Uitspraak
200607757/1.
Datum uitspraak: 20 juni 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 8 september 2006 heeft verweerder aan de vereniging "Radiovliegclub Dordrecht en omstreken ‘Red Eagles’" (hierna: vergunninghoudster) voor een periode van vijf jaar een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het vliegen met modelvliegtuigen, gelegen op het Sportpark Schenkeldijk te Dordrecht, kadastraal bekend gemeente Dubbeldam, sectie B, nummer 485 (gedeeltelijk). Dit besluit is op 14 september 2006 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 24 oktober 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld.
Bij brief van 5 december 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 6 maart 2007. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 april 2007, waar appellant, in persoon en bijgestaan door mr. M.V. van der Storm, advocaat te Rotterdam, en verweerder, vertegenwoordigd door M.K. Moerman, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is vergunninghoudster als partij gehoord, vertegenwoordigd door [gemachtigde].
2. Overwegingen
2.1. Bij besluit van 8 augustus 2003 heeft verweerder aan vergunninghoudster krachtens de Wet milieubeheer een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het vliegen met modelvliegtuigen op de betrokken locatie voor een periode van maximaal drie jaar. Thans heeft verweerder met betrekking tot deze inrichting een vergunning verleend voor een periode van vijf jaar.
2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.3. Appellant betoogt dat doordat in de nabijheid van zijn woning wordt gevlogen, niet valt uit te sluiten dat een modelvliegtuig op of nabij zijn woning neerstort, zodat sprake is van een onveilige situatie.
2.3.1. Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift F.8 dienen de modelvliegtuigen binnen het vlieggebied te blijven zoals dit is aangegeven op de tekening die is opgenomen in bijlage 1 van de aanvraag om vergunning.
Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet luchtvaart wordt onder luchtverkeer verstaan het geheel der verplaatsingen van luchtvaartuigen in de lucht of op een luchtvaartterrein, alsmede het gebruik van het luchtruim door toestellen die geen luchtvaartuigen zijn. Onder luchtvaartuig wordt verstaan een toestel, dat in de dampkring kan worden gehouden ten gevolge van krachten, die de lucht daarop uitoefent, anders dan de krachten van de lucht tegen het aardoppervlak.
Ingevolge artikel 5.3 van de Wet luchtvaart is het verboden op zodanige wijze aan het luchtverkeer deel te nemen dan wel luchtverkeersleiding te geven dat daardoor personen of zaken in gevaar worden of kunnen worden gebracht.
Ingevolge artikel 5.4 van de Wet luchtvaart is het verboden boven gebieden met aaneengesloten bebouwing of kunstwerken, industrie- en havengebieden daaronder begrepen, dan wel boven mensenmenigten, aan het luchtverkeer deel te nemen op een zodanige hoogte dat het niet meer mogelijk is een noodlanding uit te voeren zonder personen of zaken op het aardoppervlak in gevaar te brengen, tenzij zulks noodzakelijk is: a. om op te stijgen van of te landen op een luchtvaartterrein; b. voor de uitvoering van naderings- en vertrekprocedures, alsmede van luchtverkeerspatronen.
Ingevolge artikel 5.7, eerste lid, van de Wet luchtvaart moet de gezagvoerder zich aan boord van het luchtvaartuig bevinden. Ingevolge artikel 5.7, derde lid, van de Wet luchtvaart, voor zover hier van belang, is het eerste lid niet van toepassing op door de Minister van Verkeer en Waterstaat bij ministeriële regeling aan te wijzen onbemande luchtvaartuigen.
Ingevolge artikel 3 van de Regeling modelvliegen worden modelvliegtuigen aangewezen als onbemande luchtvaartuigen, bedoeld in artikel 5.7, derde lid, van de Wet luchtvaart.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder c, van de Regeling modelvliegen houdt de bestuurder tijdens de gehele vlucht goed zicht op het modelvliegtuig.
