Uitspraak
200606642/1.
Datum uitspraak: 26 september 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting "Stichting Gelderse Milieufederatie", gevestigd te Arnhem, en andere,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Ubbergen,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 juli 2006 heeft verweerder aan [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor op- en overslag van primaire grondstoffen en onderhoud van rijdend materieel aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 28 juli 2006 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 8 september 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 9 oktober 2006.
Bij brief van 20 november 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 12 april 2007. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juli 2007, waar appellanten, vertegenwoordigd door ir. B.H.J.D. Oosting, en verweerder, vertegenwoordigd door M. Cornielje, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het geding.
2.2. Appellanten hebben de grond inzake stofhinder, voor zover die betrekking heeft op verspreiding van stof uit de stuifklassen S1 en S3 en op voorschrift 8.1.5, ter zitting ingetrokken.
2.3. Verweerder stelt dat het beroep niet-ontvankelijk is voor zover dat zich keert tegen geluidhinder van verkeer van en naar de inrichting, de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en Faunawet.
Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals deze vóór 1 juli 2005 luidde, kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellanten hebben de grond inzake de Flora- en Faunawet niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
Anders dan verweerder stelt, vindt de grond inzake geluidhinder van het verkeer van en naar de inrichting wel zijn grondslag in de bedenkingen, waarin immers is aangevoerd dat de nabij de inrichting gelegen woningen geluidhinder zullen ondervinden van het verkeer dat van en naar de inrichting rijdt. De grond inzake de Natuurbeschermingswet 1998 vindt eveneens zijn grondslag in de bedenkingen, nu appellanten in de bedenkingen hebben aangevoerd dat het ontwerp-besluit in strijd is met de Richtlijn 79/409/EEG (hierna: de Vogelrichtlijn), die wordt geacht te zijn geïmplementeerd in de Natuurbeschermingswet 1998. Het beroep is in zoverre ontvankelijk.
2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.5. Voor zover appellanten stellen dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met bepaalde beleidsaspecten overweegt de Afdeling dat de beleidskaders waar appellanten op doelen van planologische aard zijn. Deze beroepsgrond heeft geen betrekking op het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer en kan reeds om die reden niet slagen.
2.6. Appellanten vrezen voor geluidhinder vanwege het in werking zijn van de inrichting. Zij voeren in dit verband aan dat de gestelde piekgeluidgrenswaarden niet toereikend zijn om geluidhinder te voorkomen en dat ten onrechte geen voorschrift aan de vergunning is verbonden waarin de openingstijden van de inrichting zijn gelimiteerd.
2.6.1. Verweerder heeft voor de beoordeling van de door de inrichting te veroorzaken geluidhinder de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de Handreiking) als uitgangspunt gehanteerd. De in de vergunning gestelde grenswaarden voor het maximale geluidniveau zijn niet hoger dan de volgens de Handreiking aanvaardbaar geachte waarden van 70, 65 en 60 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. Verweerder heeft deze grenswaarden in redelijkheid toereikend kunnen achten. Uit het bij de aanvraag behorende akoestisch rapport blijkt dat aan de gestelde geluidgrenswaarden kan worden voldaan. Voor het beperken van de openingstijden van de inrichting behoefde verweerder in zoverre geen aanleiding te zien. Deze beroepsgrond slaagt niet.
2.7. Appellanten voeren aan dat ten onrechte een etmaalwaarde van meer dan 50 dB(A) voor geluidhinder van het verkeer dat van en naar de inrichting rijdt, is toegestaan.
2.7.1. In voorschrift 6.1.3 zijn grenswaarden gesteld voor het geluidniveau als gevolg van het verkeer van en naar de inrichting. Voor de woning Duffeltdijk 24 is een etmaalwaarde van 53 dB(A) gesteld.
2.7.2. Verweerder heeft voor de beoordeling van geluidhinder van verkeer van en naar de inrichting aangesloten bij de circulaire "Geluidhinder veroorzaakt door het wegverkeer van en naar de inrichting" van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de circulaire). Voor geluid afkomstig van verkeer van en naar de inrichting, wordt in de circulaire een voorkeurgrenswaarde van 50 dB(A) aanbevolen. Overschrijding hiervan kan tot 65 dB(A) toegestaan worden indien akoestische maatregelen niet mogelijk zijn en een binnenwaarde in woningen van 35 dB(A) wordt gegarandeerd.
2.7.3. Uit het deskundigenbericht volgt dat de in de circulaire opgenomen binnenwaarde in woningen van 35 dB(A) niet wordt overschreden. Blijkens het verhandelde ter zitting is het niet mogelijk om akoestische maatregelen te treffen om de geluidbelasting te reduceren. Gelet hierop heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voorschrift 6.1.3 toereikend is om de geluidhinder vanwege het verkeer van en naar de inrichting te voorkomen, dan wel zoveel mogelijk te beperken. Deze beroepsgrond slaagt niet.
2.8. Appellanten voeren aan dat verweerder in het akoestisch onderzoek ten onrechte geen rekening heeft gehouden met trillinghinder van vrachtwagens die over de naast de inrichting gelegen dijk rijden.
