Uitspraak
200608724/1.
Datum uitspraak: 17 oktober 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "De Gelderlander B.V.", gevestigd te Nijmegen,
appellante,
tegen de uitspraak in zaak no. AWB 06/657 van de rechtbank Arnhem van 23 oktober 2006 in het geding tussen:
appellante
en
de korpsbeheerder van de Politie Gelderland-Midden.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 juni 2005 heeft de districtschef West-Veluwe Vallei naar aanleiding van het verzoek van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "De Gelderlander B.V." (hierna: de Gelderlander) om openbaarmaking van documenten in het kader van de goede zorg voor de communicatie met de media en de openbare orde en de veiligheid in de Edese wijk Veldhuizen - voor zover hier van belang - een aantal documenten geweigerd.
Bij besluit van 20 december 2005 heeft de korpsbeheerder van de Politie Gelderland-Midden (hierna: de korpsbeheerder) het door De Gelderlander daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 oktober 2006, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank) het door De Gelderlander daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover dat besluit betrekking heeft op het verzoek om verstrekking van documenten met betrekking tot implementatie en evaluatie van het in adviezen, intenties en voorstellen opgenomen beleid omtrent de wijk Veldhuizen in Ede, de bestreden beslissing op bezwaar in zoverre vernietigd en bepaald dat de korpsbeheerder binnen vier weken na de datum van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 14 november 2006 heeft de korpsbeheerder opnieuw op het bezwaar van De Gelderlander beslist.
Tegen de uitspraak van 23 oktober 2006 heeft appellante bij brief van 1 december 2006, bij de Raad van State ingekomen op 4 december 2006, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 28 december 2006. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 23 februari 2007 heeft De Gelderlander een memorie ingediend naar aanleiding van het besluit van 14 november 2006.
Bij brief van 26 februari 2007 heeft de korpsbeheerder van antwoord gediend.
Bij brief van 14 maart 2007 heeft De Gelderlander toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van de korpsbeheerder. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 augustus 2007, waar appellante, vertegenwoordigd door [redacteur] van De Gelderlander, en [gemachtigde], en de korpsbeheerder, vertegenwoordigd door mr. R.S. Wertheim, advocaat te Zwolle en [gemachtigde], zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 2 van hoofdstuk 2 van de Wet bescherming persoonsgegevens, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: de Wbp) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder persoonsgegeven: elk gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon.
Ingevolge artikel 16, opgenomen in paragraaf 2 van hoofdstuk 2 van de Wbp, voor zover hier van belang, is het verwerken van strafrechtelijke persoonsgegevens, behoudens het bepaalde in deze paragraaf, verboden.
2.2. Bij brief van 9 mei 2005 heeft De Gelderlander gevraagd om openbaarmaking van documenten in het kader van de goede zorg van het politiedistrict West-Veluwe Vallei voor de communicatie met de media en de openbare orde en de veiligheid in de Edese wijk Veldhuizen. Zij heeft daaraan toegevoegd dat haar verzoek onder andere betrekking heeft op:
1. Alle documenten van de afgelopen vier jaar die betrekking hebben op de informatieoverdracht van politie naar de media, zoals opgesteld door de politie zelf als wel door het openbaar ministerie en/of de korpsbeheerder.
2. Alle weekberichten, maandberichten, kwartaalberichten, managementsrapportages en alle anders benoemde management- en beleidsdocumenten van het afgelopen half jaar waarin gebeurtenissen in de Edese wijk Veldhuizen worden genoemd.
2.3. De rechtbank heeft overwogen dat het onder punt 1 geformuleerde verzoek blijkens het bezwaarschrift en het verslag van de hoorzitting die in het kader van de behandeling van het bezwaarschrift is gehouden, ziet op de mutaties, opgenomen in het bedrijfsprocessensysteem dat als een (politie)register heeft te gelden. De inmiddels wel aan De Gelderlander verstrekte persberichten vormen een extractie daarvan en openbaarmaking van de mutaties zelf is terecht op grond van de Wet politieregisters geweigerd. Zij heeft voorts overwogen dat de door De Gelderlander eerst ter zitting in eerste aanleg genoemde, naar haar zeggen aan de persberichten onderliggende, stukken geen onderwerp van geschil kunnen vormen in deze procedure omdat het besluit van 20 december 2005 daarop geen betrekking heeft.
Wat betreft het onder punt 2 geformuleerde verzoek heeft de rechtbank overwogen dat de korpsbeheerder op onjuiste gronden heeft nagelaten ten aanzien van een viertal categorieën documenten met inachtneming van de artikelen 10 en 11 van de WOB een besluit te nemen. Die categorieën zijn:
a) door de politie in opdracht van de zogenoemde regiegroep gemaakte analyses van de problemen in de wijk Veldhuizen (gebaseerd op de in het bedrijfsprocessensysteem opgenomen mutaties);
b) interne beleidsstukken van de regiegroep;
c) evaluatienota's die ter bespreking worden ingebracht in vergadering van de regiegroep;
d) vergaderverslagen van de regiegroep.
