Uitspraak
200605004/1.
Datum uitspraak: 23 mei 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellanten sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellanten sub 2], gevestigd en wonend te [woonplaats],
3. [appellanten sub 3], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 2 februari 2006 heeft de gemeenteraad van Kampen, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 20 december 2005, het bestemmingsplan "Brunnepe-Oranjewijk" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 23 mei 2006, kenmerk RWB/2006/562, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 7 juli 2006, bij de Raad van State ingekomen per faxbericht op dezelfde dag, appellanten sub 2 bij brief van 7 juli 2006, bij de Raad van State ingekomen per faxbericht op dezelfde dag, en appellanten sub 3 bij brief van 7 juli 2006, bij de Raad van State ingekomen op 11 juli 2006, beroep ingesteld. Appellanten sub 1 hebben hun beroep aangevuld bij brieven van 25 juli 2006 en 8 augustus 2006. Appellanten sub 2 hebben hun beroep aangevuld bij brieven van 25 juli 2006 en 8 augustus 2006. Appellanten sub 3 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 7 augustus 2006.
Bij brief van 7 november 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Voor afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van het college van burgemeester en wethouders van Kampen. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van [appellanten sub 2] (hierna: de Stichting). Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 maart 2007, waar appellanten sub 1, vertegenwoordigd door mr. A.A. Robbers, advocaat te Apeldoorn, appellanten sub 2, in persoon respectievelijk vertegenwoordigd door [voorzitter] en [secretaris/penningmeester] van de Stichting, en bijgestaan door mr. A.A. Robbers, advocaat te Apeldoorn, appellanten sub 3, in persoon, en verweerder, vertegenwoordigd door T. Drint, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
Voort is als partij gehoord de gemeenteraad van Kampen, vertegenwoordigd door B. van Essen en P. Bos, ambtenaren van de gemeente.
Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Procedurele aspecten
2.3. De Stichting heeft geen zienswijze tegen het ontwerp-plan ingebracht bij de gemeenteraad.
Ingevolge de artikelen 54, tweede lid, onder d, en 56, tweede lid, gelezen in samenhang met de artikelen 23, eerste lid, en 27, eerste en tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, kan beroep slechts worden ingesteld tegen het goedkeuringsbesluit van het college van gedeputeerde staten door degene die tegen het ontwerp-plan tijdig een zienswijze bij de gemeenteraad heeft ingebracht.
Dit is slechts anders voor zover de gemeenteraad bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, voor zover het besluit van het college van gedeputeerde staten strekt tot onthouding van goedkeuring, dan wel indien een belanghebbende aantoont dat hij redelijkerwijs niet in staat is geweest een zienswijze in te brengen. Geen van deze omstandigheden doet zich voor. Het beroep van appellanten sub 2, voor zover dat is ingesteld door de Stichting, is derhalve niet ontvankelijk.
Het plan
2.4. Het plan maakt het mogelijk om langs de IJssel, binnen de als "Woongebouwen" bestemde plandelen, vier woontorens te realiseren met een maximum hoogte van 28 meter en één woontoren met een maximum hoogte van 43 meter. Aan de plandelen grenzend aan de woontorens is de bestemming "Groenvoorzieningen" toegekend.
Het standpunt van appellanten
2.5. Appellanten stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Woongebouwen", voor zover dat de meest westelijk gelegen woontoren mogelijk maakt. Tevens heeft verweerder ten onrechte goedkeuring verleend aan de plandelen met de bestemming "Groenvoorziening", voor zover deze betrekking hebben op de gronden ter plaatse van de palingrokerij en de naastgelegen woningen op het [locatie 1] en [locatie 2].
