Uitspraak
200609294/1.
Datum uitspraak: 14 november 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. het college van burgemeester en wethouders van Boxtel,
2. [appellante sub 2], gevestigd te Boxtel,
3. [appellante sub 3], gevestigd te Boxtel,
4. de vereniging "Werkgeversvereniging Boxtel", gevestigd te Boxtel,
5. [appellante sub 5], gevestigd te Boxtel,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 10 november 2006 heeft verweerder aan de [vergunninghoudster] voor de duur van 10 jaar een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een inrichting voor onder meer de op- en overslag en het bewerken van bouw- en sloopafval op de [locatie ] te Boxtel. Dit besluit is op 21 november 2006 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 20 december 2006, bij de Raad van State ingekomen op 27 december 2006, appellante sub 2 bij brief van 21 december 2006, bij de Raad van State ingekomen op 22 december 2006, appellante sub 3 bij brief van 2 januari 2007, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op dezelfde datum, appellante sub 4 bij brief van 2 januari 2007, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op dezelfde datum, en appellante sub 5 bij brief van 2 januari 2007, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. Appellante sub 3 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 29 januari 2007.
Bij brief van 4 april 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 18 juni 2007. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante sub 2, verweerder en vergunninghoudster. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 september 2007, waar appellant sub 1, vertegenwoordigd door ing. E.J. van Mil, appellante sub 2, vertegenwoordigd door ing. G.W. Roerdinkholder en ing. P.A.G. van der Vleuten, appellante sub 3, vertegenwoordigd door mr. H.G.M. van der Westen, advocaat te Eindhoven, appellante sub 4, vertegenwoordigd door mr. drs. D.A.C. Janssen, advocaat te Boxtel, en verweerder vertegenwoordigd door mr. ing. N.M. Heemskerk, juridisch adviseur van adviesbureau Iuris en ing. G.B.A. Mogot, ir. T.F.A.M. Teunissen, ing. N. van den Wijngaard-De Graaf, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. R.E. Izeboud, advocaat te Breda.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het geding.
Ontvankelijkheid
2.2. Verweerder stelt dat het beroep van appellant sub 1 niet-ontvankelijk is, omdat hij geen belanghebbende is bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
2.2.1. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals deze vóór 1 juli 2005 luidde, kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
2.2.2. Gelet op laatstgenoemde wetsbepaling is het niet relevant of appellant sub 1 ten tijde van het nemen van het bestreden besluit terzake belanghebbende was. Appellant sub 1 heeft bedenkingen ingebracht tegen het ontwerp van het besluit, zodat zijn beroep ontvankelijk is.
2.3. Vergunninghoudster stelt dat het beroep van appellante sub 3 niet-ontvankelijk is, omdat de door haar ingediende bedenkingen buiten de termijn van terinzagelegging van het ontwerp door verweerder zijn ontvangen.
2.3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 19 mei 2004 in zaak nr.
200302578/1, zijn bedenkingen bij verzending per post tijdig ingebracht indien het bedenkingenschrift voor het einde van de termijn van terinzagelegging van het ontwerp ter post is bezorgd, mits het niet later dan een week na afloop van deze termijn is ontvangen.
200302578/1, zijn bedenkingen bij verzending per post tijdig ingebracht indien het bedenkingenschrift voor het einde van de termijn van terinzagelegging van het ontwerp ter post is bezorgd, mits het niet later dan een week na afloop van deze termijn is ontvangen.
Het bedenkingenschrift van appellante sub 3 is voor het einde van de termijn ter post bezorgd en één dag na afloop van de termijn door verweerder ontvangen. De bedenkingen zijn derhalve, anders dan vergunninghoudster betoogt, tijdig ingediend, zodat de stelling van vergunninghoudster dat het beroep van appellante sub 3 wegens het te laat indienen van bedenkingen niet-ontvankelijk is, onjuist is.
2.4. Verweerder en vergunninghoudster stellen dat het beroep van appellante sub 3 niet-ontvankelijk is voor zover het betreft de gronden inzake het niet overeenkomen van de feitelijke situatie met de bij de aanvraag behorende inrichtingstekening en het niet meewegen van de bedrijfswoning op de [locatie a] in de bij de aanvraag behorende geluid- en trillingonderzoeken, omdat op deze punten geen bedenkingen zijn ingebracht.
