Uitspraak
200701858/1.
Datum uitspraak: 16 januari 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 31 mei 2006 heeft de gemeenteraad van Venlo het bestemmingsplan "Partiële bestemmingsplanherziening agrarische doeleinden - artikel 30 WRO" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 16 januari 2007, kenmerk 2007/1264, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 14 maart 2007, bij de Raad van State ingekomen per faxbericht op dezelfde dag, beroep ingesteld.
Bij brief van 14 mei 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Voor afloop van het vooronderzoek is een nader stuk ontvangen van het college van burgemeester en wethouders van Venlo. Dit is aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 november 2007, waar appellanten, in de persoon van [gemachtigde] en bijgestaan door ing. H.N.J.M. Steins, medewerker van Aelmans Agrarische Advisering, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. L.H.M. Vorstermans, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
Voorts is daar als partij gehoord de gemeenteraad van Venlo, vertegenwoordigd door mr. C.H.J.M. Michels, ambtenaar van de gemeente.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.2. Het plan voorziet in de vervanging van enkele planvoorschriften van de geldende bestemmingsplannen voor het buitengebied van de gemeente Venlo. Dit zijn de bestemmingsplannen "Uitbreidingsplan in Hoofdzaken", "Buitengebied '81" en "Partiële herziening bestemmingsplan Buitengebied '81 - artikel 30 WRO".
Met het plan wordt beoogd uitvoering te geven aan de beleidsnota "Bouwkavel op Maat plus" (hierna: BOM+), waarin het college van gedeputeerde staten het Provinciaal Omgevingsplan Limburg (hierna: POL) heeft uitgewerkt. In verband hiermee worden in het plan de in deze bestemmingsplannen geboden bouwmogelijkheden op gronden met een agrarische bestemming beperkt. Het plan is bedoeld als een overgangsregeling in afwachting van de totstandkoming van een nieuw bestemmingsplan voor het buitengebied. Verweerder heeft het plan, voor zover hier van belang, goedgekeurd.
2.3. Hetgeen appellanten in beroep aanvoeren komt erop neer dat de bestaande agrarische bebouwing en in het bijzonder hun nog niet opgerichte glastuinbouwkassen aan de Korteweg en de Hoverheideweg, waarvoor een - inmiddels rechtens onaantastbare - bouwvergunning is verleend, in het plan ten onrechte niet als zodanig zijn bestemd en dat het plan geen duidelijkheid biedt over de mogelijkheid deze bebouwing uit te breiden. Tevens stellen appellanten dat de vrijstellingsregeling zoals opgenomen in artikel 8 van de planvoorschriften, verder gaat dan enkel ondergeschikte wijzigingen en dat deze regeling rechtsonzeker is.
2.4. Ter zitting is van de zijde van het gemeentebestuur toegelicht dat sprake is van een zogenoemd conserverend plan. Beoogd is slechts in afwachting van een definitieve planherziening een overgangsregeling te treffen. Met het oog op de rechtszekerheid van betrokkenen heeft de gemeenteraad niet volstaan met het nemen van een voorbereidingsbesluit. Verweerder heeft deze keuze niet ontoelaatbaar geacht. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat de bestaande bebouwings- en gebruiksmogelijkheden voldoende in het plan worden gewaarborgd. Omdat het plan een overgangsregeling betreft, heeft het gemeentebestuur in het plan (verbale) bouwkavels noch nieuwe rechtstreekse bouwmogelijkheden opgenomen. Nieuwe bouwmogelijkheden zijn slechts mogelijk via een binnenplanse vrijstelling. De vrijstellingsregeling is volgens verweerder uit een oogpunt van rechtszekerheid aanvaardbaar. Voor appellanten liggen de bestaande bouwmogelijkheden vast in reeds verleende bouwvergunningen en wat betreft het gebruik ten behoeve van agrarische doeleinden bevat het plan geen beperkingen ten opzichte van de bestaande situatie. Verder is volgens verweerder met het plan geen finale implementatie van de BOM+-regeling beoogd en voldoet het gemeentebestuur in materiële zin aan de doelstelling van deze regeling. Toepassing van deze in artikel 8 van de planvoorschriften opgenomen regeling geeft de mogelijkheid maatwerk te leveren.
2.5. Ingevolge artikel 7 van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, mag op gronden die in de bestemmingsplannen "Buitengebied '81" en de "Partiële herziening bestemmingsplan Buitengebied '81 - artikel 30 WRO" zijn bestemd tot "Agrarisch gebied AG-LO", waaronder de percelen van appellanten aan de Korteweg en de Hoverheideweg, niet worden gebouwd.
