Uitspraak
200700981/1.
Datum uitspraak: 21 december 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Werkgroep Derde Merwedehaven, gevestigd te Sliedrecht,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 december 2006 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) de voorschriften aangevuld van de op 7 april 2002 verleende milieuvergunning voor de inrichting van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Zavin B.V. (hierna: vergunninghoudster) op het adres Baanhoekweg 46 te Dordrecht. Dit besluit is op 22 januari 2007 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft de stichting Stichting Werkgroep Derde Merwedehaven (hierna: de stichting) bij brief van 6 februari 2007, bij de Raad van State ingekomen op 6 februari 2007, beroep ingesteld.
Bij brief van 23 april 2007 heeft het college een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van de stichting. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 november 2007, waar de stichting, vertegenwoordigd door drs. ing. J.G. Vollenbroek, en het college, vertegenwoordigd door mr. N. Statius Muller en ir. P.A. Bregten, zijn verschenen.
Voorts is vergunninghoudster gehoord, vertegenwoordigd door mr. R.G.J. Laan, advocaat te Hoorn, en L.A. Leest.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het geding.
Ontvankelijkheid
2.2. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat vóór 1 juli 2005 luidde, kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
De stichting heeft de gronden inzake het energetisch rendement van de verbrandingsinstallatie en geluid niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan de stichting redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
Bestreden besluit
2.3. Het bestreden besluit is genomen naar aanleiding van een verzoek van vergunninghoudster om wijziging van de milieuvergunning in verband met het Besluit verbranden afvalstoffen (hierna: het Bva). Het college heeft dit verzoek opgevat als een verzoek om wijziging van de vergunning met toepassing van artikel 8.24 van de Wet milieubeheer.
Algemeen toetsingskader
2.4. Op een besluit als hier aan de orde zijn de artikelen 8.6 tot en met 8.17 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Ingevolge artikel 8.44, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, kunnen, indien dit uit een oogpunt van doelmatige regelgeving bijzonder aangewezen is, bij algemene maatregel van bestuur met betrekking tot daarbij aangewezen categorieën van inrichtingen, waarvoor het in artikel 8.1 gestelde verbod geldt, regels worden gesteld, die nodig zijn ter bescherming van het milieu.
Ingevolge artikel 8.44, tweede lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, is ten aanzien van bij de regels te stellen voorschriften artikel 8.11, derde lid, van overeenkomstige toepassing.
Het Bva is een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8.44 van de Wet milieubeheer.
Intrekken voorschriften
2.5. De stichting betoogt dat het college ten onrechte niet uitdrukkelijk de aan de vergunning van 7 april 2002 verbonden voorschriften 4.2, 4.3 en 5.1 tot en met 5.14 heeft ingetrokken.
2.5.1. Niet in geschil is dat na het nemen van het besluit van 7 april 2002 het Bva van toepassing is geworden op de inrichting. Evenmin is in geschil dat de voorschriften 4.2, 4.3 en 5.1 tot en met 5.14 betrekking hebben op aspecten die in het Bva zijn geregeld. De voorschriften van het Bva werken rechtstreeks. De desbetreffende vergunningvoorschriften blijven buiten toepassing. Het betoog van de stichting faalt.
Emissie van stoffen
2.6. De stichting voert aan dat ten onrechte, vergeleken met de onderliggende vergunning, soepeler grenswaarden aan de vergunning zijn verbonden. Voorts komt haar betoog erop neer dat nu bij andere afvalverbrandingsinrichtingen strengere normen zijn voorgeschreven, het beschermingsniveau wat de onderhavige inrichting betreft ontoereikend is.
Bij de beoordeling van de vraag of het beschermingsniveau toereikend is, komt het college, als hierboven is vermeld, een zekere beoordelingsvrijheid toe. In de enkele omstandigheid dat bij een aantal inrichtingen strengere waarden aan de vergunning zijn verbonden, wat daar ook van zij, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het beschermingsniveau toereikend is. Of de gestelde grenswaarden soepeler zijn dan de grenswaarden gesteld in de onderliggende vergunning speelt bij de vraag of een toereikend beschermingsniveau wordt geboden geen rol.
Emissie van stoffen - beste beschikbare technieken
2.7. Het betoog van de stichting komt erop neer dat wat de emissie van stoffen betreft niet de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
2.7.1. Het college heeft ten aanzien van de emissie van stoffen in aanvulling op de rechtstreeks werkende emissiegrenswaarden uit de bijlage behorend bij het Bva in het bij het bestreden besluit aan de vergunning verbonden voorschrift 3 jaargemiddelde emissiegrenswaarden gesteld.