2.4.1. Appellante sub 3 heeft de gronden inzake het niet overeenkomen van de feitelijke situatie met de bij de aanvraag behorende inrichtingstekening, het niet meewegen van de bedrijfswoning op de [locatie a] in de bij de aanvraag behorende onderzoeken en de overschrijding van de zonegrenswaarde, niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Appellante sub 4 heeft de grond inzake het ondervinden van hinder door trillingen niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Appellante sub 5 heeft de grond dat de uitbreiding van de inrichting zich niet verdraagt met het ter plaatse geldende bestemmingsplan niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht.
Ten aanzien van al deze gronden is het bepaalde onder b en c van artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer (oud) niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan de desbetreffende appellanten redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat de beroepen van appellanten sub 3, 4 en 5 in zoverre niet-ontvankelijk zijn.
Geluidhinder
2.5. Op 1 januari 2007 zijn de wet van 5 juli 2006, houdende wijziging van de Wet geluidhinder (modernisering instrumentarium geluidbeleid, eerste fase; Stb 350) en het Besluit geluidhinder in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wet en dit besluit doorgevoerde wijzigingen niet van toepassing zijn op het geding.
2.6. Ingevolge artikel 53 (oud), eerste lid, van de Wet geluidhinder, voorzover hier van belang, stelt de gemeenteraad binnen twee jaar na het tijdstip van in werking treden van dit hoofdstuk voor elk binnen zijn gemeente gelegen terrein dat op dat tijdstip reeds een bestemming heeft, die de mogelijkheid van vestiging van inrichtingen, behorende tot een krachtens artikel 41 aangewezen Pro categorie, insluit, een rond dat terrein gelegen zone vast, waarbuiten de geluidbelasting vanwege dat terrein de waarde van 50 dB(A) niet te boven mag gaan.
Ingevolge artikel 72 (oud), tweede lid, van de Wet geluidhinder stelt de Minister - voor zover hier van belang - de ten hoogste toelaatbare waarde van de geluidbelasting, vanwege het industrieterrein, van de gevels van nader omschreven woningen vast.
Ingevolge artikel 8.8, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer - voor zover hier van belang - neemt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval in acht de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting gevolgen kan hebben, geldende grenswaarden, voor zover de verplichting tot het in acht nemen daarvan voortvloeit uit de artikelen 53 of 72, tweede lid, van de Wet geluidhinder. Ingevolge artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel, voor zover hier van belang, wordt de vergunning in ieder geval geweigerd indien verlening daarvan niet in overeenstemming zou zijn met hetgeen overeenkomstig artikel 8.8, derde lid, door het bevoegd gezag in acht moet worden genomen.
2.7. Appellant sub 1 betoogt dat verweerder niet tot verlening van de vergunning had mogen overgaan, omdat reeds in de voor het nemen van het bestreden besluit bestaande situatie aan de verschillende inrichtingen op het industrieterrein een zodanige geluidruimte was toegekend, dat de geluidbelasting vanwege dat terrein de daarvoor in artikel 53, eerste lid, van de Wet geluidhinder gestelde grenswaarde van 50 dB(A) op de zonegrens overschreed.
2.7.1. De Afdeling stelt vast dat de inrichting zich bevindt op een krachtens de Wet geluidhinder gezoneerd industrieterrein, waarbuiten de geluidbelasting van dit terrein de waarde van 50 dB(A) niet te boven mag gaan. Tevens bevinden zich in de omgeving van de inrichting woningen van derden en een school ten aanzien waarvan ten hoogste toelaatbare waarden van de geluidbelasting zijn vastgesteld.
Niet in geschil is dat in de vóór het nemen van het bestreden besluit bestaande situatie op een aantal punten een overschrijding plaatsvond van de zonegrenswaarde van 50 dB(A) en dat de ten hoogste toelaatbare waarden van de geluidbelasting voor een aantal woningen en een school eveneens werden overschreden door de geluidbelasting vanwege het industrieterrein. Evenmin is in geschil dat de bij het bestreden besluit verleende vergunning er niet toe leidt dat vorenvermelde overschrijdingen worden beëindigd.
