Uitspraak
200604707/1.
Datum uitspraak: 26 september 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging "Vereniging Natuurlijk Norg 2000" en anderen, gevestigd respectievelijk wonend te Norg, gemeente Noordenveld,
2. de stichting "Milieufederatie Drenthe", gevestigd te Assen,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Drenthe,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 september 2005 heeft de gemeenteraad van Noordenveld, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 9 augustus 2005, het bestemmingsplan "Oosterveld-Norg" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 25 april 2006, kenmerk 5.2/2005009448, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 27 juni 2006, bij de Raad van State ingekomen per fax op gelijke datum, en appellante sub 2 bij brief van 3 juli 2006, bij de Raad van State ingekomen per fax op gelijke datum, beroep ingesteld. Appellanten sub 1 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 24 juli 2006.
Bij brief van 20 oktober 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht (hierna: het deskundigenbericht) uitgebracht, gedateerd 18 december 2006. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van de gemeenteraad en appellanten sub 1. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juni 2007, waar appellanten sub 1, in de personen van ing. P.H. Vaandrager, E.M. de Wit en W.J. Attema en bijgestaan door mr. J. Veltman, advocaat te Groningen, appellante sub 2, vertegenwoordigd door [medewerker] van appellante, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. G. Folmer, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord de gemeenteraad van Noordenveld, vertegenwoordigd door J. Kemkers, wethouder, H. Westerhof, ambtenaar van de gemeente, en E. van de Laan, landschapsarchitect.
Na afloop van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. De Afdeling heeft aan verweerder nadere vragen gesteld. Partijen zijn alsnog in de gelegenheid gesteld te reageren op de door verweerder gegeven antwoorden. Hiervan is gebruik gemaakt door appellanten sub 1 en appellante sub 2. Met toestemming van partijen is een tweede onderzoek ter zitting achterwege gebleven. De Afdeling heeft het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Formele bezwaren
2.3. Appellanten sub 1 stellen zich op het standpunt dat de gemeenteraad en verweerder in strijd met het in artikel 2:4 van Pro de Awb neergelegde verbod op vooringenomenheid hebben gehandeld bij de vaststelling respectievelijk goedkeuring van het bestemmingsplan. Appellanten sub 1 stellen voorts ten onrechte niet gehoord te zijn door verweerder inzake de door het gemeentebestuur gegeven nadere toelichting op de gekozen ontsluitingsroute waardoor volgens appellanten sub 1 niet is voldaan aan het beginsel van hoor en wederhoor.
2.3.1. Ingevolge artikel 2:4 van Pro de Awb vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid.
Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is de gemeente Noordenveld eigenaar van een deel van de gronden ter plaatse van het Oosterveld. De omstandigheid dat de gemeente eigenaar is van een deel van de voornoemde gronden en derhalve mogelijk een financieel belang heeft bij de verwezenlijking van het bestemmingsplan, betekent echter nog niet dat vooringenomenheid moet worden aangenomen.
Artikel 2:4 van Pro de Awb staat er immers niet aan in de weg dat bestuursorganen planologische keuzes maken en trachten hun planologische beleid te realiseren. Daarvoor kan nadere besluitvorming noodzakelijk zijn, zoals in dit geval onder meer de aankoop van gronden in het betrokken gebied door de gemeente met het oog op de door haar ter plaatse voorgestane woningbouw, gevolgd door de vaststelling van het bestemmingsplan. Het enkele feit dat de gemeente als uitvloeisel van die grondverwerving een financieel belang verkrijgt bij het van kracht worden van het bestemmingsplan brengt dan niet met zich dat sprake is van strijd met artikel 2:4 van Pro de Awb (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 19 januari 1999, AB 1999, 257). Daarbij wijst de Afdeling er op, dat de gemeente gelet op de planologische keuze om ter plaatse woningbouw te realiseren verweten zou kunnen worden geen goed financieel beleid te voeren, wanneer zij de betreffende gronden niet voor de vaststelling had verworven in verband met de zich dan, naar aannemelijk is, voordoende mogelijkheid van grondspeculatie. Het voeren van een verantwoord financieel beleid ter uitvoering van planologisch beleid dient immers ook het na te streven algemeen belang.