Bij de beoordeling van de vraag of de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast, heeft het college het BREF-document "Reference document on Best Available techniques for Waste Incineration" (hierna: het BREF WI) betrokken.
2.7.2. Voor zover de stichting betoogt dat niet alle grenswaarden van het Bva vallen binnen de prestatierange van het BREF WI overweegt de Afdeling als volgt. Zowel in het BREF WI als in de bijlage behorend bij het Bva zijn voor de meeste stoffen die de inrichting emitteert halfuursgemiddelde en daggemiddelde waarden opgenomen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 4 april 2007 in zaak nr. 200602517/1 (www.raadvanstate.nl) is om te voldoen aan de beste beschikbare technieken voldoende dat één van de twee emissiegrenswaarden van het Bva valt binnen de prestatierange van het BREF WI.
Emissie van stoffen - beste beschikbare technieken - specifieke stoffen
* Koolmonoxide (CO)
2.8. Voor zover de stichting stelt dat onduidelijk is of de oven steunbranders bevat, overweegt de Afdeling dat op grond van het rechtstreeks werkende voorschrift 3.3 van de bijlage behorend bij het Bva elke verbrandingsstraat van een afvalverbrandingsinstallatie dient te worden uitgerust met ten minste één hulpbrander. Een eventuele vrees bij de stichting dat deze verplichting niet wordt nageleefd, kan in onderhavige procedure niet aan de orde komen. Overigens heeft vergunninghoudster te kennen gegeven dat de vereiste hulpbranders aanwezig zijn, hetgeen door de stichting niet wordt bestreden.
2.8.1. De van toepassing zijnde rechtstreeks werkende waarden voor CO uit de bijlage behorend bij het Bva vallen niet binnen de prestatierange van het BREF WI.
De Afdeling leidt uit het deskundigenbericht af dat de emissie van CO van belang is als parameter voor de kwaliteit van het verbrandingsproces. Een hoge emissie van CO duidt in de regel op een slechte verbranding, aldus het deskundigenbericht. Een andere parameter voor de kwaliteit van het verbrandingsproces is de emissie van koolwaterstoffen (CxHy), zo stelt het deskundigenbericht verder. De grenswaarden die in de bijlage behorend bij het Bva voor de emissie van CxHy zijn opgenomen blijven wel binnen de desbetreffende prestatierange in het BREF WI, zowel wat de halfuursgemiddelde waarde als wat de daggemiddelde waarde betreft. Gesteld noch gebleken is dat het in het deskundigenbericht gestelde onjuist is.
Hoewel de grenswaarden uit de bijlage behorend bij het Bva wat de emissie van CO betreft niet vallen binnen de prestatierange van het BREF WI, waarborgt het Bva gelet op het bovenstaande op het punt van verbrandingsefficiëntie toepassing van de beste beschikbare technieken, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bovengenoemde uitspraak van 4 april 2007 in zaak nr. 200602517/1.
* Zwaveldioxiden (SO2)
2.9. Niet in geschil is dat, zoals ook het deskundigenbericht vermeldt, de hier van toepassing zijnde, in de A-tabellen van voorschrift 1.8 van de bijlage behorend bij het Bva opgenomen, halfuurs- en daggemiddelde grenswaarden voor SO2 niet vallen binnen de desbetreffende prestatierange van het BREF WI. De Afdeling leidt hieruit af dat het Bva wat dit punt aangaat in redelijkheid niet kan worden beschouwd als uitvloeisel van toepassing van ten minste de beste beschikbare technieken. Gezien artikel 8.44, tweede lid, in samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer had het college het Bva wat dit punt aangaat dan ook buiten toepassing moeten laten.
Nu ingevolge vergunningvoorschrift 3 voor de emissie van SO2 enkel een norm geldt voor het jaargemiddelde, terwijl in het BREF WI een prestatierange is opgenomen voor het halfuurs- en het daggemiddelde, kan niet worden gezegd dat met het uitsluitend stellen van deze norm wordt aangesloten bij toepassing van ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Voorschrift 3 is, voor zover dit betrekking heeft op de emissie van SO2, in strijd met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
* Ammoniak (NH3)
2.10. In het Bva zijn ten aanzien van NH3 geen grenswaarden opgenomen. Ingevolge vergunningvoorschrift 3 geldt voor de emissie van NH3 een grenswaarde van 30 mg/Nm3 als jaargemiddelde waarde.