2.4. Het hoger beroep heeft uitsluitend betrekking op de vraag of het verzoek van De Gelderlander betrekking heeft op méér of andere stukken dan de rechtbank heeft onderkend.
2.4.1. De Gelderlander voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het onder punt 1 geformuleerde verzoek slechts ziet op de mutatierapporten uit het bedrijfsprocessensysteem. Zij betoogt dat het onder punt 1 geformuleerde verzoek geen betrekking heeft op dergelijke mutatierapporten maar op stukken waarin het - naar haar idee gewijzigde - beleid van de politie over het informeren van de pers is vastgelegd. Hierover is wellicht verwarring ontstaan doordat zij de door haar veronderstelde wijzigingen in het persbeleid heeft aangeduid als mutaties, maar het verzoek zoals geformuleerd in haar aanvraag van 9 mei 2005 is op dit punt helder genoeg, aldus De Gelderlander.
Wat betreft het onder punt 2 geformuleerde verzoek betoogt De Gelderlander dat de afbakening tussen de door de rechtbank als de categorieën a t/m d aangeduide documenten niet helder is, waardoor de opdracht om opnieuw op haar bezwaar te beslissen door de korpsbeheerder te beperkt kan worden uitgelegd. Voorts stelt zij dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op het verzoek om documenten op geaggregeerd niveau, zoals week- en maandoverzichten, te verstrekken.
Tenslotte voert De Gelderlander aan dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op haar betoog over het in strijd met de Archiefwet vernietigen van stukken en de mogelijkheid deze stukken, voor zover het elektronische documenten betreft, te herstellen.
2.4.2. Wat betreft het onder punt 1 geformuleerde verzoek heeft de korpsbeheerder zowel in beroep als in hoger beroep gesteld dat beleidsstukken over hoe en waarover de pers wordt geïnformeerd - behoudens de openbare, op internet te raadplegen Aanwijzing voorlichting, opsporing en vervolging van het Openbaar Ministerie - niet bestaan. Ter zitting heeft hij toegelicht dat de gebruikelijke gang van zaken bij de totstandkoming van persberichten is dat de communicatieadviseur van het politiedistrict West-Veluwe Vallei op grond van (een) mutatierapport(en) uit het bedrijfsprocessensysteem een concept opstelt voor een persbericht. Dit wordt doorgestuurd naar de verantwoordelijke officier van justitie, die er eventueel redactionele wijzigingen in aanbrengt. De werkwijze is derhalve, aldus de korpsbeheerder, eenvoudig en informeel en er ligt geen beleid aan ten grondslag.
2.4.3. De Afdeling ziet geen aanleiding te twijfelen aan de geschetste gang van zaken en aan de stelling van de korpsbeheerder dat er geen andere stukken dan de reeds aan De Gelderlander verstrekte persberichten zijn, die onder het bereik van het onder punt 1 geformuleerde verzoek vallen, bij welk oordeel het volgende in aanmerking wordt genomen. Zoals de Afdeling meermalen heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 9 mei 2007, zaak no.
200608132/1, is het in een dergelijk geval in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder het bestuursorgaan berust. De Gelderlander is daar niet in geslaagd. De stelling dat dergelijke stukken wel bestaan omdat daarnaar wordt verwezen in de bij besluit van 14 november 2006 alsnog verstrekte documenten leidt niet tot een ander oordeel, nu De Gelderlander dit in strijd met de goede procesorde eerst ter zitting in hoger beroep heeft aangevoerd en, gelet op de datum van genoemd besluit, niet valt in te zien dat zij dit niet eerder heeft kunnen aanvoeren. Ook kan De Gelderlander niet worden gevolgd in het betoog dat de elektronische concepten van persberichten bewaard en aan haar verstrekt hadden moeten worden. Weliswaar moeten, zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 15 maart 2006, zaak no.
200504284/1, AB 2006, 160, ook elektronische gegevens worden behouden zodra een verzoek om openbaarmaking dat betrekking heeft op die gegevens wordt ingediend, maar dat brengt niet mee dat de korpsbeheerder gehouden was voorafgaand aan het verzoek van De Gelderlander zorg te dragen voor het bewaren van concepten van persberichten en de daarin aangebrachte wijzigingen. De stelling dat de Archiefwet 1995 zou nopen tot het bewaren van dergelijke concepten volgt de Afdeling, gelet op de wetsgeschiedenis van deze wet, waaruit blijkt dat informatie selectief mag worden bewaard (Memorie van Toelichting II, 22 866, nr. 3, p. 5), niet.
