Uitspraak
200702634/1.
Datum uitspraak: 16 januari 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
Taxivervoer Nederland, FNV Bondgenoten en CNV Bedrijvenbond,
appellanten,
tegen de uitspraak in zaak no. SBR 06/292 van de rechtbank Utrecht van 1 maart 2007 in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Oriontaxi B.V.", gevestigd te Nieuwegein
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
1. Procesverloop
Bij besluit van 9 mei 2005 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) geweigerd de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Oriontaxi B.V." (hierna: Oriontaxi) dispensatie te verlenen van de voor algemeen verbindendverklaring voorgedragen gewijzigde bepalingen van de CAO Sociaal Fonds Taxivervoer 2005-2008 (hierna: de CAO SFT).
Bij besluit van 2 december 2005 heeft de minister het door Oriontaxi daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 maart 2007, verzonden op 6 maart 2007, heeft de rechtbank Utrecht (hierna: de rechtbank) het daartegen door Oriontaxi ingesteld beroep gegrond verklaard en de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben Taxivervoer Nederland, FNV Bondgenoten en CNV Bedrijvenbond (hierna: de CAO-partijen) bij brief van 12 april 2007, bij de Raad van State ingekomen op 13 april 2007, hoger beroep ingesteld. Zij hebben hun hoger beroep aangevuld bij brief van 14 mei 2007. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij besluit van 31 mei 2007 heeft de minister een nieuwe beslissing op bezwaar genomen en het door Oriontaxi tegen het besluit van 9 mei 2005 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Bij brief van 4 juni 2007 heeft de minister een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij brief van 8 juni 2007 heeft Oriontaxi een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 5 juli 2007 heeft Oriontaxi beroepsgronden tegen het besluit van 31 mei 2007 aangevoerd.
Bij brief van 17 augustus 2007 hebben de CAO-partijen hierover een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij brief van 22 augustus 2007 heeft de minister een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 oktober 2007, waar de CAO-partijen, vertegenwoordigd door mr. A.A.M. Waalders-Struik, advocaat te Utrecht, en de minister, vertegenwoordigd door mr. G.E. Sneller-Jonkers, mr. L.L.E. Verplak en mr. D.M. Hoefer, allen ambtenaar in dienst van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
Voorts is als partij gehoord Oriontaxi, vertegenwoordigd door mr. C.J. Hes, advocaat te Haarlem.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet op het algemeen verbindend en het onverbindend verklaren van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten (hierna: de Wet AVV) kan de minister bepalingen van een collectieve arbeidsovereenkomst, die in het gehele land of in een gedeelte van het land voor een - naar zijn oordeel belangrijke - meerderheid van de in een bedrijf werkzame personen gelden, in het gehele land of in dat gedeelte van het land algemeen verbindend verklaren. Deze bepalingen zijn dan, behalve in de gevallen door de minister uitgezonderd, binnen dat gebied verbindend voor alle werkgevers en werknemers ten aanzien van arbeidsovereenkomsten, die naar de aard van de arbeid, waarop zij betrekking hebben, onder de collectieve arbeidsovereenkomst vallen of zouden vallen, hetzij deze arbeidsovereenkomsten op het tijdstip, waarop de werking van de verbindendverklaring aanvangt, reeds gesloten zijn, hetzij zij daarna gesloten worden.
Ingevolge artikel 7 vindt Pro het bepaalde in de artikelen 2 tot en met 6 overeenkomstige toepassing, indien de verbindendverklaring betreft wijzigingen in de bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten, die ingevolge artikel 2 algemeen Pro verbindend zijn verklaard.
2.1.1. Bij de beoordeling van verzoeken om dispensatie van algemeen verbindend verklaarde CAO-bepalingen hanteert de minister het Toetsingskader Algemeen Verbindend Verklaring CAO-bepalingen (AVV) (Stcrt. 1998, nr. 240, p. 14, laatstelijk gewijzigd Stcrt. 2004, nr. 251, p. 24; hierna: het Toetsingskader). Daarin is onder punt 6.2, nummer 1, vermeld dat op schriftelijke mededeling van bedenkingen tegen algemeen verbindendverklaring in principe dispensatie van het avv-besluit wordt verleend aan werkgevers die direct (niet door avv) gebonden zijn aan een andere rechtsgeldige CAO.
2.1.2. Bij besluit van 17 februari 2004 heeft de minister de bepalingen van de CAO Sociaal Fonds voor het Vervoer van Personen met Personenauto's 2004-2008 (hierna: de CAO SFVP) algemeen verbindend verklaard.
