Uitspraak
200701301/1.
Datum uitspraak: 12 september 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Minister van Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak in zaak no. AWB 05/2172 van de rechtbank Amsterdam van 8 januari 2007 in het geding tussen:
de stichting "Stichting Eurowatch", gevestigd te Amsterdam
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij besluit van 5 november 2004 heeft appellant (hierna: de Minister) geweigerd in te willigen een verzoek van de stichting "Stichting Eurowatch" (hierna: de stichting) om het jaarplan voor 2004 (hierna: het jaarplan) van de Directie Internationaal Strafrechtelijke Samenwerking en Drugsbeleid (hierna: de DISAD) openbaar te maken.
Bij besluit van 22 maart 2005 heeft de Minister het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 januari 2007, verzonden op 9 januari 2007, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en bepaald dat de Minister binnen zes weken na bekendmaking van deze uitspraak een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Minister bij brief van 20 februari 2007, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 5 april 2007. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 29 mei 2007 heeft de stichting toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van de stichting. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 augustus 2007, waar de Minister, vertegenwoordigd door mr. P.J. de Groot, ambtenaar van het ministerie, en de stichting, vertegenwoordigd door R. Vleugels, gemachtigde, alsmede door G.M. van Buuren, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1 van Pro de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de WOB) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
(…)
b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
(…).
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de WOB kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g van de WOB blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de WOB wordt, in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2.2. De Minister bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat het jaarplan een bestuurlijke aangelegenheid betreft. Hij stelt dat het jaarplan een werkplanning is van de directeur van de DISAD, een intern sturingsinstrument ter ondersteuning van het proces van planning en controle van die directie.
2.2.1. Het jaarplan, waarvan de Afdeling met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht heeft kennisgenomen, bevat een overzicht en planning van de activiteiten die de DISAD in het jaar 2004 voornemens is te verrichten ter uitvoering van een van de beleidsdoelstellingen uit de Memorie van Toelichting bij de Vaststelling van de begrotingsstaat van het Ministerie van Justitie (VI) voor het jaar 2004 (TK 2003-2004, 29 200 hoofdstuk VI, nr. 2). Het jaarplan heeft derhalve betrekking op de uitvoering van het beleid van de Minister en dient daarom te worden aangemerkt als een beleidsnota die betrekking heeft op een bestuurlijke aangelegenheid als bedoeld in artikel 3 van Pro de WOB. Dat het jaarplan niet is geschreven met het oog op externe verantwoording maar als plannings- en controle-instrument van de werkzaamheden van de DISAD maakt dat niet anders. Immers, zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 20 juni 2007 in zaak no.
200607848/1(JB 2007/149), ziet het begrip "bestuurlijk", gelet op het doel van de WOB, op het openbaar bestuur in al zijn facetten en betreft het niet alleen het externe optreden van het bestuur maar ook de interne organisatie. Het betoog van de Minister faalt.
200607848/1(JB 2007/149), ziet het begrip "bestuurlijk", gelet op het doel van de WOB, op het openbaar bestuur in al zijn facetten en betreft het niet alleen het externe optreden van het bestuur maar ook de interne organisatie. Het betoog van de Minister faalt.
2.3. De Minister bestrijdt voorts het oordeel van de rechtbank dat hij onvoldoende heeft gemotiveerd dat openbaarmaking zou leiden tot onevenredige benadeling en dat het belang van openbaarmaking daartegen niet opweegt. Hij voert aan dat openbaarmaking leidt tot een onevenredig nadeel voor het ministerie omdat als de opsteller van een jaarplan als het onderhavige gaat anticiperen op openbaarmaking, de inhoud ervan afvlakt en openbaarmaking daarmee leidt tot onevenredig nadeel omdat het ten koste gaat van het proces van planning en controle binnen het ministerie.
2.3.1. De stelling dat openbaarmaking van een jaarplan als het onderhavige tot afvlakking van de inhoud ervan leidt heeft de Minister niet onderbouwd, zodat niet aannemelijk is gemaakt dat openbaarmaking van het jaarplan ten koste zou gaan van het proces van planning en controle. Met juistheid heeft de rechtbank dan ook overwogen dat, mede in aanmerking genomen dat andere diensten van het ministerie hun plannen wel openbaar maken en dat de Minister voorheen ook jaarplannen van de DISAD openbaar heeft gemaakt, de stelling dat openbaarmaking tot benadeling van het ministerie zou leiden, nadere motivering behoeft. Dat de Minister, dan wel de opsteller van het jaarplan, openbaarmaking van het jaarplan bezwaarlijk acht omdat op het moment dat het jaarplan wordt vastgesteld niet zeker is of het geheel zal worden uitgevoerd en het plan gedurende het jaar waarop het ziet mogelijk aanpassing behoeft, kan niet worden aangemerkt als onevenredige benadeling als bedoeld in artikel 10, tweede lid, onder g, van de WOB en vormt dus geen grond voor een ander oordeel. Ook dit betoog faalt.
2.4. De Minister bestrijdt tenslotte het oordeel van de rechtbank dat het jaarplan niet kan worden aangemerkt als een document voor intern beraad. Hij voert aan dat het jaarplan een intern gebleven stuk is dat de plannen van de directeur van de DISAD bevat en dat het stuk niet door de algemene leiding van het ministerie is goedgekeurd.
2.4.1. Blijkens de wetsgeschiedenis is met de in artikel 11 van Pro de WOB geregelde beperking van de openbaarheid beoogd te bewerkstelligen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten. Voorbeelden van stukken voor intern beraad zijn nota's van ambtenaren aan hun politieke of ambtelijke chefs, correspondentie tussen de onderdelen van een ministerie en ministeries onderling, concepten van stukken, agenda's, notulen, samenvattingen en conclusies van interne besprekingen en rapporten van ambtelijke adviescommissies (TK 1986-1987, 19 859, nr. 3, p. 13 en 14). Het jaarplan kan niet met dergelijke stukken op een lijn worden gesteld. Het behelst immers niet een op meningsvorming of ontwikkeling van (de uitvoering van) beleid gericht stuk, doch een planning van de beleidsuitvoerende werkzaamheden van de DISAD voor het jaar 2004, waarmee door de betrokken directeur-generaal is ingestemd en die bedoeld is om te worden uitgevoerd. Dat de uitvoering van het jaarplan in de loop van het jaar wordt geëvalueerd en het plan naar aanleiding daarvan kan worden bijgesteld, maakt dat niet anders. Voorts kan de Minister niet worden gevolgd in het standpunt dat het jaarplan is opgesteld met het oog op intern beraad. Het is immers, zoals de Minister zelf heeft aangegeven, bedoeld als instrument voor planning en controle van de werkzaamheden van de DISAD. Ook dit betoog van de Minister faalt.
2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd en de Minister op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de Minister van Justitie tot vergoeding van bij de stichting "Stichting Eurowatch" in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 663,33 (zegge: zeshonderddrieënzestig euro en drieëndertig cent), waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Justitie) aan de stichting "Stichting Eurowatch" onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, Voorzitter, en mr. F.P. Zwart en mr. C.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. I.A. Molenaar, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Molenaar
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 september 2007
413.