Appellanten stellen dat de palingrokerij als industrieel erfgoed een cultuurhistorische waarde en een recreatieve betekenis heeft. De panden behorend tot de palingrokerij zijn, gelet op de periode waarin zij zijn gebouwd en de cultuurhistorische waarde, ten onrechte niet aangemerkt als gemeentelijk monument. In het verleden is de waarde van de palingrokerij en de aanpalende woningen door het gemeentebestuur van Kampen erkend. De stelling van verweerder dat de panden cultuurhistorische waarde ontberen, kan niet worden onderbouwd met een verwijzing naar de brief van Het Oversticht van 14 juni 2004. Het advies van Het Oversticht om geen nader onderzoek in te stellen naar de cultuurhistorische waarde, aangezien de panden in een slechte staat verkeren, berust op een feitelijk onjuiste grondslag. Slechts de palingrokerij verkeert in slechte staat. Er is bovendien onvoldoende gemotiveerd waarom de gekozen bebouwingsstructuur boven het behoud van de voormalige palingrokerij en de woningen gaat, nu er alternatieve indelingen van het gebied mogelijk zijn.
Als huurders van de woning [locatie 1] maken [appellanten sub 1] bezwaar tegen een gedwongen verhuizing ten gevolge van de beoogde sloop van de woning. Zij zijn al sedert lange tijd huurders en vrezen dat een verhuizing voor hen grote financiële en psychische consequenties zal hebben.
Ter zitting hebben [appellanten sub 1] en [appellant sub 2A] hun bezwaren met betrekking tot de voorbereiding van het bestemmingsplan ingetrokken.
2.5.1. [appellanten sub 3] stellen voorts in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de overige plandelen met de bestemming "Woongebouwen" langs de IJssel.
Het uitzicht vanuit hun nabijgelegen woningen zal aanzienlijk verslechteren en er vindt gezien vanaf de IJsselzijde aantasting van het stadsfront plaats. Hoewel Kampen is aangeduid als stedelijke omgeving, is er feitelijk geen sprake van een binnenstedelijke omgeving. Vanaf de achtergevels en de achtertuinen van hun woningen bedraagt het vrije uitzicht over de IJssel, het Kampereiland en IJsselmuiden enkele kilometers. Er is feitelijk sprake van randbebouwing. Ten slotte stellen deze appellanten dat drie leilindes dreigen te moeten verdwijnen en dat in de palingrokerij, de aanpalende woningen en leilindes beschermde diersoorten voorkomen.
Het bestreden besluit
2.6. Verweerder heeft geen reden gezien het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft het plan goedgekeurd.
De palingrokerij en de naastgelegen woningen zijn niet aangewezen als gemeentelijk monument en hebben in die zin geen beschermde status. Naar aanleiding van de zienswijzen heeft het gemeentebestuur advies ingewonnen over de cultuurhistorische waarde bij Het Oversticht. Het standpunt van Het Oversticht is dat de bouwkundige staat van de voormalige palingrokerij zodanig slecht is, dat het niet zinvol lijkt om de cultuurhistorische waarde uitgebreid te laten beoordelen. Het Oversticht adviseert dan ook om in dit geval geen nader onderzoek te laten uitvoeren. Het gemeentebestuur heeft derhalve op een zorgvuldige wijze beoordeeld of de bestaande bebouwing een dusdanige waarde heeft dat zou moeten worden afgezien van het projecteren van nieuwbouw ter plaatse, aldus verweerder.
De woning van [appellanten sub 1] maakt deel uit van een groter gebied dat herontwikkeld wordt ten behoeve van woningbouw. Verweerder stelt dat het volkshuisvestingsbelang dat door het voorliggende plan wordt gediend, zwaarder weegt dan de wens van [appellanten sub 1] om voor onbepaalde tijd op de huidige locatie te kunnen blijven wonen. Het plangebied maakt deel uit van het bestaande stedelijk gebied. Gelet op de eis van zuinig ruimtegebruik is het een goede zaak dat het voormalige bedrijfsterrein wordt herontwikkeld ten behoeve van woningbouw. [appellanten sub 3] wonen in een binnenstedelijke omgeving waar verschillende functies zijn gesitueerd op een relatief klein oppervlak. Enige hinder, beperkter uitzicht en verminderde privacy zijn inherent aan wonen in een dergelijke binnenstedelijke omgeving. Het projecteren van nieuwbouw met een bouwhoogte van 28 tot 43 meter op een afstand van 50 meter van de bestaande woonbebouwing kan passend genoemd worden, aldus verweerder. Overigens laat de voorgaande bestemmingsregeling bedrijfsbebouwing toe zonder maximale bouwhoogte. Door de realisatie van de nieuwbouw is er sprake van een verandering van het stadsfront, maar er kan volgens verweerder niet gesproken worden van een onevenredige aantasting van het aanzicht van deze kant van de historische stad.