2.3.2. Ten aanzien van het betoog van appellanten sub 1 dat verweerder hen ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld een toelichting te geven op de door de gemeenteraad gegeven nadere motivering inzake de gekozen ontsluitingsweg, overweegt de Afdeling als volgt. De WRO bevat geen voorschriften omtrent het in de gelegenheid stellen een reactie te geven op tussen verweerder en het gemeentebestuur na de hoorzitting gevoerd overleg. Ook overigens bestaat er geen wettelijke plicht voor verweerder om in dit soort gevallen appellanten te horen. In verband met de door verweerder in acht te nemen zorgvuldigheid bij het voorbereiden van het besluit kan daartoe onder omstandigheden echter wel aanleiding bestaan. Hiervan is in dit geval niet gebleken nu de gevraagde informatie niet bepalend is geweest voor de inhoud van het bestreden besluit. Overigens is niet in geding dat appellanten sub 1 door verweerder in de gelegenheid zijn gesteld tot het geven van een nadere mondelinge toelichting op de ingediende bedenkingen.
Het plan
2.4. Het bestemmingsplan "Oosterveld-Norg" (hierna: het plan) voorziet in een oostelijke uitbreiding van de kern Norg met ongeveer 225 woningen in het zogenoemde Oosterveld.
Het standpunt van appellanten
2.5. Appellanten stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan.
Het bestreden besluit
2.5.1. Verweerder heeft geen reden gezien het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht te achten en heeft het goedgekeurd.
Woningbehoefte
Het standpunt van appellanten
2.6. Appellanten sub 1 stellen allereerst dat er geen behoefte bestaat voor de aanleg van de voorziene woonwijk.
Het bestreden besluit
2.6.1. Volgens verweerder past de voorziene woningbouw van maximaal 225 woningen binnen het contingent van het POP II.
De vaststelling van de feiten
2.6.2. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.6.3. In het Provinciaal Omgevingsplan Drenthe, vastgesteld bij besluit van 16 december 1998, (hierna: het POP I), is aangegeven dat in Norg tot 2009 in totaal 248 woningen mogen worden gebouwd. In het Provinciaal Omgevingsplan Drenthe, vastgesteld bij besluit van 7 juli 2004, (hierna: het POP II) staat hierover vermeld dat in de hoofdkernen in de gemeente Noordenveld (Norg en Peize) in de periode 2005-2009 in totaal 160 woningen en in de periode 2010-2014 in totaal 120 woningen mogen worden gebouwd. In de Regiovisie Groningen-Assen 2030 is voor de gemeente Noordenveld met uitzondering van de kern Roden een gezamenlijke bouwopgave geformuleerd van in totaal 600 woningen tot het jaar 2020.
2.6.4. Volgens de plantoelichting is enige uitbreiding van het woningaanbod wenselijk in het kader van het streven naar behoud en zo mogelijk versterking van de verzorgingsstructuur van de kern Norg. Deze noodzaak voor woningbouw wordt volgens de plantoelichting reeds in het ontwerp-structuurplan Norg uit 1994 aangegeven en later in de gemeentelijke Nota wonen, gedateerd april 2000, bevestigd. Voorts staat in de plantoelichting dat in verschillende beleidsdocumenten een woningbehoefte van circa 20 woningen per jaar wordt geconstateerd.
2.6.5. Volgens het deskundigenbericht vormt Grootveen II de laatste uitbreidingswijk van Norg. Deze wijk is hoofdzakelijk in de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw gebouwd, aldus het deskundigenbericht.
Het oordeel van de Afdeling
2.6.6. Gelet op het gestelde in het POP I, het POP II, de Regiovisie Groningen-Assen 2030 en de in overweging 2.6.4. genoemde gemeentelijke beleidsdocumenten is voldoende gebleken dat in de gemeente Noordenveld behoefte is aan woningbouw. Appellanten sub 1 hebben onvoldoende aangevoerd om te oordelen dat de raad en verweerder niet van de in de voornoemde documenten opgenomen beleidsdoelen hebben kunnen uitgaan.
