Uitspraak
200703342/1.
Datum uitspraak: 16 januari 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
appellant,
tegen de uitspraak in zaak nr. 06/1851 van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 22 maart 2007 in het geding tussen:
[wederpartij], gevestigd te [plaats], waarvan de vennoten zijn [vennoot A] en [vennoot B], beiden wonend te [woonplaats],
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij besluit van 5 oktober 2005 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de staatssecretaris) aan de [wederpartij] een boete van € 24.000 opgelegd wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
Bij besluit van 5 juli 2006 heeft de staatssecretaris het daartegen door [wederpartij] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 22 maart 2007, verzonden op 4 april 2007, heeft de rechtbank Zwolle-Lelystad (hierna: de rechtbank) het daartegen door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 mei 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 5 juni 2007. Deze brieven zijn aangehecht.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 november 2007, waar [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. P.W.M. Huisman, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.E. van der Kamp, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris, door onvoldoende kennis te vergaren omtrent de relevante feiten, heeft gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. De minister betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat naar aanleiding van het ingediende bezwaarschrift een volledige heroverweging van het besluit van 5 oktober 2005 heeft plaatsgevonden waarbij is bezien of op basis van het op ambtsbelofte opgemaakte boeterapport van 20 mei 2005 is komen vast te staan dat de desbetreffende vreemdelingen arbeid in de zin van de Wav ten behoeve van [wederpartij] hebben verricht, zonder dat de daarvoor vereiste tewerkstellingsvergunningen zijn verleend. De conclusie van dit onderzoek is geweest dat drie personen arbeid hebben verricht voor [wederpartij], zodat terecht drie overtredingen zijn geconstateerd.
2.2. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wav, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
Ingevolge artikel 18, voor zover thans van belang, wordt het niet naleven van artikel 2, eerste lid, als beboetbaar feit aangemerkt.
Ingevolge artikel 18a, eerste lid, kunnen beboetbare feiten worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen.
Ingevolge het derde lid, onder 1°, wordt voor de toepassing van het eerste lid de vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid met een rechtspersoon gelijkgesteld.
Ingevolge artikel 19d, derde lid, stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
Volgens beleidsregel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav, zoals die ten tijde van belang luidden (hierna: de beleidsregels), wordt bij de berekening van een boete, als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen' (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, op € 8.000 gesteld, per persoon per beboetbaar feit.
2.2.1. In het besluit van 5 juli 2006 is vermeld dat ten aanzien van de drie aangetroffen vreemdelingen vast staat dat zij ten tijde van de controle op 24 maart 2005 omstreeks 20.30 uur in de keuken van [wederpartij] aanwezig waren en - gezien de inhoud van voormeld boeterapport en de daarbij behorende bijlagen - is komen vast te staan dat deze vreemdelingen arbeid hebben verricht, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wav, bestaande uit het bakken van nasi in een wokpan en het bereiden van gerechten in een wokpan. Hetgeen in beroep door [wederpartij] is aangevoerd - één van de aangetroffen vreemdelingen, die woonachtig is boven het restaurant, was voor zichzelf en één van de beide andere aangetroffen vreemdelingen, die was komen "aanlopen", een maaltijd aan het bereiden - biedt, mede nu het bereiden van voedsel behoort tot de kernactiviteiten van de bedrijfsvoering van een restaurant en het restaurant ten tijde van de controle geopend was, geen grond voor het oordeel dat in zoverre van overtreding van voormelde bepaling geen sprake is. De rechtbank heeft, gezien hetgeen is gerelateerd in voormeld boeterapport en hetgeen daartegen is ingebracht ten onrechte grond gevonden voor het oordeel dat de staatssecretaris in bezwaar de opgelegde boete niet zonder nader onderzoek heeft kunnen handhaven.
Het betoog slaagt.
2.3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, overweegt de Afdeling als volgt.
2.3.1. [wederpartij] betoogt dat, nu blijkens de parlementaire behandeling van het voorstel tot Wijziging van de Wav in verband met invoering van bestuursrechtelijke handhaving aanvankelijk werd uitgegaan van een boetenormbedrag van € 3.500 voor overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav, de beleidsregels onevenredig zijn en derhalve niet als basis kunnen dienen voor de boeteoplegging. Het boetenormbedrag is volgens [wederpartij], gezien de geschiedenis van de totstandkoming van de wijziging van de Wav, vastgesteld in strijd met het rechtzekerheidsbeginsel.