2.7.2. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat vanwege het feit dat de inrichting bijdraagt aan de sanering van de geluidzone, ondanks het bepaalde in artikel 8.10, tweede lid, van de Wet milieubeheer, toch tot vergunningverlening kan worden overgegaan.
De Afdeling deelt dit standpunt van verweerder niet, nu artikel 8.10, tweede lid, geen discretionaire bevoegdheid inhoudt, maar de verplichting bevat om de vergunning te weigeren in het geval verlening daarvan niet in overeenstemming is met hetgeen overeenkomstig artikel 8.8, derde lid, door het bevoegd gezag in acht moet worden genomen. Gelet op het vorenstaande verdraagt het bestreden besluit zich niet met artikel 8.10 van de Wet milieubeheer.
Luchtkwaliteit
2.8. Appellanten sub 1, 2, 4 en 5 voeren aan dat het bij de aanvraag overgelegde luchtkwaliteitsonderzoek gebreken vertoont en dat niet kan worden voldaan aan de grenswaarden voor zwevende deeltjes (PM10), zoals gesteld in het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: het Blk 2005).
Appellant sub 1 betoogt daarnaast dat verweerder in dit geval geen revisievergunning had mogen verlenen, onder meer omdat de eerder voor de inrichting verleende vergunning ten tijde van de verlening van de revisievergunning reeds was geëxpireerd.
2.8.1. Bij besluit van 21 december 1995 is voor de inrichting een vergunning voor de duur van 10 jaar verleend. Niet in geschil is dat deze vergunning ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was verlopen.
Dit brengt met zich dat verweerder niet tot de verlening van een revisievergunning voor de inrichting kon overgaan. Ter beoordeling staat derhalve of de revisievergunning in dit geval kan worden aangemerkt als een oprichtingsvergunning. Daarvoor is bepalend of verweerder de aanvraag als een oprichtingssituatie heeft beoordeeld.
2.8.2. Ingevolge artikel 20 van Pro het Blk 2005 gelden voor zwevende deeltjes (PM10) de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:
a. 40 μg/m3 als jaargemiddelde concentratie;
b. 50 μg/m3 als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005, voor zover hier van belang, nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, onder meer de in artikel 20 genoemde Pro grenswaarden voor zwevende deeltjes (PM10) in acht.
Ingevolge artikel 7, derde lid, aanhef en onder a, van het Blk 2005 kunnen bestuursorganen de bevoegdheden, bedoeld in het eerste lid, in afwijking van dat lid mede uitoefenen indien de concentratie in de buitenlucht van de desbetreffende stof als gevolg van de uitoefening van die bevoegdheden per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft.
2.8.3. Niet in geschil is dat in de bij het bestreden besluit vergunde situatie de grenswaarde voor zwevende deeltjes van 50 μg/m3 als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie meer dan vijfendertig maal per kalenderjaar zal worden overschreden en dat de inrichting een bijdrage levert aan deze overschrijding.
2.8.4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de aangevraagde activiteiten niettemin kunnen worden vergund, omdat de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie van zwevende deeltjes verbetert en het aantal overschrijdingsdagen afneemt ten opzichte van de bij het besluit van 21 december 1995 vergunde situatie.
2.8.5. Anders dan verweerder en vergunninghoudster betogen, kan bij de toepassing van artikel 7, derde lid, aanhef en onder a, van het Blk 2005 geen betekenis toekomen aan de bijdrage van eerder vergunde activiteiten aan de concentratie zwevende deeltjes, indien voor die activiteiten op het moment dat op de aanvraag wordt beslist geen vergunning meer in werking is. De verwijzing van verweerder en vergunninghoudster naar een uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2006 in zaak nr.