Bij de CAO SFT is een aantal van deze algemeen verbindend verklaarde bepalingen gewijzigd. De CAO-partijen hebben de minister verzocht deze gewijzigde bepalingen algemeen verbindend te verklaren. Oriontaxi heeft daartegen bedenkingen ingebracht en gelijktijdig verzocht om dispensatie van de gevraagde algemeen verbindendverklaring.
Bij twee afzonderlijke besluiten van 9 mei 2005 heeft de minister het besluit tot algemeen verbindendverklaring van bepalingen van de CAO SFVP gewijzigd en het dispensatieverzoek van Oriontaxi afgewezen.
2.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 augustus 2006 in zaak nr. 200507730/1) komt een belangenorganisatie die voor het belang van haar leden opkomt daarmee op voor een collectief belang, tenzij het tegendeel blijkt. De CAO-partijen - werkgevers- en werknemersverenigingen - behartigen de collectieve belangen van hun leden in de taxibranche. Zij zijn partij bij zowel de CAO SFVP als de CAO SFT en hebben verzocht om algemeen verbindendverklaring van deze CAO's. Met dispensatieverlening zou de reikwijdte van het besluit tot algemeen verbindendverklaring worden beperkt, waardoor evenwichtige arbeidsverhoudingen en arbeidsrust in deze branche zouden kunnen worden verstoord. Gelet hierop zijn de belangen van de CAO-partijen rechtstreeks betrokken bij de weigering dispensatie te verlenen. Zij dienen dan ook, anders dan Oriontaxi heeft betoogd, te worden aangemerkt als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, in samenhang met het derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
2.3. Nu Oriontaxi beroepsgronden tegen het besluit van 31 mei 2007 heeft aangevoerd, is het belang van de CAO-partijen bij het hoger beroep, anders dan Oriontaxi heeft betoogd, niet vervallen vanwege het opnieuw ongegrond verklaren van haar bezwaren bij dat besluit.
Het hoger beroep is voorts niet uitsluitend gericht tegen de overwegingen die aan de aangevallen uitspraak ten grondslag liggen, zoals Oriontaxi heeft betoogd, maar tevens tegen de beslissing van de rechtbank om het beroep van Oriontaxi gegrond te verklaren en het besluit van 2 december 2005 te vernietigen.
2.4. De minister heeft dispensatie geweigerd, omdat de werkingssfeer van de CAO SFVP niet is gewijzigd. Onder verwijzing naar punt 6.2 van het Toetsingskader heeft hij in het besluit van 2 december 2005 overwogen dat dispensatie in verband met een rechtsgeldige ondernemings- of subsector-CAO alleen wordt verleend indien is verzocht om algemeen verbindend verklaring van bepalingen inzake de werkingssfeer van een CAO. Daaraan ligt de gedachte ten grondslag dat een verzoek om dispensatie feitelijk inhoudt dat wordt verzocht om de werkingssfeer van de CAO te beperken, opdat de betrokken onderneming niet onder het besluit tot algemeen verbindend verklaring van die CAO valt. Het al dan niet verlenen van dispensatie is daarom volgens de minister onverbrekelijk verbonden met de bepalingen betreffende de werkingssfeer.
2.5. De rechtbank heeft overwogen dat het door de minister gevoerde beleid impliceert dat dispensatie niet mogelijk is bij tussentijdse wijziging van een bestaande en algemeen verbindend verklaarde CAO, indien die wijziging niet mede de werkingssfeer betreft. Zij acht dit beleid strijdig met artikel 7 van Pro de Wet AVV, uit welke bepaling volgt dat een verzoek om gewijzigde CAO-bepalingen algemeen verbindend te verklaren op dezelfde manier moet worden behandeld als een verzoek tot algemeen verbindend verklaring van CAO-bepalingen van het zogenoemde moederbesluit. De rechtbank acht het voorts onjuist dat in dit beleid besloten ligt dat de belangen van een individuele werkgever om dispensatie te verkrijgen van de gewijzigde bepalingen van een CAO nooit kunnen prevaleren boven het belang van collectieve afspraken ter bevordering van evenwichtige arbeidsverhoudingen en arbeidsrust.