200608132/1, is het in een dergelijk geval in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder het bestuursorgaan berust. De Gelderlander is daar niet in geslaagd. De stelling dat dergelijke stukken wel bestaan omdat daarnaar wordt verwezen in de bij besluit van 14 november 2006 alsnog verstrekte documenten leidt niet tot een ander oordeel, nu De Gelderlander dit in strijd met de goede procesorde eerst ter zitting in hoger beroep heeft aangevoerd en, gelet op de datum van genoemd besluit, niet valt in te zien dat zij dit niet eerder heeft kunnen aanvoeren. Ook kan De Gelderlander niet worden gevolgd in het betoog dat de elektronische concepten van persberichten bewaard en aan haar verstrekt hadden moeten worden. Weliswaar moeten, zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 15 maart 2006, zaak no.
200504284/1, AB 2006, 160, ook elektronische gegevens worden behouden zodra een verzoek om openbaarmaking dat betrekking heeft op die gegevens wordt ingediend, maar dat brengt niet mee dat de korpsbeheerder gehouden was voorafgaand aan het verzoek van De Gelderlander zorg te dragen voor het bewaren van concepten van persberichten en de daarin aangebrachte wijzigingen. De stelling dat de Archiefwet 1995 zou nopen tot het bewaren van dergelijke concepten volgt de Afdeling, gelet op de wetsgeschiedenis van deze wet, waaruit blijkt dat informatie selectief mag worden bewaard (Memorie van Toelichting II, 22 866, nr. 3, p. 5), niet.
2.4.4. Wat betreft het onder punt 2 geformuleerde verzoek acht de Afdeling de door de rechtbank aangebrachte categorisering van nog in de besluitvorming te betrekken stukken voldoende helder en derhalve rechtens juist. Dat nog andere categorieën documenten bestaan die onder de reikwijdte van haar verzoek vallen, heeft De Gelderlander niet aannemelijk gemaakt. Wat betreft week- en maandrapporten heeft zij het betoog van de korpsbeheerder dat er geen afzonderlijke week- en maandoverzichten zijn - behoudens de overzichten met cijfers over aantallen verdachten, aantallen overtredingen per soort en dergelijke, welke worden gepubliceerd in managementrapportages en jaarverslagen, die reeds aan De Gelderlander zijn verstrekt - niet gemotiveerd bestreden. Naar aanleiding van het betoog dat uit de alsnog bij besluit van 14 november 2006 verstrekte documenten blijkt dat er nog andere niet bij de besluitvorming betrokken stukken zijn die onder het bereik van haar verzoek vallen - hetgeen door de korpsbeheerder onder verwijzing naar de in het verzoek opgenomen tijdslimiet wordt bestreden - wordt nogmaals overwogen dat De Gelderlander dit in strijd met de goede procesorde eerst ter zitting in hoger beroep heeft aangevoerd. Daar voegt de Afdeling aan toe dat het De Gelderlander vrij staat om alsnog een verzoek om openbaarmaking van bedoelde stukken in te dienen.
2.4.5. De conclusie is dat, hoewel de rechtbank, gelet op de bewoordingen van het onder punt 1 geformuleerde verzoek ten onrechte heeft overwogen dat het verzoek slechts ziet op de mutatierapporten uit het bedrijfsprocessensysteem van de politie en dat eerst ter zitting in beroep is gesteld dat het verzoek ziet op andere aan de persberichten onderliggende stukken, het betoog niet leidt tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, voor zover aangevallen, met verbetering van de gronden waarop deze rust te worden bevestigd.
2.6. Bij besluit van 14 november 2006 heeft de korpsbeheerder, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw op het door De Gelderlander gemaakte bezwaar beslist. Aangezien dit besluit niet geheel aan de bezwaren van De Gelderlander tegemoet komt wordt het hoger beroep, gelet op artikel 6:24, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Awb, geacht mede een beroep tegen dit nieuwe besluit in te houden.
2.7. Bij dit besluit heeft de korpsbeheerder de in rechtsoverweging 2.3. onder b, c, en d bedoelde stukken verstrekt en geweigerd de onder a bedoelde analyses te verstrekken. De weigering is gebaseerd op artikel 10, eerste lid, onder d, en tweede lid, onder c, van de Wob.
2.7.1. De Gelderlander voert aan dat de onder a bedoelde analyses ten onrechte niet zijn verstrekt omdat het niet gaat om individuele gevallen maar om overzichten, zodat geen sprake kan zijn van inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. Voorts betoogt zij dat de verstrekking van opsporingsinformatie alleen geweigerd kan worden indien sprake is van een lopend opsporingsonderzoek.
2.7.2. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennisgenomen van de stukken die de korpsbeheerder heeft geweigerd te verstrekken en stelt vast dat het vier rapporten betreft over (jeugd)criminaliteit in Ede.