2.3.2. De Afdeling overweegt dat de bescherming van personen of zaken op het aardoppervlak tegen gevaren tengevolge van het luchtverkeer primair plaatsvindt in het kader van de Wet luchtvaart. Voor zover het de aanvullende bescherming in het kader van de Wet milieubeheer betreft, overweegt de Afdeling als volgt. Het in bijlage 1 van de aanvraag omschreven en via voorschrift F.8 voorgeschreven vlieggebied strekt ertoe te voorkomen dat de modelvliegtuigen boven woningen vliegen. De Afdeling acht het op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting niet aannemelijk dat het voorgeschreven vlieggebied niet in acht zou kunnen worden genomen of niet handhaafbaar zou zijn. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat zich niet zodanige veiligheidsrisico’s voor personen of zaken voordoen als gevolg van neerstortende modelvliegtuigen dat daarom de vergunning moest worden geweigerd of nadere voorschriften aan de vergunning hadden moeten worden verbonden. De desbetreffende beroepsgrond treft geen doel.
2.4. Appellant betoogt dat geluidgrenswaarden zijn gesteld die de richtwaarden uit de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking) alsmede het referentieniveau van het omgevingsgeluid overschrijden, zonder dat een bestuurlijke afweging heeft plaatsgevonden.
2.4.1. Ter voorkoming dan wel beperking van geluidoverlast heeft verweerder, voor zover hier van belang, in de vergunning de voorschriften F.1 en F.2 opgenomen. In deze voorschriften zijn grenswaarden neergelegd voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT) ter plaatse van de gevel van de woningen Zeedijk 4 en Zuidendijk 497 van 45 dB(A) in de uren gelegen tussen 07.00 uur en 19.00 uur op zaterdag en 40 dB(A) in de uren gelegen tussen 07.00 uur en 19.00 uur op de overige dagen van de week.
2.4.2. Ten aanzien van de voorschriften F.1 en F.2 heeft verweerder bij de invulling van de beoordelingsvrijheid hoofdstuk 4 van de Handreiking tot uitgangspunt heeft genomen.
De inrichting is gelegen op het Sportpark Schenkeldijk te Dordrecht. Gelet op de stukken, waaronder het deskundigenbericht, acht de Afdeling verweerders typering van de directe omgeving daarvan als een landelijke omgeving, waarvoor in de Handreiking een richtwaarde voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT) wordt aanbevolen van 40 dB(A) etmaalwaarde, niet onjuist.
De in voorschrift F.2 gestelde waarde komt met deze richtwaarde overeen, zodat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat deze toereikend is. De in voorschrift F.1 gestelde waarde overstijgt deze richtwaarde.
Volgens de Handreiking kan voor nieuwe inrichtingen overschrijding van de richtwaarden toelaatbaar zijn op grond van een bestuurlijk afwegingsproces, waarbij het referentieniveau van het omgevingsgeluid een belangrijke rol speelt. Als maximum niveau geldt een etmaalwaarde van 50 dB(A) op de gevel van de dichtstbijzijnde woningen of het referentieniveau.
Naar aanleiding van het beroep van appellant heeft verweerder door de Milieudienst Zuid-Holland Zuid onderzoek laten doen naar het ter plaatse heersende referentieniveau van het omgevingsgeluid, waarbij als referentiepunt de meest nabijgelegen woning is gekozen. De resultaten van onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 5 december 2006. In het rapport wordt gesteld dat het ter plaatse heersende referentieniveau van het omgevingsgeluid op werkdagen in de dagperiode 43 tot 44 dB(A) bedraagt en dat op zaterdag geen sprake is van een afwijkend referentieniveau.
De Afdeling stelt vast dat de in voorschrift F.1 gestelde waarde het voormelde referentieniveau van het omgevingsgeluid overstijgt.
Verweerder betoogt ter rechtvaardiging van de afwijking van het referentieniveau dat vergunninghoudster een aanzienlijke inspanning heeft geleverd om geluidhinder naar de omgeving te beperken. Er wordt allereerst, anders dan onder de vergunning van 8 augustus 2003, niet meer gevlogen met tweetaktmotoren maar met viertaktmotoren. Ten opzichte van de vergunning van 8 augustus 2003 is het geluid op doordeweekse dagen voorts afgenomen door beperking van het aantal vlieguren. Op zaterdagen is het geluid volgens verweerder hetzelfde gebleven als onder de vergunning van 8 augustus 2003.