2.10.1. Niet in geschil is dat de aan de vergunning verbonden grenswaarde niet in overeenstemming is met het BREF WI. Het college betoogt dat de grenswaarde echter wel een uitvloeisel is van toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Het voert in dit verband aan dat het BREF WI niet specifiek ziet op een inrichting als hier aan de orde, te weten een inrichting voor het verbranden van ziekenhuisafval, welk afval in gesloten verpakking wordt aangeleverd en vanwege ethische redenen niet mag worden geopend. Het college wijst erop dat NH3 wordt toegevoegd om de emissie van NOx te reduceren. Het stelt dat het soort afval dat wordt verbrand met zich brengt dat het gehalte aan NOx sterk fluctueert en daarom ook de dosering van NH3 en de uitstoot van NH3 fluctueert. De emissie van NH3 kan wel omlaag worden gebracht, aldus het college, maar dan zal de emissie van NOx toenemen. Dit zou meer belastend zijn voor het milieu dan de wat hogere emissie voor NH3, waar nu voor is gekozen.
2.10.2. In het deskundigenbericht wordt het betoog van het college onderschreven dat door NH3 toe te voegen de emissie van NOx wordt gereduceerd. Het betoog van het college dat het gehalte aan NOx in het te verbranden afval fluctueert en daarom ook de dosering van NH3 fluctueert, komt de Afdeling verder niet onaannemelijk voor. Ze acht het echter evenmin onaannemelijk dat, zoals zij uit het deskundigenbericht opmaakt, er methoden zouden zijn die de emissie van NH3 omlaag brengen, zonder de emissie van NOx te verhogen. Zo zou onder meer door nauwkeurig te doseren het te veel toegevoegde NH3 worden beperkt, aldus het deskundigenbericht. Het is de Afdeling niet gebleken dat het college onderzoek heeft gedaan naar mogelijkheden om de emissie van NH3 bij onderhavige inrichting terug te dringen. Het college heeft in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht bij de voorbereiding van het bestreden besluit niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaart.
* Overige stoffen
2.11. Ten aanzien van waterstoffluoride, kwik, cadmium en thallium, rest metalen, dioxinen en furanen en het totaal aan stofdeeltjes, overweegt de Afdeling, zoals zij voor een aantal stoffen eerder heeft overwogen in bovengenoemde uitspraak van 4 april 2007 in zaak nr. 200602517/1, dat het Bva in voldoende mate waarborgt dat de beste beschikbare technieken worden toegepast, nu in de bijlage behorend bij het Bva voor deze componenten gelijke of lagere grenswaarden zijn opgenomen dan de hiervoor in het BREF WI vermelde prestatieranges.
Emissie van stoffen - verdergaande eisen
2.12. De stichting betoogt voorts inzake de emissie van stoffen dat vanwege de geografische ligging en de plaatselijke milieuomstandigheden verdergaande eisen hadden moeten worden gesteld. Zij voert in dit verband aan dat de inrichting is gelegen op een van de meest vervuilde plekken van Europa wat luchtverontreiniging betreft.
2.12.1. Voor zover de stichting in dit verband betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met de richtlijn 96/61/EG (hierna: de IPPC-richtlijn), overweegt de Afdeling als volgt. Zoals in de uitspraak van 5 september 2007 in zaak nr. 200606758/1 (www.raadvanstate.nl) is overwogen, kan de vraag naar de rechtstreekse werking van de bepalingen van de richtlijn alleen rijzen in gevallen van incorrecte implementatie of indien de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk is verzekerd. Niet is gebleken dat de IPPC-richtlijn, voor zover hier van belang, op incorrecte wijze is geïmplementeerd in de Wet milieubeheer. Verder geeft hetgeen de stichting heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de volledige toepassing van de IPPC-richtlijn in zoverre niet daadwerkelijk is verzekerd. Een rechtstreeks beroep op de bepalingen van de IPPC-richtlijn kan in dit geval dan ook niet aan de orde zijn.
2.12.2. Het betoog van het college komt erop neer dat in dit verband geen normen zoals opgenomen in het Besluit luchtkwaliteit 2005 worden overschreden, hetgeen door de stichting niet wordt bestreden. De Afdeling ziet gezien het betoog van het college in hetgeen de stichting heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college verdergaande eisen had moeten stellen in verband met de geografische ligging van de inrichting en de plaatselijke milieuomstandigheden.
2.12.3. Voor zover de stichting overigens heeft aangevoerd dat verdergaande eisen hadden moeten worden gesteld, heeft zij niet dan wel onvoldoende gemotiveerd waarom dit nodig is in het belang van de bescherming van het milieu.