Voorts betoogt [wederpartij] dat onverkorte oplegging van geldboetes overeenkomstig normbedragen in beleidsregels in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, dat geen rekening is gehouden met de onderliggende omstandigheden van het geval en dat de echtgenoten weliswaar een vennootschap zijn aangegaan, maar dat feitelijk geen dan wel weinig verschil bestaat met een eenmanszaak, zodat ook hierom ten onrechte een onverkorte oplegging van het boetenormbedrag heeft plaatsgevonden.
2.3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 maart 2007 in zaak nr. 200606955/1), is voor de hoogte van de op te leggen boete de gekozen rechtsvorm van de onderneming bepalend. Een vennootschap onder firma, zijnde een vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid, wordt ingevolge artikel 18a, derde lid, onder 1°, gelezen in samenhang met artikel 19d, eerste lid, van de Wav, zoals eerder overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 26 juni 2006 in zaak nr. 200510578/1, wat de hoogte van een op te leggen boete betreft met een rechtspersoon gelijkgesteld. Nu de hoogte van de boete, voor zover verband houdend met de door de vennoten zelf gekozen rechtsvorm, haar grond vindt in de gelijkstelling in de Wav van de vennootschap onder firma met een rechtspersoon en de staatssecretaris in zoverre geen beslissingsruimte heeft, bestaat geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris in zoverre ten onrechte tot onverkorte oplegging van het voor rechtspersonen geldende boetenormbedrag is overgegaan.
2.3.3. Zoals de Afdeling evenzeer eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juli 2007 in zaak nr. 200607461/1), bestaat geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris bij het vaststellen van de beleidsregels tot een onredelijke beleidsbepaling is gekomen.
Dat bij de parlementaire behandeling van het voorstel tot Wijziging van de Wav in verband met invoering van bestuursrechtelijke handhaving aanvankelijk van lagere boetenormbedragen is uitgegaan, biedt geen grond voor een ander oordeel. Bij de invoering van de bestuurlijke boete hebben de Staten-Generaal de staatssecretaris uitdrukkelijk verzocht de in het beleid neergelegde boete te verhogen tot een bedrag van € 8.000 per overtreding, indien begaan door een rechtspersoon (Kamerstukken II 2003/04, 29 523, nr. 3, p. 6 en Kamerstukken I 2004/05, 29 523, C, p. 2). Van strijd met het rechtzekerheidsbeginsel, als door [wederpartij] betoogd, is evenmin sprake, aangezien het thans geldende boetenormbedrag op inzichtelijke wijze tot stand is gekomen en voor eenieder kenbaar in de beleidsregels is neergelegd.
Voorts heeft de Afdeling in voormelde uitspraak van 11 juli 2007 overwogen dat bij een besluit tot boeteoplegging het in artikel 3:4 van Pro de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel aan de orde is. Als de toepassing van de beleidsregels voor een belanghebbende gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen, dan moet van deze beleidsregels worden afgeweken. Bij bijzondere omstandigheden die tot matiging aanleiding geven gaat het in ieder geval, mede gelet op artikel 4:84 van Pro de Awb, om individuele omstandigheden met een uitzonderlijk karakter. Het is aan degene die een beroep doet op bijzondere omstandigheden om dit beroep te onderbouwen. De stelling dat [wederpartij] als gevolg van de boeteoplegging in financiële moeilijkheden zal komen leidt niet tot matiging van de boete, reeds omdat deze stelling niet is gestaafd. De staatssecretaris heeft zich in het besluit van 5 juli 2006 terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven tot matiging van de opgelegde boete. Van strijd met het evenredigheidsbeginsel is geen sprake.
De betogen falen.
2.3.4. De Afdeling verklaart het inleidend beroep van [wederpartij] alsnog ongegrond.
2.4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 22 maart 2007 in zaak nr. 06/1851;
III. verklaart het bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, Voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. M.A.A. Mondt-Schouten, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.C. Beerse, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink w.g. Beerse
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2008
382-510.