Uitspraak
200703927/1.
Datum uitspraak: 29 juni 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "ProRail B.V.", gevestigd te Utrecht,
verzoekster,
en
het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 10 april 2007, verzonden 12 april 2007, heeft verweerder aan verzoekster lasten onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van de voorschriften 2.1 en 3.1 van de op respectievelijk 29 september 1998 en 30 augustus 1999 aan haar verleende vergunningen krachtens de Wet milieubeheer voor de spoorwegemplacementen "Sloe" en "Sloe III" aan de Luxemburgweg 7 en Denemarkenweg ongenummerd te Borsele en Vlissingen.
Tegen dit besluit heeft verzoekster bezwaar gemaakt.
Bij brief van 6 juni 2007, bij de Raad van State ingekomen op 6 juni 2007, heeft verzoekster de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De Voorzitter heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juni 2007, waar verzoekster, vertegenwoordigd door mr. E. Broeren, advocaat te Breda, mr. B.A. Soerel en [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door P. Wattel en ing. A.J. Willemse, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge de gelijkluidende voorschriften 2.1 en 3.1 van de aan verzoekster verleende vergunningen moeten de goederenemplacementen, met uitzondering van de voorschriften 9, 12, 16, 17 en 18, voldoen aan de voorschriften genoemd in hoofdstuk V van de circulaire risicobenadering van NS-goederenemplacementen van 18 augustus 1995, kenmerk DGM/SVS/04795001, van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de circulaire). Blijkens het bestreden besluit wordt volgens verweerder niet voldaan aan het bepaalde in de voorschriften 8, 25, 26 en 27 van de circulaire. Ten aanzien van de overtreding van die voorschriften zijn lasten onder dwangsom opgelegd.
2.2. Ingevolge voorschrift 8 van de circulaire dient vergunninghouder ten aanzien van de verplichtingen die voortvloeien uit de vergunning aan het personeel een schriftelijke instructie te verstrekken, welke gericht is op het in werking zijn van de inrichting overeenkomstig de verleende vergunning en het voldoen aan de aan de vergunning verbonden voorschriften. Een afschrift van de instructie moet te allen tijde in de inrichting aanwezig zijn, en moet aan een met toezicht op de naleving belaste ambtenaar op diens verzoek worden overgelegd.
2.2.1. Tijdens controlebezoeken aan de inrichting op 22 juni 2006, 6 december 2006 en 15 maart 2007 is van de zijde van verweerder geconstateerd dat binnen de inrichting aanwezige werknemers van Railion niet schriftelijk in kennis zijn gesteld van de voor de inrichting geldende voorschriften van de vergunningen, omdat bedoelde instructie op verzoek van de toezichthouder niet is overgelegd. Dit betekent volgens verweerder dat aan de naleving van de vergunningen in de praktijk geen uitvoering kan worden gegeven vanwege het ontbreken van de benodigde kennis van die voorschriften. Verzoekster heeft deze constateringen onvoldoende weersproken.
De Voorzitter stelt vast dat daarmee ten tijde van het nemen van het bestreden besluit voorschrift 8 van de circulaire werd overtreden. Verweerder was derhalve bevoegd dienaangaande een last onder dwangsom op te leggen. De Voorzitter is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die tot de conclusie zouden moeten leiden dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in dit geval had moeten worden afgezien. De enkele omstandigheid dat verzoekster met de brief van 23 april 2007 binnen de gestelde begunstigingstermijn alsnog uitvoering heeft gegeven aan de in voorschrift 8 bedoelde schriftelijke instructie maakt dit niet anders. Hieruit blijkt dat het opleggen van een last onder dwangsom het door verweerder gewenste effect heeft gehad. Er bestaat in zoverre dan ook geen aanleiding een voorlopige voorziening te treffen.
2.3. Ingevolge voorschrift 25 van de circulaire dient de vergunninghouder in overleg met de lokale brandweer een bedrijfsnoodplan op te stellen. Daarbij moet rekening worden gehouden met het rampenplan, het rampbestrijdingsplan en het aanvalsplan van de lokale brandweer. Het bedrijfsnoodplan dient ten minste een beschrijving te bevatten van:
a. de instructies aan de verantwoordelijke functionarissen ten aanzien van de wijze waarop zij bij een ongewoon voorval dienen te handelen;
b. de wijze waarop het personeel bij een ongewoon voorval op de hoogte wordt gesteld;
c. de wijze waarop personeelsleden bij een ongewoon voorval dienen te handelen;
d. de wijze waarop gemeentelijke hulpverleningsdiensten terzijde worden gestaan bij een ongewoon voorval dat gevaar kan opleveren buiten de inrichting.
Ingevolge voorschrift 26 van de circulaire dient het bedrijfsnoodplan regelmatig in de praktijk op de werkbaarheid te worden beproefd.
Ingevolge voorschrift 27 van de circulaire dient het bedrijfsnoodplan op een voor het personeel gemakkelijk toegankelijke plaats in de inrichting aanwezig te zijn.
