Uitspraak
200700830/1.
Datum uitspraak: 23 januari 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland,
appellant,
en
het college van burgemeester en wethouders van Lisse,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 december 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Lisse (hierna: het college van Lisse) aan het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland (hierna: het college van dijkgraaf en hoogheemraden) een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een afvalwaterzuiveringsinstallatie aan de Gerard Doustraat 1 te Lisse. Dit besluit is op 22 december 2006 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft het college van dijkgraaf en hoogheemraden bij brief van 29 januari 2007, bij de Raad van State ingekomen op 30 januari 2007, beroep ingesteld.
Bij brief van 3 april 2007 heeft het college van Lisse een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 9 juli 2007. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 oktober 2007, waar het college van dijkgraaf en hoogheemraden, vertegenwoordigd door mr. drs. A.R. van Kampen en ing. M.G. Revallier, ambtenaren van het hoogheemraadschap, en het college van Lisse, vertegenwoordigd door A.A. Paulussen en T. Scheffe, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het beroep heeft betrekking op de in de vergunning onder E.3 tot en met E.14 opgenomen geurvoorschriften.
2.2. Het college van dijkgraaf en hoogheemraden voert in algemene zin aan dat de voorschriften E.3 tot en met E.6 en E.12 tot en met E.14 onredelijk bezwarend zijn. Hiertoe stelt hij dat uit het bij de aanvraag gevoegde geurrapport blijkt dat in de aangevraagde situatie de in de bijzondere regeling G3 voor afvalwaterzuiveringsinstallaties van de Nederlandse emissierichtlijn lucht (hierna: NeR) genoemde maximale immissieconcentratie niet wordt overschreden. Uit de bijzondere regeling volgt volgens het college van dijkgraaf en hoogheemraden dat het voorschrijven van aanvullende geurreducerende maatregelen, zoals opgenomen in de voorschriften E.3 tot en met E.6 en E.12 tot en met E.14, alleen mogelijk is als de in de bijzondere regeling van de NeR genoemde maximale immissieconcentratie wordt overschreden.
2.2.1. Uit de stukken blijkt dat het college van Lisse bij de beoordeling van geurhinder de bijzondere regeling G3 van de NeR als uitgangspunt heeft genomen. Het college van Lisse bevestigt dat uit het bij de aanvraag gevoegde geurrapport blijkt dat de berekende geurimmissie de in de bijzondere regeling genoemde maximale immissieconcentratie niet overschrijdt. Het college van Lisse stelt echter dat vooral op warme dagen klachten van omwonenden worden ontvangen en dat daarom aanvullende maatregelen nodig zijn.
2.2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college van Lisse een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.2.3. Ingevolge artikel 5a.1, tweede lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer in samenhang met artikel 1, eerste lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten (hierna: de regeling) houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met de documenten vermeld in tabel 2 van de bij de regeling behorende bijlage.
De NeR is vermeld in tabel 2 van de bijlage bij de regeling.
2.2.4. Het betoog van het college van dijkgraaf en hoogheemraden, dat het voorschrijven van aanvullende geurreducerende maatregelen alleen mogelijk is als de in de bijzondere regeling G3 van de NeR genoemde maximale geurimmissieconcentratie wordt overschreden, faalt. Op grond van het hiervoor weergegeven wettelijk kader komt het college van Lisse een zekere beoordelingsvrijheid toe bij het bepalen welke voorschriften nodig zijn om de nadelige gevolgen van de inrichting voor het milieu zoveel mogelijk te beperken, waarbij ervan wordt uitgegaan dat in de inrichting ten minste de beste beschikbare technieken worden toegepast. Het belang van de NeR is daarin gelegen dat het college van Lisse bij het bepalen van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken daarmee rekening moet houden. Vanwege de hem toekomende beoordelingsvrijheid staat het het college van Lisse in beginsel vrij om nadere geurvoorschriften te stellen, ook al wordt de in de NeR genoemde maximale geurimmissieconcentratie niet overschreden. Of het college van Lisse de door het college van dijkgraaf en hoogheemraden aangevochten voorschriften in redelijkheid nodig heeft kunnen achten, komt hierna aan de orde.