EHS/ruime jas gebied
Het standpunt van appellanten
2.7. Volgens appellanten heeft verweerder miskend dat het deel van het plangebied dat voorziet in woningbouw deel uitmaakt van de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: de EHS), omdat het een zogenoemd ruime jas gebied betreft.
Het bestreden besluit
2.7.1. Volgens verweerder wordt het deel van het plangebied waar de woningbouw is voorzien aangemerkt als een ruimer begrensd beheersgebied, een ruime jas gebied, en wordt dit gebied op grond van het POP II niet tot de EHS gerekend, aangezien voor minder dan 20% van het begrensde gebied beheersovereenkomsten zijn afgesloten.
De vaststelling van de feiten
2.7.2. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.7.3. In het POP II staat dat de EHS een duurzaam samenhangend stelsel is van natuurrelaties en waarden, gebaseerd op een netwerk van gebieden waarin de hoofdfunctie "natuur" is, alsmede gebieden met natuurwaarden in agrarische gebieden. De EHS is onderdeel van een landelijk netwerk, aldus het POP II. Voorts staat in het POP dat de EHS bestaat uit de volgende gebieden: grotere bestaande natuur- en bosgebieden, de in gebiedsplannen begrensde natuur- en beheersgebieden, ecologische verbindingszones en robuuste verbindingen.
2.7.3.1. Volgens het POP II richt het provinciale beleid met betrekking tot de EHS zich op een langdurige instandhouding en ontwikkeling van natuur, bos en landschap. Als er sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang en onderzoek heeft aangetoond dat er geen alternatieve locaties voor handen zijn, kunnen bepaalde ingrepen, onder zeer strikte voorwaarden, in de EHS toch worden toegestaan, aldus het POP II. In het geval van dergelijke onontkoombaarheid zal een compensatie van het verlies aan natuur-, bos- en landschapswaarden plaatsvinden. Het compensatiebeleid wordt volgens het POP II uitgewerkt in gemeentelijke verordeningen.
2.7.4. Op kaart 5 van het POP II is het desbetreffende deel van het plangebied aangeduid als ruime jas gebied.
2.7.5. Op p. 224 van het POP II is over de ruime jas gebieden het volgende vermeld: "In deze begrensde gebieden wordt binnen de huidige hoofdfunctie een mogelijkheid geboden om beheersovereenkomsten af te sluiten. De zogenaamde "ruime jas-gebieden" geven zoekgebieden weer, waarbinnen voor kleinere oppervlakten overeenkomsten kunnen worden afgesloten. Het gaat in het bijzonder om weidevogelgebieden en/of het ontwikkelen van botanische waarden (akkerrandenbeheer). Deze ruimer begrensde gebieden behoren dus eveneens tot gebieden waar een bijzondere natuurkwaliteit wordt nagestreefd, maar kent een minder statische koppeling met de EHS. (…). Conform rijksbeleid worden "ruime jas"-gebieden tot de EHS gerekend als meer dan 20% van het begrensde gebied door rijksinstrumentarium wordt gedekt. Voor de provincie Drenthe betekent dit dat de huidige "ruime jas"-gebieden niet tot de EHS worden gerekend".
Het oordeel van de Afdeling
2.7.6. Niet in geschil is dat de onder o. 2.7.5. bedoelde beheersovereenkomsten privaatrechtelijk van aard zijn en gelden voor een beperkte periode.
2.7.7. Het onder o. 2.7.5. opgenomen beleid houdt in dat gronden die zijn aangeduid als de ruime jas gebieden tot de EHS gaan behoren indien ten behoeve van meer dan 20% van het begrensde gebied beheersovereenkomsten zijn afgesloten. Indien gronden tot de EHS behoren betekent dit op grond van het onder 2.7.3.1. opgenomen beleid dat voor deze gronden beperkingen in de gebruiksmogelijkheden ontstaan, aangezien bepaalde planologische ingrepen slechts onder de in dat beleid genoemde zeer strikte voorwaarden kunnen worden toegestaan.