In het plangebied zijn verschillende beschermde diersoorten aanwezig. Het gaat om soorten waarvoor op basis van de Flora- en Faunawet een ontheffing verkregen kan worden. [vergunninghoudster] heeft de benodigde ontheffing inmiddels verkregen, zo stelt verweerder.
Vaststelling van de feiten
2.7. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.7.1. In het rapport "Natuurtoets Berkterrein Kampen" van 27 september 2004 van Grontmij Nederland B.V. staat dat tijdens de bezoeken aan de palingrokerij en de aanpalende woningen gewone dwergvleermuizen en enkele laatvliegers zijn aangetroffen. Tijdens de inventarisaties zijn, blijkens het rapport, geen andere vleermuissoorten aangetroffen.
2.7.2. Bij besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 20 oktober 2005, kenmerk ff75c.05.toek.170.ahf, is ontheffing als bedoeld in artikel 75 van Pro de Flora- en faunawet verleend van de verbodsbepaling als genoemd in artikel 11 van Pro de Flora- en faunawet voor zover dit betreft het beschadigen, vernielen, wegnemen of verstoren van nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van de gewone dwergvleermuis en de laatvlieger.
2.7.3. In de plantoelichting is vermeld dat de palingrokerij en de woningen [locatie 1] en [locatie 2] niet zijn opgenomen in het Monumenten Inventarisatie Project (hierna: MIP). Het MIP is gericht op het behoud van waardevolle objecten uit de periode 1850-1940. De bouwkundige kwaliteit van de woningen is matig te noemen en die van de voormalige palingrokerij slecht. Waardevolle bouwfragmenten zijn uit de palingrokerij verwijderd en opgeslagen voor eventueel hergebruik. Vanwege de matige tot slechte bouwkundige kwaliteit zijn deze panden niet aangewezen als gemeentelijke monumenten, aldus de plantoelichting.
2.7.4. Het Oversticht werkt in Overijssel en Flevoland als expertisecentrum voor ruimtelijke kwaliteit en ruimtelijk erfgoed. Dit welstandsorgaan beoordeelt alle ruimtelijke plannen van de gemeente Kampen. In een brief van Het Oversticht aan het college van burgemeester en wethouders van Kampen van 14 juni 2004, kenmerk 04-2-205, staat het volgende.
"Naar aanleiding van uw telefonische verzoek om advies over de cultuurhistorische waarde van de voormalige palingrokerij aan de Slagersweg (lees: Slagersplein) in Kampen, kan ik u het volgende berichten. (..) De bouwkundige staat is naar ons oordeel zodanig slecht, hetgeen door uw collega werd bevestigd, dat het ons niet zinvol lijkt de cultuurhistorische waarde uitgebreid te laten beoordelen. Eén van de basisnormen die wij hanteren bij het waarderen is namelijk dat voor het behoud van cultuurhistorische waarde, dan wel beschermen van een object conform de monumentenverordening, geen herbouw of reconstructie nodig is. Aangezien dit in het voorliggend geval in grote mate wel het geval zal zijn, adviseren wij u geen nader onderzoek te laten uitvoeren."
2.7.5. In een brief van het college van burgemeester en wethouders van Kampen van 13 november 1996 aan [partij] staat het volgende.
