende gebied als natuurmonument. Uitgangspunt voor de beoordeling van de vergunningaanvraag is: geen toename van de individuele depositie van een veehouderij. Aan bestaande bedrijven waarvoor een milieuvergunning is verleend, zal - tijdelijk - in beginsel ook een vergunning krachtens de Nbw kunnen worden verleend.
In een aantal gevallen zal echter een individuele beoordeling moeten blijven plaatsvinden om invulling te kunnen geven aan het bijzondere beschermingsniveau voor de aangewezen gebieden. Hiervoor bestaat aanleiding indien de door het bedrijf veroorzaakte ammoniakdepositie groter is dan 600 mol/ha/jaar. Deze waarde sluit aan bij de in het Tweede Nationaal Milieubeleidsplan vermelde richtwaarde voor ammoniakdepositie in het jaar 2010.
De beoordeling van de vergunningaanvraag op grond van de Nbw zal dan plaatsvinden aan de hand van de ter plaatse aanwezige achtergronddepositie, de hoogte van de individuele depositie van het bedrijf en de aanwezige en te beschermen natuurwetenschappelijke waarden in het aangewezen gebied. Deze beoordeling kan ertoe leiden dat in bepaalde gevallen de vergunning krachtens de Nbw niet wordt verleend, dan wel onder nader te bepalen voorwaarden wordt verleend.
Voorts komt verweerder op grond van zijn beleid tegemoet aan de belangen van bestaande bedrijven door bij de beoordeling in het kader van de Nbw ook rekening te houden met de depositie behorende bij de door deze bedrijven zelfstandig verworven ammoniakrechten, waarbij hij meeweegt dat juist door de verwerving van deze rechten een ander bedrijf zijn activiteiten die schadelijke effecten veroorzaken op hetzelfde natuurmonument (gedeeltelijk) staakt. Ten opzichte van het natuurmonument en de depositie daarop kan een dergelijke situatie volgens verweerder gelijk worden gesteld aan de handhaving van de bestaande situatie.
2.5.4. In het deskundigenbericht is vermeld dat uit hetgeen is weergegeven op de 'Bodemkaart van Nederland, schaal 1:25.000' blijkt dat de bodemsoort van staatsnatuurmonument "Het Eendennest" is aan te merken als moerige podzolgronden met de code zWp.
2.5.5. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van de Uitvoeringsregeling wordt onder voor verzuring gevoelige grond onder meer verstaan podzolgrond, moerige gronden met een zanddek of veenkoloniaal dek of een associatie van twee of meer bodemtypen waarvan ten minste één van de in het voorgaande genoemde bodemtypen deel uitmaakt, zoals deze bodemtypen worden omschreven in bijlage 1. In deze bijlage is vermeld dat moerige podzolgronden in de eerste categorie vallen.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling worden voor de toepassing van de Interimwet en de daarop rustende bepalingen als voor verzuring gevoelig gebied aangemerkt bossen, natuurterreinen en landschapselementen, die zijn gelegen op voor verzuring gevoelige grond en een oppervlakte hebben van ten minste 5 hectare.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling wordt voor de berekening van de ammoniakdepostie van een veehouderij op het dichtstbijgelegen voor verzuring gevoelige gebied, de uitkomst die wordt beschreven in het eerste lid, vermenigvuldigd met de omrekeningsfactor die voor de afstand van het dichtst bij dat gebied gelegen emissiepunt van de veehouderij tot het dichtstbijgelegen punt van dat gebied, is aangegeven in bijlage 5.
2.5.6. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
2.5.7. Ingevolge artikel 4:2, tweede lid, van de Awb verschaft de aanvrager de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
Het oordeel van de Afdeling
2.6. Eerst stelt de Afdeling vast dat het besluit van 12 juni 2006, kenmerk DRR&R/2006/2655, aan te merken is als een besluit als bedoeld in artikel 6:18, eerste lid, van de Awb. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, voor zover thans van belang, wordt het beroep van appellanten tegen het besluit van 22 december 2005, kenmerk DRR&R/2005/6422, geacht mede te zijn gericht tegen voornoemd besluit van 12 juni 2006.
Nu in voornoemd besluit van 12 juni 2006 het besluit van 22 december 2005, kenmerk DRR&R/2005/6422, geheel is herroepen doordat aan appellanten een vergunning is verleend die hen in het eerdere besluit nog werd geweigerd, hebben appellanten naar het oordeel van de Afdeling geen belang meer bij de beoordeling van hun beroep tegen bedoeld besluit van 22 december 2005.
2.7. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 21 mei 2003 in zaak no.
200206469/1(gepubliceerd in M en R 2003/10, nr. 110 en JM 2003/103), neemt de Nbw met haar specifieke doelstellingen en afwegingskader een eigenstandige positie in ten opzichte van de Wet ammoniak en veehouderij. Vast staat dat nog geen ander beleid ter vervanging van het in overweging 2.5.3. weergegeven beleid is bekend gemaakt. Gelet hierop acht de Afdeling, zoals zij ook oordeelde in voornoemde uitspraak, niet onredelijk dat verweerder bij de toepassing van artikel 12 van de Nbw rekening houdt met het door hem ontwikkelde en kenbaar gemaakte beleid dat vastgesteld is in aansluiting op de Interimwet.