Het beleid brengt met zich dat op het moment dat voor meer dan 20% van het begrensde gebied beheersovereenkomsten zijn afgesloten het gebied tot de EHS gaat behoren, maar zodra het om minder dan 20% gaat het gebied deze status weer verliest. Het van toepassing zijn van het beleid is derhalve afhankelijk van het afsluiten en voortduren van privaatrechtelijke overeenkomsten. Dit leidt tot rechtsonzekerheid.
Gelet hierop moet worden geconcludeerd dat het ruime jas beleid zoals dat is opgenomen in het POP II niet geschikt is ter bepaling van de toepasselijkheid van de EHS. Dit onder o. 2.7.5. opgenomen streekplanbeleid is daarom ongeschikt als toetsingskader voor het onderhavige bestemmingsplan en dient derhalve buiten toepassing te blijven. Gelet hierop heeft verweerder zijn betoog dat de gronden in het plangebied waar de woningbouw is voorzien niet behoren tot de EHS niet op dat streekplanbeleid kunnen baseren. Gezien het vorenstaande berust het bestreden besluit in zoverre niet op een deugdelijke motivering.
Compensatie EHS bosstrook noordelijk deel plangebied
Het standpunt van appellanten
2.8. Appellanten voeren aan dat onvoldoende wordt voorzien in compensatie voor het verlies van natuurwaarden in het noordelijke deel van het plangebied.
Het bestreden besluit
2.8.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat een verkeerstechnische goede ontsluiting van de woonwijk als een openbaar belang moet worden aangemerkt. Volgens verweerder is een alternatieve ontsluiting van het plangebied via de Drostenlaan niet haalbaar. Verweerder stelt zich voorts in navolging van het gemeentebestuur op het standpunt dat de voorziene ontsluiting het EHS-gebied aan de rand zal doorkruisen.
De vaststelling van de feiten
2.8.2. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.8.3. Ten behoeve van de ontsluiting van het plangebied wordt volgens de stukken een bosstrook in het noordelijke deel van het plangebied doorkruist. De gronden ter plaatse van deze ontsluitingsroute hebben de bestemming "Verkeersdoeleinden". Op kaart 7 van het POP II is dit deel van het plangebied aangemerkt als bos- en natuurgebied. Op kaart 5 van het POP II zijn deze gronden aangeduid als milieubeschermingsgebied. Deze gronden maken volgens het POP II deel uit van de EHS. Volgens het POP II richt het beleid van de provincie Drenthe zich op een langdurige instandhouding en ontwikkeling van natuur, bos en landschap. Als er sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang en onderzoek heeft aangetoond dat er geen alternatieve locaties voor handen zijn, kunnen bepaalde ingrepen, onder zeer strikte voorwaarden, toch worden toegestaan, aldus het POP II. In het geval van dergelijke onontkoombaarheid zal een compensatie van het verlies aan natuur-, bos- en landschapswaarden plaatsvinden. Het compensatiebeleid wordt volgens het POP II uitgewerkt in gemeentelijke verordeningen.
2.8.4. De compensatieverordening (hierna: de verordening) van de gemeente Noordenveld is bij besluit van 24 juni 2004 vastgesteld.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de verordening, is het bepaalde in de verordening ten aanzien van natuur- en/of boswaarden van toepassing indien de ruimtelijke ingreep plaatsvindt in een van de volgende gebieden:
a. kerngebied van de ecologische hoofdstructuur;
(…);
g. de gebieden die in bestemmingsplannen van de gemeente een bestemming en/of aanduiding hebben gekregen die (mede) is gericht op de bescherming van natuur en/of boswaarden.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de verordening, voor zover thans van belang, dient de aanvrager tegelijk met zijn aanvraag voor de concrete ruimtelijke ingreep een compensatieplan te overleggen, waarin op een integrale en nauwgezette wijze in elk geval de volgende aspecten worden beschreven:
a. de bestaande waarden van het betrokken gebied in relatie tot de omgeving;
(…);
g. waar en hoe compensatie wordt voorgesteld en binnen welke termijn compensatie wordt gerealiseerd.