"Het pand [locatie 1] met de daarbij behorende palingrokerijen maakt onderdeel uit van een bepaalde tijdsperiode uit de geschiedenis van Kampen en zal dientengevolge naar alle waarschijnlijkheid gehandhaafd moeten blijven. Omdat er evenwel nog geen volledige duidelijkheid bestaat over de ontwikkeling van het gebied waarin het pand ligt, staat het nu nog niet vast of het verkocht kan worden en of de mogelijke renovatie aan het particulier initiatief zal worden overgelaten."
Bij brief van 1 augustus 2006 heeft drs. G. Buist, adviseur musea en cultureel erfgoed van Kunst & Cultuur Overijssel, aan het college van burgemeester en wethouders van Kampen als volgt bericht. "Ons is ter ore gekomen dat de oudste palingrokerij van Nederland en de toebehorende woningen uit 1886 met sloop worden bedreigd in het kader van het bestemmingsplan Brunnepe-Oranjewijk. Dat zou cultuurhistorisch gezien een enorm verlies betekenen."
Ten slotte hebben appellanten de rapportage "Visrokerij van Heerde te Brunnepe, cultuurhistorische verkenning en waardestelling" van maart 2007 van het Bureau voor Bouwhistorie en Architectuurgeschiedenis V.O.F. overgelegd. Hierin is het volgende opgenomen. "Het zijn niet zozeer de architectonische of stedenbouwkundige kwaliteiten die dit complex zo belangrijk maken, maar vooral de constructieve en sociaal-economische. De historische gelaagdheid is goed zichtbaar aan het gebruik van de genoemde constructies die in deze combinatie, naar het zich nu laat aanzien, niet bij een der andere rokerijen aanwezig zijn. (..) Verplaatsen is in dit verband daarom ook geen optie, omdat dan zowel de historische stedenbouwkundige samenhang verstoord wordt, maar het ook zeer de vraag is of de geschetste, zo belangrijke constructieve details bij herbouw elders bewaard zouden blijven. Concluderend kan gezegd worden dat het hier om een bijzondere rokerij gaat. In het kader van het door de overheid gevoerde Belvedère-beleid waarbij bestaande cultuurhistorische waarde bij het te ontwikkelen plangebied betrokken worden, biedt dit kleine complex een uitgelezen kans voor een historische verbijzondering waar de relatie van de stad Kampen met de rivier op architectonische, planologische en toeristische wijze versterkt kan worden."
Het oordeel van de Afdeling
2.8. Tussen partijen is niet in geschil dat de woningen van [appellanten sub 3] in als stedelijk aangeduid gebied liggen. Verweerder hanteert als uitgangspunt dat enige hinder, beperkter uitzicht en verminderde privacy inherent zijn aan wonen in een binnenstedelijke omgeving. De Afdeling acht dit uitgangspunt niet onredelijk. Dat appellanten sub 3 feitelijk aan de rand van het stedelijk gebied wonen maakt dit niet anders. Gelet op de afstand tussen de in geding zijnde nieuwbouw en de woningen van appellanten sub 3 en gezien de maximale toegestane bouwhoogte van de nieuwbouw, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de verslechtering van het uitzicht niet zodanig is dat dit moet opwegen tegen het belang van volkshuisvesting dat met dit plan is gediend. De woontorens zijn gepland buiten de oude binnenstad op een voormalig bedrijfsterrein. Appellanten sub 3 hebben niet aannemelijk gemaakt dat de voorziene bebouwing leidt tot een onevenredige aantasting van het stadsfront.
2.8.1. Zoals uit overweging 2.7.1. en 2.7.2. blijkt zijn de benodigde ontheffingen voor de gewone vleermuis en de laatvlieger inmiddels verleend. Appellanten sub 3 hebben niet aannemelijk gemaakt dat in het gebied andere beschermde diersoorten voorkomen. Ook voor het overige hebben appellanten sub 3 niet aannemelijk gemaakt dat het onderzoek zodanige gebreken of leemten in kennis vertoont dat verweerder zich hierop bij het nemen van zijn besluit niet had mogen baseren.