De Afdeling is van oordeel dat afname van het geluidniveau op doordeweekse dagen op zichzelf geen rechtvaardiging kan vormen voor een overschrijding van het referentieniveau op zaterdag. Nu de vergunning van 8 augustus 2003 is geëxpireerd, kunnen aan deze vergunning geen bestaande rechten worden ontleend. Naar het oordeel van de Afdeling is de door verweerder gegeven argumentatie en daarmee het bestuurlijk afwegingsproces ontoereikend en is het bestreden besluit, wat voorschrift F.1 betreft, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, dat bepaalt dat een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
In dit kader merkt de Afdeling op dat vergunninghoudster ter zitting heeft verklaard dat op ongeveer negen van de tien zaterdagen slechts gedurende ongeveer 75% van de in voorschrift F.4 gestelde vliegtijd van maximaal drie maal drie uur wordt gevlogen.
2.5. Appellant betoogt dat het aanbeveling verdient om in de vergunning grenswaarden op te nemen voor het maximale geluidniveau ter plaatse van woningen van derden. Nu in voorschrift F.3 reeds grenswaarden zijn neergelegd voor het maximale geluiddrukniveau (LAmax) ter plaatse van de gevel van de woningen [locaties], kan deze beroepsgrond niet slagen.
2.6. Appellant voert verder aan dat verweerder de geluidbelasting vanwege de inrichting niet juist heeft onderzocht, aangezien verweerder heeft miskend dat óók van viertaktmotoren hinder wordt ondervonden, verweerder is uitgegaan van een onjuiste afstand van de inrichting tot zijn woning en verweerder zich slechts baseert op een theoretisch akoestisch rapport. Voorts wordt er in het akoestisch onderzoek volgens appellant onvoldoende rekening mee gehouden dat vergunninghoudster zich niet aan de grenzen van het vlieggebied zal houden.
2.6.1. Ervan uitgaande, mede op grond van het verhandelde ter zitting, dat appellant met zijn stelling dat óók viertaktmodelvliegtuigen geluidhinder veroorzaken, betoogt dat in de geluidberekeningen een straffactor van 5 dB(A) had moeten worden toegepast wegens tonaal geluid, overweegt de Afdeling als volgt. Gezien de stukken, waaronder het deskundigenbericht, en het verhandelde ter zitting, wordt als algemeen uitgangspunt gehanteerd dat toepassing van deze factor bij viertaktmodelvliegtuigen achterwege kan blijven. Nu uitsluitend vergunning is gevraagd en verleend voor het gebruik van modelvliegtuigen die door viertaktmotoren worden aangedreven, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder toepassing van de straffactor niet achterwege had mogen laten.
Gelet op de stukken, waaronder het deskundigenbericht, ziet de Afdeling in hetgeen appellant heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het gebruikte rekenmodel in zoverre of anderszins onjuist is dan wel onjuist is toegepast, of dat daarmee niet had mogen worden volstaan.
Voor zover appellant betoogt dat het aan de vergunning verbonden voorschrift F.8 niet zal worden nageleefd, heeft deze beroepsgrond geen betrekking op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning en kan deze om die reden niet slagen.
2.7. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het het daarbij aan de vergunning verbonden voorschrift F.1 betreft. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
2.8. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht van 8 september 2006, kenmerk DO 05.2056 MDO, voor zover het voorschrift F.1 betreft;
III. draagt het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht op binnen 13 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht tot vergoeding van bij appellant in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 660,33 (zegge: zeshonderdzestig euro en drieëndertig cent), waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Dordrecht aan appellant onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de gemeente Dordrecht aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 141,00 (zegge: honderdeenenveertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
w.g. Boll w.g. Kuipers
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2007
271-489.