200507163/1treft geen doel. In deze uitspraak is geoordeeld dat het feit dat geen sprake is van bestaande rechten als bedoeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer, niet betekent dat bij de beoordeling van de aanvraag de omstandigheid dat de inrichting reeds langere tijd op basis van een rechtsgeldige vergunning op de onderhavige locatie in werking is geweest, zonder meer geheel buiten beschouwing kan blijven. Dit oordeel ziet op een zekere bescherming van eerder vergunde activiteiten en heeft derhalve geen betrekking op de bescherming van de milieubelasting die eerder rechtmatig werd geacht. Nu in het onderhavige geval uit het oogpunt van vergunningverlening sprake is van een oprichtingssituatie, had verweerder de aangevraagde situatie derhalve slechts mogen vergelijken met de situatie zonder de bijdrage van de inrichting. Gebleken is dat de grenswaarde voor de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie van zwevende deeltjes in laatstgenoemde situatie gemiddeld al op meer dan 35 dagen per jaar wordt overschreden en dat die overschrijding in de aangevraagde situatie niet gelijk blijft of verbetert.
200507163/1treft geen doel. In deze uitspraak is geoordeeld dat het feit dat geen sprake is van bestaande rechten als bedoeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer, niet betekent dat bij de beoordeling van de aanvraag de omstandigheid dat de inrichting reeds langere tijd op basis van een rechtsgeldige vergunning op de onderhavige locatie in werking is geweest, zonder meer geheel buiten beschouwing kan blijven. Dit oordeel ziet op een zekere bescherming van eerder vergunde activiteiten en heeft derhalve geen betrekking op de bescherming van de milieubelasting die eerder rechtmatig werd geacht. Nu in het onderhavige geval uit het oogpunt van vergunningverlening sprake is van een oprichtingssituatie, had verweerder de aangevraagde situatie derhalve slechts mogen vergelijken met de situatie zonder de bijdrage van de inrichting. Gebleken is dat de grenswaarde voor de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie van zwevende deeltjes in laatstgenoemde situatie gemiddeld al op meer dan 35 dagen per jaar wordt overschreden en dat die overschrijding in de aangevraagde situatie niet gelijk blijft of verbetert.
Nu de bijdrage van de inrichting aan de concentratie zwevende deeltjes niet op de juiste wijze is bepaald, heeft verweerder in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet de nodige kennis vergaard omtrent de relevante feiten.
Conclusie
2.9. Nu de aspecten geluidhinder en luchtkwaliteit mede bepalend zijn voor de vraag of voor de aangevraagde activiteiten vergunning kan worden verleend, komt het bestreden besluit in zijn geheel voor vernietiging in aanmerking. De beroepen van appellant sub 1 en appellante sub 2 zijn gegrond. De beroepen van appellante sub 3, appellante sub 4 en appellante sub 5 zijn, voor zover ontvankelijk, eveneens gegrond. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking.
Proceskostenveroordeling
2.10. Verweerder dient ten aanzien van appellanten sub 2 tot en met sub 5 op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellante sub 3 niet-ontvankelijk voor zover het betreft de gronden inzake het niet overeenkomen van de feitelijke situatie met de bij de aanvraag behorende inrichtingstekening, het niet meewegen van de bedrijfswoning op de [locatie a] in de bij de aanvraag behorende geluid- en trillingonderzoeken en de overschrijding van de zonegrenswaarde;
verklaart het beroep van appellante sub 4 niet-ontvankelijk voor zover het betreft de grond inzake trillinghinder;
verklaart het beroep van appellante sub 5 niet-ontvankelijk voor zover het betreft de grond inzake het niet verdragen van de uitbreiding van de inrichting met het ter plaatse geldende bestemmingsplan;
II. verklaart de beroepen van appellanten sub 1 en 2 gegrond en de beroepen van appellanten sub 3 tot en met 5 voor het overige gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 10 november 2006, kenmerk 1238483;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij appellante sub 2 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 353,03 (zegge: driehonderddrieënvijftig euro en 3 cent), waarvan € 322,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Gelderland aan appellante sub 2 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij appellante sub 3 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Gelderland aan appellante sub 3 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij appellante sub 4 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 322,00 (zegge: driehonderdtweeëntwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Gelderland aan appellante sub 4 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
V. gelast dat de provincie Gelderland aan appellanten sub 1 tot en met 5 afzonderlijk het door ieder van hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. G.N. Roes, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Heijerman, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Heijerman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 14 november 2007
255-529.