2.4. Tijdens de eerdergenoemde controlebezoeken aan de inrichting is van de zijde van verweerder geconstateerd dat er geen op de onderhavige inrichting toegespitst bedrijfsnoodplan als bedoeld in voorschrift 25 van de circulaire is opgesteld. Daarmee wordt tevens niet voldaan aan de voorschriften 26 en 27 van de circulaire. Op 30 oktober 2006 heeft er op verzoek van verzoekster een overleg met verweerder plaatsgehad over de inhoud van de schriftelijke waarschuwing van 23 augustus 2006 met betrekking tot de geconstateerde overtredingen en over de wijze van uitvoering van de overtreden vergunningvoorschriften. Tijdens dat overleg is van de zijde van verzoekster toegezegd dat op korte termijn schriftelijk zal worden medegedeeld op welke wijze aan bedoelde voorschriften uitvoering zal worden gegeven, dat op korte termijn het bedrijfsnoodplan zal worden opgesteld en dat op korte termijn (naar verwachting voor december 2006) een oefening zal worden gehouden van het bedrijfsnoodplan met zo mogelijk externe hulpverleners, waarvoor verzoekster op korte termijn contact zal opnemen met de lokale brandweer. Bij de zienswijze van verzoekster naar aanleiding van het voornemen van verweerder om ten aanzien van de overtreding van bedoelde voorschriften handhavend op te treden heeft verzoekster het "Intern noodplan Goederenemplacement Sloe I en II" van februari 2006 overgelegd. Verzoekster heeft verweerder gevraagd om in te stemmen met haar voorstel dit intern noodplan als bedrijfsnoodplan in de zin van voorschrift 25 binnen de door verweerder aangegeven begunstigingstermijn in de inrichting beschikbaar te hebben. In het bestreden besluit heeft verweerder het standpunt ingenomen dat het door verzoekster overgelegd intern noodplan kan worden aangemerkt als een bedrijfsnoodplan als bedoeld in voorschrift 25 van de circulaire. Daarbij wordt verder een duidelijke opsomming gegeven op welke onderdelen dit noodplan in het licht van de eisen die voorschrift 25 stelt tekort schiet. Vaststaat dat dit intern noodplan ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog niet voldeed aan de daaraan te stellen eisen en dat dit bedrijfsnoodplan nog niet op de werkbaarheid was beproefd en niet in de inrichting aanwezig was. Dit betekent naar het oordeel van de Voorzitter dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit sprake was van overtreding van de voorschriften 25, 26 en 27 van de circulaire en daarmee van overtreding van de voorschriften 2.1 en 3.1 van de aan verzoekster verleende vergunningen. Verweerder was derhalve bevoegd dienaangaande lasten onder dwangsom op te leggen.
2.4.1. Verzoekster betoogt dat verweerder niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden gebruik heeft kunnen maken. Zij voert in dit verband aan dat de voorschriften 2.1 en 3.1 van de vergunningen inmiddels achterhaald zijn, omdat ten aanzien van de afhandeling van calamiteiten op en rond het spoor is gekozen voor een landelijk uniforme en regionale aanpak. Hiervoor dient het in 1997 verschenen "Spoorboekje voor Zwaailichten", waarin in opdracht van de Minister van Binnenlandse Zaken de opdracht aan de regionale korpsen van de overheidshulpdiensten is opgenomen om in samenwerking met verzoekster te gaan werken aan preparatie die moet leiden tot het opstellen van een "Trein Incident Managementplan" (TIM). Door de minister zijn de brandweerregio's verantwoordelijk gesteld voor het ontwikkelen van een regionaal TIM en de implementatie hiervan binnen de regio's door deelname van de plaatselijke brandweer. Verzoekster wijst op het inmiddels opgestelde "Rampbestrijdingsplan TIM Zeeland" in combinatie met het "Calamiteitenplan Rail" van ProRail. Doordat de bedrijfsnoodplantekeningen van de afzonderlijke emplacementen, waaronder de in het geding zijnde emplacementen "Sloe", onderdeel uitmaken van het "Rampbestrijdingsplan TIM Zeeland", welke tekeningen worden afgestemd met de plaatselijke brandweer ten behoeve van het aanvalsplan, wordt naar de mening van verzoekster voldoende voldaan aan de eisen die de voorschriften 2.1 en 3.1 aan de onderhavige inrichtingen stellen. Verder wijst verzoekster op een door een ander bevoegd gezag aan haar verleende vergunning voor een emplacement waar in de voorschriften is gesteld dat als basis voor het opstellen van een bedrijfsnoodplan het calamiteitenplan op landelijk niveau en het "Rampbestrijdingsplan TIM Zeeland" kan dienen. In het geval zij toch gehouden wordt een bedrijfsnoodplan in de in voorschrift 25 van de circulaire bedoelde zin beschikbaar te hebben, dan zal dit in geval van een calamiteit mogelijk leiden tot een tegenstrijdige aanpak met de aanpak zoals die in het te hanteren "Rampbestrijdingsplan TIM Zeeland" is neergelegd.