Emissie van stoffen - conclusie
2.13. Wat de emissie van SO2 en NH3 betreft, slaagt het beroep. Wat de emissie van de andere stoffen aangaat, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van een toereikend beschermingsniveau. Wat de emissie van de andere stoffen betreft faalt het beroep dan ook.
Monitoring
2.14. De stichting voert aan dat, gezien onder meer de aan de vergunning verbonden jaargemiddelde norm voor de emissie van kwik, bij het bestreden besluit ten onrechte geen continue kwikmonitoring is voorgeschreven.
Ingevolge voorschrift 2.3 van de bijlage behorend bij het Bva, voor zover hier van belang, wordt kwik in de rookgassen van de verbrandingsinstallatie periodiek gemeten. In voorschrift 2.7 is bepaald hoe vaak deze metingen moeten worden verricht.
Ingevolge artikel 6 van Pro het Bva kan het bevoegd gezag bij zijn beslissing omtrent een vergunning afwijken van de voorschriften die in die bijlage bij dit besluit zijn opgenomen of in de vergunning nadere eisen stellen met betrekking tot de in de bijlage opgenomen voorschriften, voor zover dit uitdrukkelijk in die bijlage is vermeld.
In de bijlage behorend bij het Bva wordt geen mogelijkheid gegeven in afwijking van de voorgeschreven periodieke meting een continue meting verplicht te stellen. Het college heeft dit gelet hierop dan ook terecht niet gedaan. Het beroep van de stichting faalt in zoverre.
2.15. De stichting voert aan dat ten onrechte is voorgeschreven dat de emissie van zwaveldioxide slechts periodiek hoeft te worden gemeten.
Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 2, voor zover hier van belang, dienen de emissies naar de lucht van zwaveldioxide minimaal eenmaal per half kalenderjaar te worden gemeten.
Het college betoogt dat het gezien het Bva niet nodig is continu te meten. Aan het gestelde in voorschrift 2.2, derde lid, van de bijlage behorend bij het Bva is voldaan, zo stelt het.
Ingevolge voorschrift 2.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de bijlage behorend bij het Bva, voor zover hier van belang, wordt in de rookgassen van de verbrandingsinstallatie zwaveldioxide continu gemeten. Ingevolge het derde lid, voor zover hier van belang, kan het bevoegd gezag, in afwijking hiervan, in de vergunning toestaan dat voor zwaveldioxide periodieke metingen worden verricht, indien degene die de desbetreffende inrichting drijft, kan aantonen dat de emissie van zwaveldioxide in de lucht nooit hoger kan zijn dan de daarvoor in dit besluit opgenomen emissiegrenswaarde.
Nu in het Bva voor de vraag of met een periodieke meting kan worden volstaan de in het Bva gestelde emissiegrenswaarde een bepalende rol speelt en hierboven is overwogen dat het Bva wat de van toepassing zijnde emissiegrenswaarden voor zwaveldioxide aangaat niet kan worden beschouwd als uitvloeisel van toepassing van ten minste de beste beschikbare technieken en het college om die reden het Bva op dit punt buiten toepassing had moeten laten, had het college, gelet op de onderlinge samenhang, ook voorschrift 2.2 van de bijlage behorend bij het Bva, voor zover dit betrekking heeft op zwaveldioxide, buiten toepassing moeten laten. Nu het college verder niet heeft gemotiveerd waarom een periodieke meting van zwaveldioxide in het onderhavige geval toereikend is, berust het bestreden besluit in zoverre, in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, niet op een deugdelijke motivering. Het beroep slaagt in zoverre.
Overige
2.16. In het overige door de stichting aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding het bestreden besluit te vernietigen.
Conclusie
2.17. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het betreft voorschrift 2, wat zwaveldioxide betreft, en voorschrift 3, wat de emissiegrenswaarden voor zwaveldioxide en ammoniak betreft. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Het beroep is voor het overige ongegrond.
Proceskosten
2.18. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 18 december 2006, kenmerk DGWM/2006/17884, voor zover het betreft voorschrift 2, wat zwaveldioxide betreft, en voorschrift 3, wat de emissiegrenswaarden voor zwaveldioxide en ammoniak betreft;
III. draagt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland op binnen 13 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij de stichting Stichting Werkgroep Derde Merwedehaven in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Zuid-Holland aan de stichting Stichting Werkgroep Derde Merwedehaven onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan de stichting Stichting Werkgroep Derde Merwedehaven het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.A.M. van Hamond, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Van Hamond
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2007
446.