Uitspraak
200702511/1.
Datum uitspraak: 5 december 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 27 februari 2007 heeft verweerder aan de stichting "Stichting De Vechtsebanen" (hierna: vergunninghoudster) een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een sport- en recreatiecomplex met kantoor- en vergaderfaciliteiten. Dit besluit is op 28 februari 2007 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 6 april 2007, bij de Raad van State ingekomen op 10 april 2007, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 9 mei 2007.
Na afloop van het vooronderzoek is een nader stuk ontvangen van appellante. Dit is aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 oktober 2007, waar appellante, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. F. Hendriksen, advocaat te Utrecht, en verweerder, vertegenwoordigd door ir. J.H.M. Kerp, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het geding.
Omvang van het geding
2.2. Ter zitting heeft appellante de gronden over de vermelde beroepstermijn in de kennisgeving van het bestreden besluit en het ten onrechte niet ingaan op de door haar ingebrachte bedenkingen over het geluidniveau van 61 dB(A) etmaalwaarde voor de incidentele bedrijfssituatie en over het ten onrechte niet berekenen van de emissie van benzeen vanuit de parkeergarage, ingetrokken.
Aanvraag
2.3. Appellante betoogt, zo begrijpt de Afdeling, dat de aanvraag onvolledig is nu daarbij geen energie- en waterbesparingsplannen en -onderzoeken en een bodemonderzoek naar de vaststelling van de nulsituatie zijn gevoegd.
2.3.1. In artikel 8.5, eerste lid, van de Wet milieubeheer in samenhang met de artikelen 5.1 en 5.18 van het Ivb is bepaald waaraan een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer dient te voldoen. In artikel 5.13, eerste lid, onder a, van het Ivb worden categorieën van inrichtingen genoemd waarvan de aanvrager bij de aanvraag dient te vermelden wat de kwaliteit van de bodem is op de plaats waar de inrichting zal zijn gelegen. Vast staat dat de inrichting niet valt onder de in dit artikellid genoemde categorieën. Gelet op het vorenstaande overweegt de Afdeling dat een bodemonderzoek naar de vaststelling van de nulsituatie niet bij de aanvraag gevoegd hoeft te zijn. Hetgeen appellante voor het overige heeft aangevoerd leidt evenmin tot het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu. Het beroep treft in zoverre geen doel.
Planologie en schade
2.4. Appellante betoogt dat verweerder bij de afweging van de betrokken belangen ten onrechte geen planologische aspecten heeft betrokken en dat zij schade lijdt als gevolg van gederfde huurinkomsten en de daarover te voeren procedure. Deze aspecten hebben geen betrekking op het belang van de bescherming van het milieu als bedoeld in artikel 8.10 van de Wet milieubeheer. Deze beroepsgronden kunnen reeds hierom niet slagen.
Algemeen toetsingskader
2.5. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Geluid
2.6. Appellante voert bezwaren aan die verband houden met de door de inrichting veroorzaakte geluidhinder. Zij betoogt dat het bestreden besluit uit een oogpunt van toereikendheid als ook naleefbaarheid van de vergunde geluidgrenswaarden geen stand kan houden. In het kader van de toereikendheid voert zij aan dat de duur van de ontheffing verleend voor de incidentele bedrijfssituaties te ruim is en dat bij het besluit ten onrechte twaalf maal per jaar ontheffing is verleend voor deze incidentele bedrijfssituaties, terwijl in het ontwerp van het besluit hiervoor tien maal per jaar ontheffing was verleend. In het kader van de naleefbaarheid voert zij aan dat de geluidgrenswaarden in de incidentele bedrijfssituaties overschreden zullen worden.
2.6.1. In voorschrift 1.6.3 is bepaald dat ten hoogste twaalf keer per jaar (twaalf keer een aaneengesloten periode van 24 uur) een ontheffing kan worden verleend voor bijzondere bedrijfssituaties die bestaan uit de in paragraaf 2.3 en 5.3 van het akoestisch onderzoek beschreven muziekevenementen. Ten behoeve van deze ontheffingen gelden de voorschriften 1.6.4 tot en met 1.6.15.
In voorschrift 1.6.4 is bepaald dat het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAR,LT) tijdens evenementen ten aanzien van de geluidgevoelige bestemmingen van derden niet meer dan 61, 56 en 51 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode bedraagt.
In voorschrift 1.6.5 is bepaald dat het maximale geluidniveau (LAMAX) tijdens evenementen niet meer dan 71, 66 en 61 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode bedraagt.