2.4.2. De Voorzitter stelt voorop dat verzoekster geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid verweerder te verzoeken de voorschriften 2.1 en 3.1 van de vergunningen te wijzigen in de door haar gewenste zin, zelfs een overleg daartoe heeft tot op dit moment niet plaatsgevonden. Gelet hierop gelden deze voorschriften en de daarin neergelegde eisen nog onverkort voor haar inrichtingen en kan verweerder toezien op de naleving daarvan door verzoekster.
Deze procedure leent zich naar het oordeel van de Voorzitter niet voor een uitvoerige beoordeling van het "Calamiteitenplan Rail" en het "Rampbestrijdingsplan TIM Zeeland" en het geven van een antwoord op de door verzoekster opgeworpen stelling, dat met de toepassing van de in die plannen beschreven procedures voldoende uitvoering wordt gegeven aan hetgeen met de van toepassing zijnde voorschriften van de circulaire wordt beoogd en mogelijk sprake zal kunnen zijn van tegenstrijdigheid. Dit zal in het kader van de door verweerder te nemen beslissing op het bezwaar moeten worden gedaan.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat het "Rampbestrijdingsplan TIM Zeeland" nog een concept-versie is dat na definitieve vaststelling nog moet worden ondertekend door de burgemeesters van de gemeenten Borsele, Goes, Kapelle, Middelburg, Reimerswaal, Terneuzen en Vlissingen. Dit wordt in de loop van 2007 verwacht. Daargelaten of het plan voldoende geschikt is voor toepassing op de onderhavige emplacementen, moet gelet hierop worden betwijfeld of het plan al (voldoende) operationeel is. Verder is gebleken dat op de emplacementen vervoer plaatsvindt van gevaarlijke stoffen en nucleair materiaal. Mede in dit licht bezien acht de Voorzitter het alleszins begrijpelijk dat verweerder zich op het standpunt stelt dat de situatie in de inrichting uit een oogpunt van veiligheid voor de omgeving niet voldoende is gewaarborgd en dat de naleving van bedoelde voorschriften van groot belang is.
De Voorzitter is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die tot de conclusie zouden moeten leiden dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in dit geval had moeten worden afgezien.
2.5. In het bestreden besluit heeft verweerder ten aanzien van de lasten onder dwangsom ter naleving van de voorschriften 25, 26 en 27 van de circulaire begunstigingstermijnen gesteld van respectievelijk 8, 15 en 9 weken na de verzending van het bestreden besluit. Van de zijde van verweerder is ter zitting gesteld dat de beslissing op het bezwaarschrift niet voor september 2007 wordt verwacht. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting stelt de Voorzitter vast dat partijen het er over eens zijn dat het intern noodplan van februari 2006 vooralsnog kan dienen als bedrijfsnoodplan in de zin van bedoeld voorschrift. Daarvoor moet het wel worden aangevuld in de door verweerder in het bestreden besluit beschreven zin. De vertegenwoordiger van verweerder heeft er ter zitting mee ingestemd dat verzoekster alsnog de gelegenheid krijgt om daaraan te voldoen. Ter zitting is vastgesteld dat een termijn tot 1 augustus 2007 daarvoor toereikend zou moeten zijn. Vervolgens zal het aangepaste bedrijfsnoodplan overeenkomstig voorschrift 26 van de circulaire in de praktijk op de werkbaarheid kunnen worden beproefd.
Onder deze omstandigheden ziet de Voorzitter aanleiding wat de begunstigingstermijn ten aanzien van het voldoen aan de voorschriften 25, 26 en 27 van de circulaire betreft de hierna te melden voorlopige voorzieningen te treffen.
2.6. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zeeland van 10 april 2007, kenmerk RMW0704004/182/59, voor zover het de begunstigingstermijnen ten aanzien van de lasten onder dwangsom ter naleving van de voorschriften 25, 26 en 27 van de circulaire betreft;
II. treft de voorlopige voorziening dat de begunstigingstermijn ten aanzien van de last onder dwangsom ter naleving van voorschrift 25 van de circulaire eindigt op 1 augustus 2007, de begunstigingstermijn ten aanzien van de last onder dwangsom ter naleving van voorschrift 26 van de circulaire eindigt op 19 september 2007 en de begunstigingstermijn ten aanzien van de last onder dwangsom ter naleving van voorschrift 27 van de circulaire eindigt op 8 augustus 2007;
III. wijst het verzoek voor het overige af;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zeeland tot vergoeding van bij verzoekster in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 678,73 (zegge: zeshonderdachtenzeventig euro en drieënzeventig cent), waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Zeeland aan verzoekster onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
V. gelast dat de provincie Zeeland aan verzoekster het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, als Voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Plambeck
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2007
159.