2.8.5. Bij brief van 12 april 2006 heeft het gemeentebestuur verweerder meegedeeld dat de compensatie van het verlies aan bos als gevolg van de aanleg van de ontsluitingsroute zal plaatsvinden op een perceel dat is gelegen elders binnen de EHS.
2.8.6. Bij brief van 30 mei 2007 heeft het gemeentebestuur van Noordenveld een compensatieplan overgelegd, waarin is aangegeven op welke wijze de waarden, die als gevolg van verwezenlijking van het plan verloren gaan, zullen worden gecompenseerd. Volgens dit compensatieplan, gedateerd mei 2007, wordt het rooien van bos ten behoeve van de aanleg van de rotonde in het noordelijke deel van het plangebied gecompenseerd door het planten van inheemse houtsoorten ten westen van Norg.
Het oordeel van de Afdeling
2.8.7. Niet in geding is dat het verlies aan natuurwaarden in het noordelijke deel van het plangebied dient te worden gecompenseerd vanwege de ligging van deze gronden in de EHS. De Afdeling stelt in dit kader vast dat ten tijde van het bestreden besluit niet was voorzien in een compensatieplan zoals bedoeld in de in overweging 2.8.4. genoemde verordening. Gelet hierop was naar het oordeel van de Afdeling ten tijde van het bestreden besluit onvoldoende verzekerd dat voldoende compensatie voor de gevolgen van de aanleg van de ontsluitingsroute wordt geboden. De toezegging van het gemeentebestuur dat op korte termijn zou worden voorzien in een compensatieplan, maakte dit niet anders. Nu verweerder dit heeft miskend is het bestreden besluit in zoverre genomen in strijd met de in verband met de bij de voorbereiding van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
Bescherming zandpaden
Het standpunt van appellanten
2.9. Appellanten sub 1 betogen dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de aanduiding "groene fiets-/wandelpaden" voor de plandelen met de bestemming "Uit te werken woongebied", betreffende de zandpaden die in het verlengde liggen van de Eerste en Tweede Laan. Zij zijn van mening dat deze in verband met het behoud hiervan, als zodanig dienen te worden aangeduid.
Het bestreden besluit
2.9.1. Met het opnemen van een aanlegvergunningstelsel wordt volgens verweerder de groene inrichting van de paden gewaarborgd.
De vaststelling van de feiten
2.9.2. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.9.3. Aan de gronden ter plaatse van de zandpaden gelegen in het verlengde van de Eerste respectievelijk Tweede Laan is de bestemming "Uit te werken woongebied" en de aanduiding "groene fiets-/wandelpaden" toegekend.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, zijn de op de kaart voor "Uit te werken woongebied" aangewezen gronden bestemd voor groene fiets- en wandelpaden voor zover de gronden op de kaart nader zijn aangeduid met "groene fiets-/wandelpaden".
Ingevolge artikel 4, eerste lid, voor zover thans van belang, zijn op deze gronden ten dienste van en in verband met de bestemming verhardingen toegestaan.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, onder g, wordt voor de als zodanig aangeduide gronden een aanlegvergunningstelsel opgenomen ter bescherming van de groene inrichting van deze paden.
2.9.4. Volgens de plantoelichting zullen de bedoelde paden worden ingericht als langzaam verkeersroute voor fietsers en voetgangers. Deze paden worden begeleid door begroeide houtwallen, aldus de plantoelichting.