2.6.2. Wat de incidentele bedrijfssituaties betreft heeft verweerder paragraaf 5.3 van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (hierna: de Handreiking) tot uitgangspunt genomen. Op grond hiervan kan ontheffing worden verleend om maximaal twaalf maal per jaar bijzondere activiteiten uit te voeren die meer geluid veroorzaken dan de geluidgrenzen voor de representatieve bedrijfssituatie uit de vergunning (uitgangspunt is dat het per keer steeds gaat om een aaneengesloten periode van maximaal een etmaal).
Wat de feitelijke geluidbelasting vanwege de inrichting betreft is verweerder uitgegaan van een bij de aanvraag behorend akoestisch rapport van Lichtveld Buis & Partners BV (hierna: het akoestisch rapport). Op basis van de uitkomsten hiervan heeft verweerder zich bij het nemen van het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat aan de gestelde geluidgrenswaarden kan worden voldaan.
2.6.3. Voor zover appellante betoogt dat verweerder wat het aantal ontheffingen betreft ten onrechte meer ontheffingen heeft toegestaan dan in het aan het ontwerp van het besluit verbonden voorschrift 1.6.3 merkt de Afdeling allereerst op dat de Algemene wet bestuursrecht noch de Wet milieubeheer eraan in de weg staan dat een beslissing wordt genomen die, al dan niet na naar voren gebrachte zienswijzen, afwijkt van een eerder ontwerpbesluit. In dit geval gaat het bovendien om een kennelijke verschrijving in het ontwerp van het besluit. Aangevraagd zijn namelijk twaalf ontheffingen die verweerder, zo blijkt uit de considerans van het ontwerp van het besluit, voornemens was te vergunnen. Wat de duur van de ontheffing betreft moet worden vastgesteld dat ontheffing is aangevraagd en vergund voor een aaneengesloten periode van maximaal een etmaal hetgeen in overeenstemming is met het, voor zover hier van belang, gestelde in paragraaf 5.3 van de Handreiking. Verweerder heeft zich derhalve in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de voorschriften 1.6.4 en 1.6.5 toereikend zijn om geluidhinder te voorkomen dan wel in voldoende mate te beperken.
In hetgeen appellante betoogt bestaat, gelet op de stukken, geen grond voor het oordeel dat de in de voorschriften 1.6.4 en 1.6.5 opgenomen geluidgrenswaarden niet naleefbaar zijn.
Parkeeroverlast
2.7. Appellante vreest parkeeroverlast, in het bijzonder als gevolg van de binnen de inrichting plaatsvindende evenementen. Ten onrechte is dit aspect niet beoordeeld voor de dagperiode, aldus appellante.
2.7.1. Uit de stukken blijkt dat de inrichting beschikt over een parkeergarage en een parkeerterrein van voldoende omvang voor het verwachte aantal bezoekers die de evenementen, in de dag-, avond- en nachtperiode, zullen bezoeken. Verweerder heeft zich derhalve in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voor onaanvaardbare parkeeroverlast niet behoeft te worden gevreesd.
Verkeersoverlast
2.8. Appellante betoogt dat verkeersoverlast zal worden ondervonden vanwege het aantal verkeersbewegingen.
2.8.1. De wegenverkeerswetgeving biedt het primaire toetsingskader voor de beoordeling van verkeersoverlast. In het kader van vergunningverlening krachtens de Wet milieubeheer blijft echter ruimte voor een aanvullende milieuhygiënische toets voor zover het gaat om de verkeersaantrekkende werking van de inrichting. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet kan worden gesproken van zodanige verkeersoverlast dat dit zou moeten leiden tot het weigeren van de vergunning of tot het stellen van nadere voorschriften. Het beroep treft in zoverre geen doel.
Overlast bezoekers
2.9. Appellante voert aan overlast te ondervinden van het gedrag van bezoekers aan de evenementen.
2.9.1. In voorschrift 1.6.12 is bepaald dat toezichthouders, voor zover dit binnen hun macht ligt, hinder gevende gedragingen van bezoekers van de inrichting met betrekking tot geluid en parkeergedrag naar de omgeving voorkomen.
2.9.2. In hetgeen appellante betoogt ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voorschrift 1.6.12 in het kader van de Wet milieubeheer voldoende is om onaanvaardbare overlast van bezoekers te voorkomen dan wel zoveel mogelijk te beperken.