2.6. De CAO-partijen bestrijden dit oordeel van de rechtbank met succes.
Uitgangspunt van de Wet AVV is dat werkgevers en werknemers die onder de werkingssfeer van een CAO vallen, gebonden zijn aan algemeen verbindend verklaarde bepalingen van die CAO. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet AVV kan de minister gevallen uitzonderen van die algemene verbindendheid. Volgens zijn in het Toetsingskader weergegeven beleid maakt de minister een uitzondering als bedoeld in die bepaling voor werkgevers die, voordat is besloten tot de algemeen verbindend verklaring, direct gebonden zijn aan een andere rechtsgeldige CAO. Deze uitzondering is vermeld onder punt 6.2, nummer 1, van het Toetsingskader, waarin is weergegeven in welke gevallen de minister bepalingen inzake de werkingssfeer niet algemeen verbindend verklaart omdat dit een te grote benadeling van de rechtmatige belangen van derden in de betrokken bedrijfstak of daarbuiten zou opleveren. Uit de opneming in dit onderdeel van het Toetsingskader moet worden opgemaakt dat de bedoelde uitzondering alleen wordt gemaakt bij algemeen verbindend verklaring van bepalingen inzake de werkingssfeer. Die keuze is niet onbegrijpelijk nu een verzoek tot dispensatie op grond van gebondenheid aan een eigen ondernemings-CAO, naar de minister terecht heeft gesteld, in feite een verzoek tot het maken van een uitzondering op de werkingssfeer van de desbetreffende CAO-bepalingen behelst. Aan dit beleid ligt voorts een belangenafweging ten grondslag, die de minister in de stukken en op de zitting bij de rechtbank heeft toegelicht. Door bepaalde ondernemingen tussentijds van specifieke CAO-bepalingen te dispenseren, kan volgens de minister een onsamenhangend geheel van rechten en plichten ontstaan, waardoor het algemene belang bij rechtszekerheid en continuïteit voor langere tijd van een CAO in geding is. Voor de minister weegt dit algemene belang zwaarder dan het individuele belang van een ondernemer bij dispensatie van tussentijds gewijzigde CAO-bepalingen die niet de werkingssfeer betreffen.
Dit beleid is niet in strijd met artikel 7 van Pro de Wet AVV. Het voorziet niet alleen in de mogelijkheid om dispensatie te verlenen van de algemeen verbindend verklaring van bepalingen van een nieuwe CAO, maar ook in de mogelijkheid om dispensatie te verlenen van de algemeen verbindend verklaring van gewijzigde CAO-bepalingen. Dat dispensatie van een wijziging van een CAO alleen wordt verleend als die wijziging mede de werkingssfeer betreft, vindt naar het oordeel van de Afdeling rechtvaardiging in de rechtszekerheid. Tussentijdse dispensatie van delen van een gewijzigde CAO, die niet de werkingssfeer betreffen, zou, zoals de minister terecht heeft gesteld, leiden tot een onsamenhangend geheel van rechten en plichten binnen de CAO. Het beleid is ook overigens niet in strijd met de Wet AVV of het systeem van die wet. Er is evenmin grond voor het oordeel dat de minister niet in redelijkheid tot het vaststellen van deze beleidsregel heeft kunnen komen. Daarbij wordt opgemerkt dat dit beleid de CAO-partijen, anders dan Oriontaxi heeft betoogd, niet de gelegenheid biedt dispensatieverlening tegen te gaan door bepalingen inzake de werkingssfeer niet meer te wijzigen. Een CAO wordt voor een bepaalde periode algemeen verbindend verklaard, na welke periode opnieuw kan worden verzocht om algemeen verbindend verklaring van de al dan niet gewijzigde CAO-bepalingen, waarvan de bepalingen inzake de werkingssfeer deel uitmaken. Op dat moment kan om dispensatie worden verzocht.
2.7. Uit het vorenstaande volgt dat het hoger beroep gegrond is en dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
2.8. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, beoordeelt de Afdeling thans het bij de rechtbank ingestelde beroep van Oriontaxi tegen het besluit van 2 december 2005.
2.9. Op 19 februari 2004 zijn Oriontaxi en de Landelijke Bedrijfsorganisatie Verkeer de CAO Uiterwaarden Fonds Orion Taxi BV 2004-2008 overeengekomen. Deze CAO is op 18 maart 2004, derhalve na de algemeen verbindend verklaring van de CAO SFVP, in werking getreden. Oriontaxi was dan ook gebonden aan de CAO SFVP.
Bij de CAO SFT is de bepaling inzake de werkingssfeer, artikel 1 van Pro de CAO SFVP, niet gewijzigd. Volgens het beleid van de minister komt Oriontaxi derhalve niet voor dispensatie van de gewijzigde CAO-bepalingen in aanmerking.