Het oordeel van de Afdeling
2.9.5. Aan de bedoelde zandpaden is de aanduiding "groene fiets-/wandelpaden" toegekend. Daarmee is voorzien in de handhaving van de twee bestaande paden in het verlengde van de Eerste en Tweede Laan. Gezien het bepaalde in artikel 4, eerste lid, is het niet uitgesloten dat deze zandpaden worden verhard. Deze paden krijgen in het plangebied een functie voor de ontsluiting van langzaam verkeer. Gelet hierop heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van het kunnen verharden van deze paden zwaarder weegt dan het door appellanten sub 1 voorgestane belang bij het behoud van deze paden als zandpad. Hij heeft daarbij in aanmerking kunnen nemen dat de paden in het plan worden gehandhaafd en dat bovendien in het uitwerkingsplan zal worden voorzien in een aanlegvergunningstelsel ter bescherming van de groene inrichting van deze paden.
Landschappelijke en cultuurhistorische waarden
Het standpunt van appellanten
2.10. Appellanten voeren voorts aan dat het Oosterveld beschermingswaardige landschappelijke en cultuurhistorische kwaliteiten bezit die worden aangetast door de aanleg van een woonwijk ter plaatse. Zij stellen in dit verband dat sprake is van strijdigheid met de Nota Belvédère.
Het bestreden besluit
2.10.1. Volgens verweerder is in het plan wat betreft de opzet van de voorziene woonwijk zoveel mogelijk rekening gehouden met de landschappelijke waarden. Bestaande structuren als houtwallen en zandpaden blijven zoveel mogelijk in stand, aldus verweerder. Aan de zuidzijde van het plangebied is voorzien in aan te leggen groenvoorzieningen waardoor volgens verweerder de landschappelijke waarden ter plekke versterkt kunnen worden.
De vaststelling van de feiten
2.10.2. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.10.3. De gronden ter plaatse van Noordenveld vallen, volgens de Cultuurhistorische Waardenkaart van Nederland, binnen de Belvédèregebieden, welke gebieden op grond van hun bijzondere cultuurhistorische en landschappelijke waarden zijn opgenomen in de Nota Belvédère van het Rijk. Het ruimtelijk beleid binnen deze gebieden is gericht op het versterken en benutten van de cultuurhistorische identiteit. Volgens de Nota Belvédère is het landschap van Noordenveld een goed bewaard gebleven voorbeeld van het esdorpenlandschap dat kenmerkend is voor alle zandgebieden van het Drents plateau. Het esdorpenlandschap bestaat uit een laaggelegen (veen)weidegebied, opgehoogde akkers (essen), met aangrenzend (voormalige) woeste gronden (veen, heide en stuifzanden) en in de kern van het gebied een beekdalsysteem, aldus de Nota Belvédère. Vooral de essen van Zeijen, Peest en Norg zijn volgens bedoelde Nota belangrijke conserverende factoren.
2.10.4. Op kaart 9 van het POP II is het Oosterveld aangeduid als overige es. Voorts is de kern Norg op kaart 10 aangemerkt als een esdorp met de hoogste gaafheidsgraad. Voor het beleid ten aanzien van de cultuurhistorische waarden in het landelijk gebied is de zonering bepalend volgens het POP II. In het POP II zijn de hoofdlijnen die gelden voor een specifieke zone weergegeven, waarin is aangegeven welke functies aan een bepaalde zone zijn toegekend en hoe de functies zich tot elkaar verhouden. Op Functiekaart 1 van het POP II is het plangebied aangeduid als zone III. In zone III zijn landbouw, recreatief gebruik en de waarden van natuur, landschap en cultuurhistorie gelijkwaardig. Het provinciale beleid binnen deze zone is gericht op behoud, herstel en ontwikkeling van de waarden van natuur, landschap en cultuurhistorie, alsmede op het landbouwkundig en recreatief medegebruik.