2.8.1. De Afdeling overweegt dat nu de naast de inrichting gelegen dijk een doorgaande weg is, het verkeer van en naar de inrichting niet kan worden onderscheiden van het overige wegverkeer, zodat de hinder van dat verkeer niet aan de inrichting is toe te rekenen. Gelet hierop heeft verweerder terecht geen aanleiding gezien om aanvullende voorschriften voor deze vorm van hinder aan de vergunning te verbinden, dan wel de gevraagde vergunning te weigeren. Deze beroepsgrond slaagt niet.
2.9. Appellanten betogen dat het bestreden besluit in strijd is met de Vogelrichtlijn en daarmee met de Natuurbeschermingswet 1998.
2.9.1. De Natuurbeschermingswet 1998 is op 1 oktober 2005 in werking getreden. Met deze wet is beoogd de gebiedsbeschermingsbepalingen uit onder meer de Vogelrichtlijn te implementeren.
Artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 voorziet in een vergunningstelsel voor het realiseren van projecten of het verrichten van andere handelingen, die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied kunnen verslechteren of een verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
2.9.2. Niet in geschil is dat de activiteit waarvoor vergunning wordt gevraagd, zal plaatsvinden in een gebied dat is aangewezen als Vogelrichtlijngebied als bedoeld in artikel 10a van de Natuurbeschermingswet 1998. De effecten van deze activiteit op dit gebied en op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, kunnen aan de orde komen bij de vraag of een vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 is vereist en zo ja, of die vergunning kan worden verleend en onder welke voorwaarden. Er bestaat daarom geen ruimte voor beoordeling van deze effecten bij de beslissing op de aanvraag om een milieuvergunning. Deze beroepsgrond slaagt niet.
2.10. Appellanten voeren aan dat de berekeningen met betrekking tot de luchtkwaliteit op een onjuist aantal verkeersbewegingen zijn gebaseerd, zodat onzeker is of de in het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: het Besluit) opgenomen grenswaarden voor stikstofdioxide (hierna: NO2) en zwevende deeltjes in acht worden genomen. Voorts heeft verweerder volgens appellanten ten onrechte geen correctiefactor toegepast met betrekking tot de verstuiving van zwevende deeltjes tijdens de opslag van de grondstoffen.
2.10.1. In het bestreden besluit is verweerder bij de beoordeling van de luchtkwaliteit uitgegaan van een worst case scenario van 285 verkeersbewegingen per etmaal. Uit het bij de aanvraag behorende akoestisch rapport blijkt echter dat er per etmaal circa 400 verkeersbewegingen plaatsvinden. Verweerder is bij de beoordeling van de luchtkwaliteit derhalve van een onjuist aantal verkeersbewegingen uitgegaan, zodat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit onzeker was of de in het Besluit opgenomen grenswaarden voor NO2 en zwevende deeltjes in acht werden genomen. Gelet hierop is het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, dat eist dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van het besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten.
2.11. Het beroep is gegrond. Nu het aspect van de luchtkwaliteit bepalend is voor de beantwoording van de vraag of de gevraagde vergunning kan worden verleend, dient het besluit in zijn geheel te worden vernietigd.
2.12. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven en overweegt daartoe het volgende.
Verweerder heeft op 15 september 2006, derhalve na het nemen van het bestreden besluit, een luchtkwaliteitonderzoek uitgevoerd. In dit luchtkwaliteitonderzoek is uitgegaan van 400 verkeersbewegingen. Uit het luchtkwaliteitonderzoek blijkt dat geen overschrijdingen zullen plaatsvinden van de op grond van artikel 7 van Pro het Besluit in acht te nemen grenswaarden voor de concentraties NO2 en zwevende deeltjes. Blijkens de stukken kan de grenswaarde voor de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie zwevende deeltjes uitsluitend worden nageleefd indien het puinbreken nat wordt gebroken en gezeefd, of indien het zeven en breken van puin inpandig plaatsvindt. Blijkens de aanvraag vindt het breken en zeven plaats in opslaghal 2. De Afdeling gaat er, gelet op de verklaringen van vergunninghoudster en verweerder ter zitting, van uit dat het breken en zeven aldus inpandig zal plaatsvinden in een geheel gesloten opslaghal.
Uit het luchtkwaliteitonderzoek blijkt voorts dat de gehanteerde emissiegegevens van de grondstoffen zijn gebaseerd op kentallen uit een rapport van TNO "Voorstel voor het gebruik van emissiefactoren van stof bij de op- en overslag van stortgoederen - emissiefactoren voor fijn stof" van 15 januari 1985, waarbij rekening is gehouden met de verstuiving tijdens de opslag. Gelet hierop heeft verweerder terecht geen correctiefactor toegepast met betrekking tot de verstuiving tijdens de opslag.
2.13. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het de grond inzake de Flora- en Faunawet betreft;
II. verklaart het beroep voor het overige gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ubbergen van 13 juli 2006;
IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
V. gelast dat de gemeente Ubbergen aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. W. Sorgdrager, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Fransen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 september 2007
407-492.