2.10. Oriontaxi heeft aangevoerd dat zij erop mocht vertrouwen dat de minister de verzochte dispensatie zou verlenen. Zij heeft in dat verband gewezen op de mededeling van de indiening van het verzoek tot algemeen verbindend verklaring van de gewijzigde bepalingen van de CAO in de Staatscourant van 21 maart 2005 (Stcrt. 2005, nr. 56, p. 14) en de brief van de minister van 24 mei 2005.
2.10.1. Dit betoog faalt. In de bedoelde mededeling is vermeld dat tegen het verzoek tot algemeen verbindend verklaring bedenkingen kunnen worden ingebracht. Daarin is niet vermeld dat bedenkingen in verband met een eigen rechtsgeldige ondernemings- of subsector-CAO zullen worden gehonoreerd en dat aldus een verzoek om dispensatieverlening zal worden ingewilligd. In de brief van 24 mei 2005 is verwezen naar de passage in punt 6.2 van het Toetsingskader waarin is vermeld dat bedenkingen in verband met een eigen rechtsgeldige ondernemings- of subsector-CAO, ingediend buiten de periode van tervisielegging, worden gehonoreerd door deze te beschouwen als zijnde bedenkingen tegen het eerstvolgende verzoek tot algemeen verbindend verklaring van de toepasselijke CAO-bepalingen. Gezien deze verwijzing zal een eerstvolgend verzoek, bedoeld in de brief, betrekking moeten hebben op een verzoek tot algemeen verbindend verklaring van bepalingen inzake de werkingssfeer. Nu een dergelijk verzoek niet aan de orde was, kon Oriontaxi er niet op vertrouwen dat haar dispensatie zou worden verleend.
2.11. Het beroep van Oriontaxi op het gelijkheidsbeginsel slaagt evenmin. Niet aannemelijk is gemaakt dat de minister in gelijke gevallen dispensatie heeft verleend. In de uitspraak van het Gerechtshof 's-Gravenhage van 12 januari 2007 (LJN: AZ8862), waarnaar Oriontaxi heeft verwezen, is geoordeeld dat de desbetreffende CAO zelf een uitzonderingsbepaling bevat voor ondernemingen die gebonden zijn aan een eigen CAO. Daarom gaat het in deze zaak niet.
2.12. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de minister van zijn beleid zou moeten afwijken, is voorts niet gebleken. Dat Oriontaxi en haar werknemers getroffen worden door een dubbele heffing, komt, zoals de minister heeft betoogd, voor rekening en risico van Oriontaxi, nu zij zelf besloten heeft om een eigen sociaal fonds op te richten en daarvoor bijdragen te innen, terwijl zij gebonden was aan de algemeen verbindend verklaarde CAO SFVP.
2.13. De conclusie is dat de minister, bij afweging van de betrokken belangen, in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot handhaving van de weigering dispensatie te verlenen. Het beroep van Oriontaxi tegen het besluit van 2 december 2005 is derhalve ongegrond.
2.14. De minister heeft, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, bij besluit van 31 mei 2007 opnieuw op het bezwaar van Oriontaxi beslist. Met vernietiging van de aangevallen uitspraak is aan dit besluit de grondslag komen te ontvallen. Dit besluit dient derhalve te worden vernietigd. Het hiertegen gerichte beroep van Oriontaxi is reeds daarom gegrond.
2.15. Aangezien het besluit van de minister van 2 december 2005 in rechte stand houdt, bestaat geen aanleiding de minister te veroordelen in de proceskosten van de CAO-partijen. Het verzoek van de CAO-partijen om Oriontaxi te veroordelen in de kosten van het hoger beroep wordt voorts niet ingewilligd, omdat Oriontaxi geen onredelijk gebruik van het procesrecht heeft gemaakt.
2.16. In deze situatie bestaat evenmin aanleiding om te bepalen dat het door de CAO-partijen in hoger beroep betaalde griffierecht door de minister wordt vergoed. Een redelijke toepassing van artikel 43, eerste lid, van de Wet op de Raad van State brengt met zich dat het griffierecht door de secretaris van de Raad van State aan de CAO-partijen wordt terugbetaald.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 1 maart 2007 in zaak no. SBR 06/292;
III. verklaart het door Oriontaxi bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van de minister van 2 december 2005 ongegrond;
IV. verklaart het beroep van Oriontaxi tegen het besluit van de minister van 31 mei 2007, kenmerk WBJA/BOBB/07/19420, gegrond;
V. vernietigt dat besluit;
VI. verstaat dat de secretaris van de Raad van State aan de CAO-partijen het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 428,00 (zegge: vierhonderdachtentwintig euro) terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, Voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. S.F.M. Wortmann, Leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink w.g. Visser
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2008
148.