2.2.5. De voorschriften E.3 tot en met E.6 luiden als volgt:
E.3 Slibbakken die slib bevatten, met uitzondering van de slibbak die wordt gevuld, zijn doelmatig afgedekt met een zeil of een gelijkwaardige voorziening.
E.4 Alleen schone bakken voor de opslag van slib mogen worden aangevoerd.
E.5 Een geurinstallatie, een installatie waarbij water met geurstoffen wordt verneveld boven de te vullen slibbak, moet in werking zijn op dagen waar geuroverlast verwacht wordt. Dit zijn warme dagen óf dagen waarbij de windrichting overwegend zuidelijk dan wel zuidoostelijk is.
E.6 In uitzondering op voorschrift E.5 is het voldoende als er op deze dagen met alleen water (dus zonder geurstoffen) wordt verneveld. Deze proef wordt halfjaarlijks door de gemeente geëvalueerd. Indien blijkt dat geurklachten niet toenemen kan op deze wijze worden doorgegaan.
2.2.6. Ten aanzien van de voorschriften E.3 en E.4 voert het college van dijkgraaf en hoogheemraden meer specifiek aan dat deze niet nodig zijn in het belang van de bescherming van het milieu. Hierbij wijst het college van dijkgraaf en hoogheemraden erop dat uit het bij de aanvraag gevoegde geurrapport blijkt dat de in de bijzondere regeling van de NeR genoemde maximale immissieconcentratie niet wordt overschreden indien wordt uitgegaan van vier niet afgedekte slibcontainers.
2.2.7. Ter zitting is gebleken dat het college van dijkgraaf en hoogheemraden zich niet verzet tegen het afdekken van slibbakken tijdens werktijd (volgens de aanvraag maandag tot en met vrijdag van 7.00 tot 19.00 uur), maar wel tegen het afdekken buiten werktijd. Het college van Lisse heeft ter zitting gesteld dat gevulde slibbakken altijd moeten worden afgedekt, ook als ze buiten werktijd gevuld raken.
Blijkens de stukken veroorzaakt de inrichting geurhinder voor omwonenden. Tussen partijen is niet in geschil dat de opslag en verlading van slib de belangrijkste geurbronnen zijn. Het afdekken van gevulde slibcontainers is een eenvoudige en doeltreffende maatregel ter bestrijding van geuremissie, die als toepassing van de beste beschikbare technieken kan worden beschouwd. Volgens het deskundigenbericht is het niet te verwachten dat een lege slibbak gedurende de nacht gevuld raakt, hetgeen het college van dijkgraaf en hoogheemraden niet heeft weersproken. Dat het college van dijkgraaf en hoogheemraden gedurende het weekeinde mogelijk enkele malen een gevulde slibbak moet afdekken, acht de Afdeling, mede gelet op het vorenstaande, niet zodanig bezwarend dat het college van Lisse het afdekken van gevulde slibbakken buiten werktijd niet in redelijkheid nodig heeft kunnen achten.
De beroepsgrond met betrekking tot voorschrift E.3 faalt.
2.2.8. Het college van dijkgraaf en hoogheemraden vreest dat het college van Lisse op grond van voorschrift E.4 handhavend zal optreden indien hij niet schone slibbakken gebruikt. Volgens het college van dijkgraaf en hoogheemraden worden de slibbakken in beginsel veegschoon bij hem aangeleverd, maar zou het kunnen voorkomen dat hij een niet schone slibbak krijgt aangeleverd.