2.10.5. Volgens het deskundigenbericht maakt het plangebied deel uit van de es ten oosten van Norg. Het Oosterveld bestaat voor het grootste deel uit bouwland. Van het zuidelijke deel van de es zijn volgens het deskundigenbericht enkele percelen in gebruik als grasland. In het deskundigenbericht wordt geconcludeerd dat de gaafheid en de herkenbaarheid van het Oosterveld als es zal verminderen als gevolg van de voorziene woningbouw. In dit kader gaat het volgens het deskundigenbericht niet alleen om het verdwijnen van esgronden als zodanig maar ook om het verdwijnen dan wel sterk verminderen van de karakteristieke lichte bolling van de es. Volgens het deskundigenbericht maakt het plan het mogelijk dat ongeveer 33% van het Oosterveld wordt bebouwd. Voorts wordt geconcludeerd dat woningbouw zal leiden tot een verkleining van de ruimtelijke samenhang tussen het Oosterveld als es en Norg als esdorp.
Het oordeel van de Afdeling
2.10.6. Vast staat dat het plangebied vanwege de cultuurhistorische en landschappelijke waarden en kwaliteiten valt binnen de in de Nota Belvédère opgenomen Belvédèregebieden. Voorts staat vast dat deze waarden van het plangebied onder meer worden gevormd door de aanwezigheid van een herkenbaar esdorpenlandschap met een hoge mate van gaafheid. Uit de stukken blijkt dat de cultuurhistorische- en landschappelijke waarden van het gebied en het beleid ten aanzien van cultuurhistorie bij het opstellen van het plan zijn betrokken, maar dat bij afweging van het belang tot behoud van die waarden tegenover het belang van de noodzaak tot woningbouw laatstgenoemd belang heeft geprevaleerd. De Afdeling acht de uitkomst van die afweging, gegeven de noodzaak tot woningbouw en de beleids- en beoordelingsruimte die de planwetgever toekomt, niet onredelijk. Daarbij is van belang dat het plan, gelet op onder meer het bepaalde in artikel 4 van Pro de planvoorschriften, dat er niet aan in de weg staat dat de zandpaden behouden blijven, mede het behoud van de bestaande cultuurhistorische en landschappelijke waarden, zoals deze onder meer zijn verwoord in het POP II, tot doelstelling heeft en dat daartoe in de planvoorschriften bepalingen zijn opgenomen die deze waarden beschermen. Voorts heeft verweerder belang kunnen hechten aan de aanleg van houtwallen in het plangebied en het behoud van open lijnen. Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aantasting van de aanwezige cultuurhistorische en landschappelijke waarden beperkt is en heeft verweerder voldoende verwoord waarom de door hem en de gemeenteraad voorgestane ontwikkeling van de gronden van het Oosterveld niet in strijd is met het provinciale- en rijksbeleid inzake het behoud van cultuurhistorische waarden. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het Oosterveld in het POP II enkel is aangeduid als 'overige es'.
Locatiekeuze
Het standpunt van appellanten
2.11. Tenslotte stellen appellanten dat de omstandigheden ter plaatse van de gronden ten westen van de kern Norg sinds 1994 zodanig zijn gewijzigd dat deze locatie een geschikt alternatief oplevert voor de aanleg van de voorziene woonwijk.
Het bestreden besluit
2.11.1. Volgens verweerder komt de locatiekeuze voor de voorziene woonwijk voort uit het ontwerp-structuurplan Norg uit 1994 en is de uitbreidingsrichting aan de oostkant van Norg daarna in diverse beleidsdocumenten bevestigd. In het bestreden besluit stelt verweerder zich op het standpunt dat Norg vanwege de cultuurhistorische en landschappelijke waarden vrijwel geen andere uitbreidingsmogelijkheden heeft. De kern Norg is volgens verweerder met uitzondering van de locatie Oosterveld geheel omsloten door de rode contour. Volgens verweerder bepalen de open plekken in Norg mede de cultuurhistorische waarde. Ten aanzien van een locatie aan de westzijde van Norg stelt verweerder zich op het standpunt dat deze is afgevallen vanwege de te grote afstand tussen de woningen en de voorzieningen en het feit dat woningbouw niet direct een stedenbouwkundige aansluiting kan vinden bij het dorp.
De vaststelling van de feiten
2.11.2. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.11.3. Het plangebied ligt volgens Functiekaart 1 van het POP II binnen de rode contour.