200206469/1(gepubliceerd in M en R 2003/10, nr. 110 en JM 2003/103), neemt de Nbw met haar specifieke doelstellingen en afwegingskader een eigenstandige positie in ten opzichte van de Wet ammoniak en veehouderij. Vast staat dat nog geen ander beleid ter vervanging van het in overweging 2.5.3. weergegeven beleid is bekend gemaakt. Gelet hierop acht de Afdeling, zoals zij ook oordeelde in voornoemde uitspraak, niet onredelijk dat verweerder bij de toepassing van artikel 12 van de Nbw rekening houdt met het door hem ontwikkelde en kenbaar gemaakte beleid dat vastgesteld is in aansluiting op de Interimwet.
2.8. Gelet op de bodemsoort van het staatsnatuurmonument zoals omschreven in overweging 2.5.4., en hetgeen daarover in de artikelen 1 en 2 van de Uitvoeringsregeling is bepaald, zoals weergegeven in overweging 2.5.5., ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder er ten onrechte van uitgegaan is dat het staatsnatuurmonument verzuringgevoelig is. Hetgeen appellanten hebben aangevoerd over de grootte van het staatsnatuurmonument en de veranderingen die zich daar hebben voorgedaan na de aanwijzing als beschermd natuurmonument, maakt dit niet anders, nu verweerder deze bezwaren deugdelijk heeft weerlegd.
2.9. Ten aanzien van hetgeen appellanten hebben aangevoerd betreffende de bepaling van de ammoniakdepositie in het bestreden besluit, overweegt de Afdeling het volgende.
Bij de bepaling van de ammoniakdepositie heeft verweerder zich gebaseerd op gegevens uit de landbouwmeitelling uit 1973 van het LEI. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder deze gegevens niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen. Niet aannemelijk is geworden dat de gegevens van de landbouwmeitelling uit 1973 onjuist zijn of dat verweerder anderszins hiervan niet heeft kunnen uitgaan. De enkele stelling van appellanten dat sprake is van een bijzondere situatie gelet op de ouderdom van de gegevens, is daartoe onvoldoende.
Niet is gebleken dat verweerder bij de bepaling van de ammoniakdepositie van het bedrijf van appellanten is uitgegaan van een onjuiste afstand tussen het staatsnatuurmonument en het bedrijf. Gelet op overweging 2.3. heeft verweerder overeenkomstig artikel 4, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling het dichtst bij het staatsnatuurmonument gelegen emissiepunt, de bestaande stallen, als uitgangspunt voor de meting genomen. Door middel van een elektronische meting is de afstand vastgesteld op 310 meter. Niet aannemelijk is geworden dat deze meting onjuist is, dan wel dat verweerder anderszins niet van deze meting heeft kunnen uitgaan. Hierbij acht de Afdeling van belang dat het standpunt van appellanten dat voor het bepalen van bedoelde afstand moet worden uitgegaan van het midden van het bedrijf, onjuist is gelet op de tekst van artikel 4, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling, zoals die gold sinds 15 april 1998.
Voorts kan de vermelding van emissienorm 8,8 onder het kopje "feiten en omstandigheden" in het besluit van 22 december 2005, kenmerk DRR&R/2005/6422, worden aangemerkt als een kennelijke verschrijving, nu verweerder beoogde aan te geven dat de emissienorm voor melk- en kalfkoeien is aangepast van 8,8 naar 9,5. Appellanten zijn hierdoor niet in hun belangen geschaad, nu verweerder bij de bepaling van de depositie van de juiste emissienorm is uitgegaan.
Gelet op het bovenstaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de ammoniakdepositie van het bedrijf van appellanten onjuist heeft bepaald. Tevens is niet gebleken dat verweerder zich op grond van deze gegevens en zijn beleid, zoals weergegeven in overweging 2.5.3., ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat aan appellanten een vergunning voor maximaal 15 mol/ha/jaar kan worden verleend.
2.10. Ten aanzien van het verzoek van appellanten om vergoeding van de kosten als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, overweegt de Afdeling het volgende.
Verweerder heeft terecht gesteld dat bij de aanvraag van appellanten gegevens die nodig waren voor de beslissing daarop, als bedoeld in artikel 4:2, tweede lid, van de Awb, ontbraken. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat verweerder appellanten meerdere malen heeft verzocht om de ontbrekende gegevens met betrekking tot de productierechten van hun bedrijf ten tijde van de aanwijzing van "Het Eendennest" tot staatsnatuurmonument. Voorts is gebleken dat verweerder de behandeltermijn van de aanvraag met drie maanden heeft verlengd teneinde appellanten in staat te stellen de aanvraag met deze gegevens aan te vullen. Appellanten hebben de gegevens pas in de bezwaarfase overgelegd, hetgeen uiteindelijk heeft geleid tot herroeping van het besluit van 12 juli 2005.
Verweerder heeft zich, gelet op het bovenstaande, terecht op het standpunt gesteld dat het besluit van 12 juli 2005 niet is herroepen wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid, maar wegens het aan appellanten te wijten ontbreken van noodzakelijke gegevens.
2.11. Hetgeen appellanten hebben aangevoerd betreffende de aankoop van emissierechten en de informatie van de zijde van het gemeentebestuur van Waalwijk, bevat geen aanknopingspunt voor het oordeel dat het bestreden besluit niet op rechtmatige wijze is genomen.
2.12. Gelet op het voorgaande, ziet de Afdeling in hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd met het recht is genomen. Het beroep is derhalve ongegrond.
Proceskostenveroordeling
2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en mr. M.A.A. Mondt-Schouten, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Oosting w.g. Broekman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 april 2007
12-458.