Veiligheid
2.10. Appellante voert aan dat verweerder ten onrechte geen voorschriften aan de vergunning heeft verbonden op basis waarvan de drijver van de inrichting verplicht is tot het ombouwen van de koelinstallatie van de ijsbaan naar een indirect koelsysteem. Hierdoor wordt in de inrichting niet aan de beste beschikbare technieken voldaan, aldus appellante.
2.10.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat, nu in de vergunning voorschriften zijn opgenomen die vereisen dat de koelinstallatie van de ijsbaan voldoet aan de Publicatiereeks gevaarlijke stoffen 13: Ammoniak: toepassing als koudemiddel voor koelinstallaties en warmtepompen 2005, VROM (hierna: de PGS 13), in zoverre wordt voldaan aan de eis tot het toepassen van de beste beschikbare technieken.
2.10.2. Ingevolge artikel 5a.1, tweede lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer in samenhang met artikel 1, eerste lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten (hierna: de regeling) houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met de documenten vermeld in tabel 2 van de bij deze regeling behorende bijlage. De PGS 13 is als document opgenomen in tabel 2 van de bijlage bij de regeling.
2.10.3. Voor de inrichting is een direct koelsysteem aangevraagd en vergund. Een direct koelsysteem wordt genoemd in de PGS 13. In paragraaf 2.5 daarvan zijn de minimaal vereiste veiligheidsvoorzieningen in relatie tot de hoeveelheid ammoniak vermeld. Bij een, zoals in dit geval, hoeveelheid van meer dan 400 kg ammoniak per individueel koelsysteem dient de ammoniakinstallatie tenminste van een ontlastorgaan, automatische inblokvoorzieningen, noodstop- en alarmeringssysteem en een automatisch ammoniak detectiesysteem te zijn voorzien. In het aan de vergunning verbonden voorschrift 7.3 is bepaald dat de koelinstallatie van de ijsbaan moet zijn voorzien van deze voorzieningen. Hetgeen appellante aanvoert geeft geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de PGS 13 niet als de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken mocht aanmerken. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Luchtverontreiniging
2.11. Appellante betoogt dat het onderzoeksrapport naar de luchtkwaliteit dat bij de aanvraag is gevoegd ten onrechte door een interne dienst van de gemeente Utrecht en niet door een onafhankelijk bureau is uitgevoerd. Voorts is het bestreden besluit in strijd met het Besluit luchtkwaliteit 2005 aangezien de jaargemiddelde grenswaarde van stikstofdioxide in 2010 zal worden overschreden. Tevens is het onderzoeksrapport naar de luchtkwaliteit op onjuiste uitgangspunten gebaseerd en onvolledig, aldus appellante. Hiertoe voert zij onder meer aan dat het uitgevoerde luchtonderzoek ten onrechte beperkt is tot de muziekevenementen en tot de Fransiscusdreef als onderzoeksgebied en dat ten onrechte geen maatregelen zijn getroffen in het kader van de projectgebonden saldering. Tot slot heeft verweerder ten onrechte geen onderzoek uitgevoerd naar de benzeenemissie vanuit de parkeergarage, aldus appellante.
2.11.1. Verweerder heeft zich bij de beoordeling van de luchtkwaliteit gebaseerd op een bij de aanvraag gevoegd onderzoek van de afdeling Milieu & Duurzaamheid van de gemeente Utrecht, waarvan de resultaten zijn neergelegd in een rapport van 26 april 2006 (hierna: het rapport). Op basis van de uitkomsten hiervan heeft verweerder zich bij het nemen van het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het Besluit luchtkwaliteit 2005 niet aan vergunningverlening in de weg staat.
2.11.2. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Besluit luchtkwaliteit 2005, voor zover hier van belang, nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden dan wel bij de toepassingen wettelijke voorschriften die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de in paragraaf 2 genoemde grenswaarden voor stikstofdioxide en zwevende deeltjes in acht.
Ingevolge artikel 7, derde lid, aanhef en onder a, van het Besluit luchtkwaliteit 2005 kunnen bestuursorganen de bevoegdheden bedoeld in het eerste lid, in afwijking van dat lid mede uitoefenen indien de concentratie in de buitenlucht van de desbetreffende stof als gevolg van de uitoefening van die bevoegdheden per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft.