Naar aanleiding van een zienswijze van het college van dijkgraaf en hoogheemraden tegen het ontwerp-besluit heeft het college van Lisse in de overwegingen van het bestreden besluit omschreven wat hij onder de term ‘schoon’ in voorschrift E.4 verstaat. Hieruit blijkt dat het college van Lisse verlangt dat de aangevoerde slibbakken spuit- of bezemschoon zijn, wat betekent dat er geen grote geurverspreidende resten slib aan de wanden mogen kleven. Deze uitleg heeft het college van Lisse ter zitting bevestigd. De in voorschrift E.4 neergelegde eis acht de Afdeling een doeltreffende maatregel ter bestrijding van geuremissie, die, gelet op de voornoemde uitleg van het college van Lisse, ook in redelijkheid van het college van dijkgraaf en hoogheemraden kan worden gevraagd.
De beroepsgrond met betrekking tot voorschrift E.4 faalt.
2.2.9. Ten aanzien van de voorschriften E.5 en E.6 voert het college van dijkgraaf en hoogheemraden meer specifiek aan dat de werking van de voorgeschreven vernevelingsinstallatie omstreden is en aanzienlijke exploitatiekosten met zich meebrengt. Verder acht hij het om procestechnische redenen ongewenst dat water aan het slib wordt toegevoegd. Ten slotte stelt het college van dijkgraaf en hoogheemraden dat onduidelijk is wat onder ‘warme dagen’ moet wordt verstaan.
2.2.10. Het college van Lisse acht het noodzakelijk dat op de in voorschrift E.5 omschreven dagen een vernevelingsinstallatie in werking is, omdat op die dagen door omwonenden de meeste geurhinder wordt ervaren. Volgens hem blijkt uit het rapport ‘Stankoverlast en -bestrijding bij de verlading van ontwaterd slib’ van de Stichting Toegepast Onderzoek Waterbeheer uit 2004 (hierna: het STOWA-rapport) dat met de in de inrichting aanwezige vernevelingsinstallatie positieve ervaringen zijn opgedaan.
Het college van Lisse heeft ter zitting aangegeven dat verneveling met geurstoffen niet nodig is, omdat verneveling van alleen water voldoende effectief is gebleken.
2.2.11. In het STOWA-rapport is onder meer de onderhavige inrichting beschreven, die als enige afvalwaterzuiveringsinstallatie in Nederland over een (experimentele) vernevelingsinstallatie beschikt. Volgens dit rapport zijn er positieve ervaringen opgedaan met verneveling van chemicaliën, maar is het voorbarig om op basis van dit ene geval te concluderen dat verneveling een doeltreffende maatregel is tegen geuroverlast. In het deskundigenbericht wordt bevestigd dat de resultaten van verneveling onvoldoende consistent zijn om aan te nemen dat verneveling een geschikte maatregel is ter bestrijding van geuroverlast. Het college van dijkgraaf en hoogheemraden heeft verder terecht aangevoerd dat verneveling niet in de NeR wordt genoemd als geurbestrijdende maatregel, ook niet als minder gebruikelijke of ongebruikelijke maatregel. Gelet op het vorenstaande heeft het college van Lisse niet in redelijkheid kunnen eisen dat in de inrichting op bepaalde dagen een vernevelingsinstallatie in werking is. De voorschriften E.5 en E.6 zijn in strijd met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
Naar het oordeel van de Afdeling is verder onduidelijk wat moet worden verstaan onder ‘warme dagen’. De voorschriften E.5 en E.6 zijn in zoverre in strijd met de rechtszekerheid.
Het beroep, voor zover gericht tegen de voorschriften E.5 en E.6, slaagt.
2.2.12. Op grond van voorschrift E.13 is slibverlading verboden bij een overwegend zuidelijke dan wel zuidoostelijke windrichting. Dit verbod geldt onder meer niet indien deze windrichting reeds zeven dagen heeft aangehouden, waardoor de buffercapaciteit vol is.
Op grond van voorschrift E.14 dient van de windrichting en het al dan niet verladen van het slib op werkdagen een logboek te worden bijgehouden.
Op grond van voorschrift E.12 dient in de inrichting een windzak of windwijzer aanwezig te zijn, waarmee de windrichting kan worden bepaald.