Voor zover [appellanten sub 3] trachten de kap van de overgebleven leilindes te voorkomen, kunnen deze bezwaren aan de orde komen bij eventueel te verlenen kapvergunningen.
2.8.2. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de palingrokerij en de woningen geen beschermde status hebben. Appellanten hebben echter in alle stadia van de bestemmingsplanprocedure gemotiveerd aangevoerd waarom een onderzoek plaats dient te vinden naar de cultuurhistorische waarde van de palingrokerij en de aanpalende woningen. Zoals in overweging 2.7.5. is weergegeven hebben appellanten hun stellingen over de cultuurhistorische waarde van de gebouwen onderbouwd met diverse stukken, waaronder een stuk van het Bureau voor Bouwhistorie en Architectuurgeschiedenis V.O.F.. Mede gelet op de waarde die de gemeente in het verleden heeft toegekend aan de gebouwen, het geringe aantal overgebleven palingrokerijen en het bouwjaar van de gebouwen, had het in de rede gelegen dat het gemeentebestuur een onderzoek naar de cultuurhistorische waarde van de gebouwen had laten verrichten. Verweerder heeft dit miskend. Met de enkele constatering dat de gebouwen geen beschermde status hebben en de verwijzing naar de brief van Het Oversticht heeft verweerder onvoldoende blijk gegeven inzicht te hebben in de waarde van de palingrokerij en de aanpalende woningen. Dit klemt temeer nu de brief van Het Oversticht, zoals appellanten steeds hebben aangevoerd, slechts betrekking heeft op de bouwkundige staat van de palingrokerij en niet ziet op de aanpalende woningen.
Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit voor zover dit ziet op het plandeel met de bestemming "Woongebouwen", voor zover het de meest westelijk gelegen woontoren betreft, en de plandelen met de bestemming "Groenvoorziening", voor zover deze betrekking hebben op de gronden ter plaatse van de palingrokerij en de naastgelegen woningen op het [locatie 1] en [locatie 2], is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. De beroepen zijn op dit punt gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
2.8.3. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich wat betreft de overige door [appellanten sub 3] bestreden plandelen in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen [appellanten sub 3] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep van [appellanten sub 3] is in zoverre ongegrond.
Proceskosten
2.9. Ten aanzien van [appellanten sub 1] en [appellant sub 2A] dient verweerder op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Ten aanzien van [appellanten sub 3] is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellanten sub 2, voor zover dat is ingesteld door de Stichting, niet-ontvankelijk;
II. verklaart de beroepen van appellanten sub 1 en appellanten sub 2, voor zover dat is ingesteld door [appellant sub 2A], geheel en het beroep van appellanten sub 3 gedeeltelijk gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 23 mei 2006, RWB/2006/562, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Woongebouwen", voor zover dat de meest westelijk gelegen woontoren betreft, en de plandelen met de bestemming "Groenvoorziening", voor zover deze betrekking hebben op de gronden ter plaatse van de palingrokerij en de naastgelegen woningen op het [locatie 1] en [locatie 2], zoals aangegeven op deze uitspraak behorende kaart nr. I;
IV. verklaart het beroep van appellanten sub 3 voor het overige ongegrond;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij appellanten sub 1 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 322,00 (zegge: driehonderdtweeëntwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Overijssel aan appellanten sub 1 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij appellanten sub 2, voor zover het betreft [appellant sub 2A], in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 360,83 (zegge: driehonderdzestig euro en drieëntachtig cent), waarvan een gedeelte groot € 322,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Overijssel aan [appellant sub 2A] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de provincie Overijssel aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 141,00 (zegge: honderdeenenveertig euro) voor appellanten sub 1, € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) voor appellanten sub 2, voor zover het betreft [appellant sub 2A], en € 141,00 (zegge: honderdeenenveertig euro) voor appellanten sub 3 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-Van Goor, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Ettekoven w.g. Van Rooij
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 mei 2007
208-521.
plankaart