Ingevolge artikel 15, eerste lid, van het Besluit luchtkwaliteit 2005 gelden voor de bescherming van de gezondheid van de mens voor stikstofdioxide (NO2) de volgende grenswaarden:
a. 200 microgram per m3 als uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal achttien maal per kalenderjaar mag worden overschreden, en b. 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie, uiterlijk op 1 januari 2010.
Ingevolge artikel 20, van het Besluit luchtkwaliteit 2005 gelden voor de bescherming van de gezondheid van de mens voor zwevende deeltjes (PM10) de volgende grenswaarden:
a. 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie;
b. 50 microgram per m3 als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
Ingevolge artikel 23 van het Besluit luchtkwaliteit 2005 gelden voor benzeen de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens, gedefinieerd als jaargemiddelde concentraties:
a. tot 1 januari 2010, 10 microgram per m3;
b. met ingang van 1 januari 2010, 5 microgram per m3.
2.11.3. In hetgeen appellant aanvoert ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder in strijd met artikel 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht zou hebben gehandeld. Het enkele feit dat het onderzoek naar de luchtkwaliteit door een interne dienst van de gemeente Utrecht is uitgevoerd, geeft geen indicatie van vooringenomenheid. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder het rapport in zoverre ten onrechte ten grondslag heeft gelegd aan het bestreden besluit. Voor zover appellante betoogt dat in voornoemd onderzoek geen rekening is gehouden met het Actieplan Luchtkwaliteit Utrecht 2006-2012, alsmede dat het onderzoek ten onrechte is beperkt tot muziekevenementen, moet worden geconstateerd dat het beroep in zoverre feitelijke grondslag mist. In het rapport wordt voornoemd actieplan genoemd en voorts is uit het rapport gebleken dat de huidige situatie en de situatie na uitbreiding, waaronder dus alle activiteiten die in de inrichting plaatsvinden zijn inbegrepen, zijn onderzocht. Verder is er geen aanleiding voor het oordeel dat er ten onrechte geen maatregelen zijn getroffen in het kader van projectgebonden saldering, nu geen toepassing is gegeven aan de in artikel 7, derde lid, onder b, van het Besluit luchtkwaliteit 2005 bedoelde methode.
Wat het onderzoeksgebied betreft het volgende. De gevolgen voor het milieu van het verkeer van en naar de inrichting worden niet aan de inrichting toegerekend, indien dit verkeer kan worden geacht te zijn opgenomen in het heersende verkeersbeeld. Dit is het geval indien dit verkeer zich door zijn snelheid en rij- en stopgedrag niet onderscheidt van het overige verkeer dat zich op de betrokken weg kan bevinden. Niet aannemelijk is geworden dat verkeer van en naar de inrichting op andere wegen, voor zover aan de orde, dan de Fransiscusdreef door hun rij- en stopgedrag te onderscheiden is van het overige verkeer dat op deze wegen aanwezig kan zijn, zodat het moet worden geacht te zijn opgenomen in het heersende verkeersbeeld. De gevolgen voor het milieu van het verkeer op deze andere wegen worden dan ook niet aan het in werking zijn van de inrichting toegerekend. Deze wegen zijn daarom terecht niet in het onderzoek betrokken.
Uit het rapport blijkt dat ter plaatse van vak 10 de jaargemiddelde grenswaarde voor stikstofdioxide in 2010 zal worden overschreden, maar dat de concentratie van stikstofdioxide niet zal toenemen ten opzichte van de bestaande situatie. Verder blijkt uit het rapport dat de in het Besluit gestelde grenswaarden voor zwevende deeltjes niet worden overschreden. Op grond van hetgeen appellante heeft aangevoerd is niet aannemelijk geworden dat deze bevindingen onjuist zijn. Door verweerder is verder aangegeven dat, wat benzeen aangaat, de samenstelling van benzines tegenwoordig nauwelijks leidt tot overschrijding van de norm voor benzeen. Ter onderbouwing van deze stelling heeft verweerder een "worstcase" berekening uitgevoerd, waaruit is gebleken dat ruim onder de grenswaarde van 5 microgram per m3 wordt gebleven. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich op het standpunt mogen stellen dat het Besluit luchtkwaliteit 2005 niet aan vergunningverlening in de weg staat.
Conclusie
2.12. Het beroep is ongegrond.
2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.W. Mouton, Voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. W. Sorgdrager, Leden, in tegenwoordigheid van mr. D. van Leeuwen, ambtenaar van Staat.
w.g. Mouton w.g. Van Leeuwen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 december 2007
373-541.