2.2.13. Het college van dijkgraaf en hoogheemraden voert aan dat het in voorschrift E.13 opgenomen verbod op slibverlading problemen kan veroorzaken in de procesvoering van de rioolwaterzuiveringsinstallatie. Indien het slib niet mag worden verladen, moet het in de beluchtingstanks worden gebracht. Een overmaat van slib in deze tanks kan het beluchtingsproces negatief beïnvloeden en geeft een grotere kans op procesverstoringen. De buffercapaciteit is volgens het college van dijkgraaf en hoogheemraden bedoeld om de procesvoering tijdens onderhoud en bij storingen te kunnen continueren. Bovendien is volgens hem aannemelijk dat het tijdelijk bufferen van slib leidt tot grotere pieken in de geuremissie, omdat slib dat enige tijd is opgeslagen sterker geurt dan slib dat regulier wordt afgevoerd. Ten slotte stelt het college van dijkgraaf en hoogheemraden dat hij in het door het college van Lisse hierna onder 2.2.14 bedoelde overleg heeft opgemerkt dat het bufferen van slib mogelijk is, maar dat hij dit niet als geurreducerende maatregel heeft geopperd.
2.2.14. Het college van Lisse stelt dat de klachten over geurhinder voornamelijk afkomstig zijn van omwonenden die ten westen en noordwesten van de inrichting woonachtig zijn. In een overleg met het college van dijkgraaf en hoogheemraden heeft deze volgens het college van Lisse het bufferen van slib als maatregel geopperd, zonder daarbij aan te geven dat die maatregel op procesmatige bezwaren stuit of tot grotere pieken in de geuremissie zou kunnen leiden. Gelet hierop heeft het college van Lisse een verbod op slibverlading opgenomen bij een overwegend zuidelijke dan wel zuidoostelijke windrichting.
2.2.15. Volgens het deskundigenbericht is het aannemelijk dat er bij het afvoeren van gebufferd slib pieken in de geuremissie zullen optreden. Hoewel het bufferen van slib mogelijk in eerste instantie tot een reductie van de geuremissie leidt, heeft het college van Lisse, zoals hij ter zitting ook heeft erkend, niet aannemelijk gemaakt dat deze maatregel de geurhinder per saldo zal verminderen. Het deskundigenbericht bevestigt daarnaast de stelling van het college van dijkgraaf en hoogheemraden dat de procesvoering wordt verstoord indien het slib gedurende langere tijd wordt gebufferd. Het college van Lisse heeft deze stelling niet betwist. Gezien het vorenstaande is het bestreden besluit wat voorschrift E.13 betreft in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd. De beroepsgrond met betrekking tot voorschrift E.13 slaagt.
Vanwege de onderlinge samenhang met voorschrift E.13 slaagt het beroep ook voor zover dat is gericht tegen voorschrift E.14. Nu het beroep tegen de voorschriften E.13, E.5 en E.6 slaagt, vervalt verder de grondslag aan voorschrift E.12. Het beroep slaagt ook in zoverre.
2.3. Het college van dijkgraaf en hoogheemraden betoogt dat de in de vergunning voorgeschreven onderzoeks- en registratiemaatregelen ten aanzien van de zogeheten lavafilters in strijd zijn met artikel 8.12a, derde lid, van de Wet milieubeheer. Volgens hem is een lavafilter een beproefd systeem waarvan de werking en het geurverwijderingsrendement algemeen erkend is, zodat de desbetreffende voorschriften onnodig zijn. Bovendien zijn de maatregelen, aldus het college van dijkgraaf en hoogheemraden, in de vergunning opgenomen naar aanleiding van klachten over geurhinder die geen betrekking hebben op het desbetreffende bedrijfsonderdeel.
2.3.1. Ingevolge voorschrift E.7 moet het geurverwijderingsrendement van de geurfilterinstallaties (lavafilter 1 en lavafilter 2) minimaal 90% bedragen.
Op grond van voorschrift E.8 moet controle van voorschrift E.7 plaatsvinden overeenkomstig bijlage G van de NEN-EN 13725.