Ingevolge artikel 8 van de voorschriften kan het college van burgemeester en wethouders onder bepaalde voorwaarden van dit verbod vrijstelling verlenen ten behoeve van de nieuwbouw van bouwwerken en uitbreiding van bouwwerken, behorend bij een bestaand volwaardig agrarisch bedrijf. Ingevolge de voorwaarde onder c van dit artikel dient te worden voldaan aan de eisen die zijn gesteld in de POL-uitwerking BOM+. Uitgangspunt daarbij vormt het verplicht basispakket; een nulniveau waaraan ieder bouwaanvraag dient te voldoen. Dit basispakket maakt deel uit van de normale vereisten waaraan een bedrijf zich moet houden. Daarnaast zijn tegenprestaties verplicht bij het aantasten van bijzondere omgevingskwaliteiten. Zij dienen in redelijke verhouding te staan tot de aard en de omvang van de ingreep en gericht te zijn op verbetering van de omgevingskwaliteit.
Ingevolge artikel 9 van de planvoorschriften is nieuwvestiging niet toegestaan. Artikel 11 bevat overgangsbepalingen die behoren bij het bestemmingsplan "Uitbreidingsplan in Hoofdzaken".
2.5.1. De Afdeling stelt vast dat bestaande agrarische bedrijfsbebouwing, waaronder ook de glastuinbouwkassen van appellanten die mogen worden gebouwd aan de Korteweg en de Hoverheideweg, in het plan niet als zodanig is bestemd. Voorts stelt de Afdeling vast dat bestaande agrarische bedrijfsbebouwing zelfs niet onder het overgangsrecht in artikel 11 van de planvoorschriften is gebracht voor zover het betreft gronden waarop de bestemmingsplannen "Buitengebied '81" en de "Partiële herziening bestemmingsplan Buitengebied '81 - artikel 30 WRO" betrekking hebben.
Nu het gemeentebestuur geenszins de bedoeling heeft bedoelde bebouwing aan te kopen of het beoogde gebruik anderszins te voorkómen, heeft verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
2.5.2. Ingevolge artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de WRO kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het college van burgemeester en wethouders met inachtneming van de in het plan vervatte regelen bevoegd is van bij het plan aan te geven voorschriften vrijstelling te verlenen.
Zoals de Afdeling onder meer in haar uitspraak van 3 juni 1996, nr. H01.95.0265 (BR 1996, 897), heeft overwogen, wordt blijkens de wetsgeschiedenis met dit artikel beoogd het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid te geven op ondergeschikte onderdelen van het plan af te wijken.
Zoals in rechtsoverweging 2.2. is aangegeven, wordt met het plan beoogd de mogelijkheden voor het oprichten of uitbreiden van agrarische bebouwing te beperken. Hiertoe is in artikel 7 van de planvoorschriften een bouwverbod opgenomen. Ingevolge artikel 8 kan het college van burgemeester en wethouders onder voorwaarden vrijstelling verlenen van dit verbod en bij een bestaand volwaardig agrarisch bedrijf nieuwbouw en uitbreiding van gebouwen toestaan, zonder dat daarvoor een maximumoppervlakte is gegeven. Gelet op een en ander heeft de vrijstellingsregeling geen betrekking op ondergeschikte onderdelen van het plan.
De Afdeling stelt verder vast dat in de voorwaarde in artikel 8, onder c, van de planvoorschriften, die is overgenomen uit de BOM+-regeling van het POL, geen concrete eisen voor de toepassing van het beleid zijn opgenomen. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de toepassing afhankelijk is van de situatie op en rond de te bebouwen gronden, van een door het gemeentebestuur per geval te maken belangenafweging en eventueel zelfs van tegenprestaties. Gelet hierop is in de vrijstellingsregeling onvoldoende objectief bepaald in welke gevallen het college van burgemeester en wethouders bevoegd is tot verlening van vrijstelling.
Op grond van het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de vrijstellingsbepaling in strijd is met artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de WRO.
2.5.3. Uit het bovenstaande volgt dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 28, tweede lid, en artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Awb.
Hieruit volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan het plan. Gelet hierop behoeven de overige bezwaren van appellanten geen bespreking.
2.6. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 16 januari 2007, kenmerk 2007/1264;
III. onthoudt goedkeuring aan het bestemmingsplan "Partiële bestemmingsplanherziening agrarische doeleinden - artikel 30 WRO";
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit onder II;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Limburg tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 685,83 (zegge: zeshonderdvijfentachtig euro en drieëntachtig cent), waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Limburg aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de provincie Limburg aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,00 (zegge: honderddrieënveertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. G.N. Roes, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Kooijman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2008
177-545.