Het oordeel van de Afdeling
2.11.4. Voor zover appellanten aanvoeren dat de in het plan voorziene woonwijk beter elders kan worden aangelegd vanwege de aantasting van de ter plaatse aanwezige waarden overweegt de Afdeling dat het bestaan van alternatieven op zichzelf geen grond kan vormen voor het onthouden van goedkeuring aan het plan. Het karakter van de besluitvorming omtrent de goedkeuring brengt immers mee dat alternatieven daarbij in beginsel eerst aan de orde behoeven te komen indien blijkt van ernstige bezwaren tegen het voorgestane gebruik waarop het plan ziet. Gelet op hetgeen in o. 2.10.6. en onder o. 2.12.1. en verder is overwogen heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze situatie zich in dit geval niet voordoet. Hoewel een alternatievenonderzoek dus niet aan de orde is, wijst de Afdeling erop dat de keuze voor het Oosterveld in verscheidene beleidsdocumenten is afgewogen. Gelet hierop volgt de Afdeling de stelling van appellanten dat de gemeenteraad zich bij de locatiekeuze enkel heeft laten leiden door de omstandigheid dat het Oosterveld is gelegen binnen de rode contour, dan ook niet.
Eindconclusie
2.12. Gelet op hetgeen is overwogen onder de overwegingen 2.7.7. en 2.8.7. zijn de beroepen gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:46 en 3:2 van de Awb.
2.12.1. De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag of aanleiding bestaat toepassing te geven aan artikel 8:72, derde lid, van de Awb en de rechtsgevolgen van het besluit, voor zover vernietigd, in stand te laten en overweegt daartoe het volgende.
2.12.2. Gezien hetgeen is overwogen onder o. 2.7.7. wordt bezien of anderszins aanleiding bestaat te oordelen dat dit gebied tot de EHS zou moeten gerekend. Die vraag wordt ontkennend beantwoord nu geen grond bestaat te oordelen dat het plangebied moet worden geduid als groter bestaand natuur- en bosgebied, ecologische verbindingszone of robuuste verbinding als bedoeld in het onder o. 2.7.3. opgenomen beleid. Gelet hierop heeft verweerder terecht het standpunt ingenomen dat de gronden in het plangebied waarop de woningbouw is voorzien niet tot de EHS behoren. Zoals blijkt uit o. 2.10.6. heeft verweerder overigens de in het plangebied aanwezige waarden op juiste wijze in zijn beoordeling betrokken.
2.12.3. Bij brief van 30 mei 2007 heeft het gemeentebestuur alsnog een compensatieplan overgelegd. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat de in het compensatieplan opgenomen maatregelen niet voldoen om de aantasting van de natuurwaarden in het noordelijke deel van het plangebied te compenseren. Ten aanzien van de stelling van appellanten dat de in het compensatieplan genoemde gronden aan de Eenerstraat niet voor compensatie van natuurwaarden mogen worden aangewend vanwege de ligging van deze gronden binnen de EHS, overweegt de Afdeling dat ter zitting is gebleken dat bedoelde gronden geen deel uitmaken van de EHS.
2.12.4. Gelet op het vorenstaande bestaat aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
Proceskostenveroordeling
2.13. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Drenthe van 25 april 2006, kenmerk 5.2/2005009448;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Drenthe tot vergoeding van de door appellanten in verband met de behandeling van hun beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 929,51 (zegge: negenhonderdnegenentwintig euro en eenenvijftig cent); dit bedrag dient door de provincie Drenthe, onder vermelding van het zaaknummer, als volgt te worden betaald aan:
1. appellanten sub 1 € 885,58 (zegge: achthonderdvijfentachtig euro en achtenvijftig cent), waarvan een bedrag van € 805,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
2. appellante sub 2 € 43,93 (zegge: drieënveertig euro en drieënnegentig cent);
V. gelast dat de provincie Drenthe aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) voor appellanten sub 1 en € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) voor appellante sub 2 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, Voorzitter, en mr. A. Kosto en mr. J.E.M. Polak, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Ettekoven w.g. Neuwahl
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 september 2007
280-500.