Drie van deze rapporten bevatten concrete en precieze informatie over het kennisniveau van de politie over overlast door jongeren en over jeugdcriminaliteit die in groepsverband in Ede worden gepleegd. De Afdeling is van oordeel dat de korpsbeheerder verstrekking van deze informatie in het belang van de opsporing en vervolging heeft mogen weigeren omdat openbaarmaking ertoe zou kunnen leiden dat de in de rapporten in kaart gebrachte problematiek zich verplaatst of aan het zicht van de politie wordt onttrokken. Gelet daarop heeft de korpsbeheerder het belang om zicht te houden op deze problematiek zwaarder mogen laten wegen dan het belang van openbaarmaking en heeft hij reeds hierom verstrekking van deze rapporten mogen weigeren. Nu voorts in een van de rapporten de leden van jeugdgroepen bij naam worden vermeld, heeft de korpsbeheerder aan de weigering dit rapport te verstrekken terecht tevens artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob ten grondslag gelegd. Voor zover het betoog van De Gelderlander betrekking heeft op deze drie rapporten, treft het geen doel.
Voor wat betreft het vierde rapport, genaamd "Analyse Marokkanenproblematiek Ede Gld" komt de Afdeling evenwel tot een ander oordeel. Dit rapport is het verslag van een onderzoek naar criminaliteit in relatie tot de etnische achtergrond van verdachten. Het is weliswaar toegespitst op (het aandeel van daders van Marokkaanse afkomst in de) criminaliteit in Ede, maar het bevat geen tot personen herleidbare gegevens en behelst evenmin informatie over het kennisniveau van de politie ter zake, behoudens in de vorm van statistische informatie en een analyse daarvan. Derhalve kan niet staande worden gehouden, dat de door de korpsbeheerder genoemde weigeringsgronden zich tegen openbaarmaking van dit rapport verzetten. Dat is slechts anders voor zover in het rapport op pagina 8, in het zesde en zevende tekstblok, op pagina 9 in het eerste en het derde tekstblok, op pagina 10 in de tabel en het vierde en vijfde tekstblok, op pagina 11 in het zesde tekstblok en op pagina 12 in het tweede tekstblok straat- en/of wijknamen worden vermeld. Slechts voor deze passages geldt dat de korpsbeheerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de bescherming van het belang van opsporing en vervolging dient te prevaleren boven het - zwaarwegende - belang van openbaarheid.
Dit brengt mee dat de korpsbeheerder ten onrechte heeft geweigerd dit rapport, behoudens de genoemde passages, aan De Gelderlander te verstrekken. Het betoog slaagt.
2.8. Het beroep is gegrond. Het besluit van 14 november 2006 dient te worden vernietigd voor zover daarbij is geweigerd het rapport "Analyse Marokkanenproblematiek Ede Gld" te verstrekken. De Afdeling ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Zij zal het bezwaar gegrond verklaren, het primaire besluit van 20 juni 2005 herroepen voor zover daarbij genoemd rapport niet is verstrekt en de korpsbeheerder gelasten dat rapport, onder weglakking van de op pagina 8, in het zesde en zevende tekstblok, op pagina 9 in het eerste en derde tekstblok, op pagina 10 in de tabel en het vierde en vijfde tekstblok, op pagina 11 in het zesde tekstblok en op pagina 12 in het tweede tekstblok vermelde straat- en/of wijknamen, te verstrekken en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
2.9. De korpsbeheerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen, met verbetering van de gronden waarop deze rust;
II. verklaart het beroep gegrond;
III. vernietigt het besluit van de korpsbeheerder van de Politie Gelderland-Midden van 14 november 2006, kenmerk 05/ia04653, voor zover daarbij is geweigerd het rapport "Analyse Marokkanenproblematiek Ede Gld" te verstrekken;
IV. herroept het besluit van de districtschef West-Veluwe Vallei van 20 juni 2005, zonder kenmerk, voor zover dat rapport daarbij niet is verstrekt;
V. bepaalt dat de korpsbeheerder van de Politie Gelderland-Midden aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "De Gelderlander B.V." het rapport "Analyse Marokkanenproblematiek Ede Gld" verstrekt onder weglakking van de op pagina 8, in het zesde en zevende tekstblok, op pagina 9 in het eerste en het derde tekstblok, op pagina 10 in de tabel en het vierde en vijfde tekstblok, op pagina 11 in het zesde tekstblok en op pagina 12 in het tweede tekstblok vermelde straat- en/of wijknamen;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dit is vernietigd;
VII. veroordeelt de korpsbeheerder van de Politie Gelderland-Midden tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 322,00 (zegge: driehonderdtweeëntwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Politie Gelderland-Midden aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, Voorzitter, en mr. F.P. Zwart en mr. C.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.M. Mathot, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Mathot
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2007
413.