Voorschrift E.9 bepaalt, samengevat, dat het college van dijkgraaf en hoogheemraden binnen twee maanden na het in werking treden van de vergunning per lavafilter een rendementsmeting moet hebben uitgevoerd, waarbij een representatieve geurconcentratiemeting moet worden verricht. Het college van dijkgraaf en hoogheemraden moet het resultaat van deze metingen ter kennis van het college van Lisse brengen.
Voorschrift E.10 bepaalt, samengevat, dat in de aanvoerleiding en bij het uitworppunt van de lavafilters een voorziening moet zijn aangebracht die het verrichten van metingen en het nemen van monsters mogelijk maakt.
Voorschrift E.11 bepaalt, samengevat, dat het college van dijkgraaf en hoogheemraden binnen twee maanden na het in werking treden van de vergunning een programma voor controle en onderhoud van de lavafilters moet opstellen en dat de resultaten van de controles moeten worden vastgelegd in een register.
2.3.2. Artikel 8.12a, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, bepaalt dat voor zover dit naar het oordeel van het bevoegd gezag noodzakelijk is, aan de vergunning voorschriften kunnen worden verbonden, inhoudende de verplichting tot het treffen van technische maatregelen.
Artikel 8.12a, derde lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat voor zover aan een vergunning voorschriften worden verbonden als bedoeld in het eerste lid, daaraan in ieder geval ook voorschriften kunnen worden verbonden, inhoudende dat:
a. over de uitvoering van technische maatregelen waartoe die voorschriften verplichten, verslag wordt gedaan aan het bevoegd gezag;
b. daarbij aangegeven metingen, berekeningen of tellingen moeten worden verricht ter bepaling van de mate waarin de inrichting de nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt, ter voorkoming of beperking waarvan die voorschriften zijn bedoeld.
2.3.3. Artikel 8.12a, derde lid, van de Wet milieubeheer vormt de grondslag voor het verlangen van metingen en berekeningen zoals die in de voorschriften E.9 tot en met E.11 zijn geëist. Anders dan het college van dijkgraaf en hoogheemraden betoogt, is het bestreden besluit derhalve in zoverre niet in strijd met deze bepaling.
2.3.4. Op grond van voorschrift E.7 moet het geurverwijderingsrendement van de beide lavafilters minimaal 90% bedragen. Nu de lavafilters ook volgens de aanvraag, die in zoverre deel uitmaakt van de vergunning, aan deze eis moeten voldoen, faalt het beroep in zoverre.
Voorschrift E.8 heeft alleen betrekking op de methodiek van een eventuele controle van voorschrift E.7, maar bevat geen verplichting tot het verrichten van een dergelijke controle. Nu het college van dijkgraaf en hoogheemraden niet heeft onderbouwd waarom het zich niet kan verenigen met de gestelde onderzoeksmethodiek, faalt het beroep met betrekking tot voorschrift E.8.
2.3.5. Het deskundigenbericht ondersteunt de stelling van het college van dijkgraaf en hoogheemraden dat een lavafilter een beproefde voorziening is waarmee een geurverwijderingsrendement van minimaal 90% wordt behaald. Het college van Lisse heeft geen bijzondere omstandigheden gesteld waarom de onderhavige lavafilters een afwijkend beeld zouden vertonen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college van Lisse niet deugdelijk gemotiveerd waarom het in dit geval nodig is om het rendement van de lavafilters te meten. Het bestreden besluit is wat voorschrift E.9 betreft in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep slaagt in zoverre.
2.3.6. Voorschrift E.11 verplicht tot het opstellen van een programma voor controle en onderhoud van lavafilters en het vastleggen van de resultaten van de controles in een register. Voorschrift E.10 verplicht tot het aanbrengen van een voorziening die het verrichten van metingen en het nemen van monsters mogelijk maakt. Het college van dijkgraaf en hoogheemraden, wiens betoog ten aanzien van de lavafilters is toegespitst op voorschrift E.9, heeft niet aannemelijk gemaakt dat uitgesloten kan worden geacht dat het rendement van de lavafilters na verloop van tijd zal afnemen. De Afdeling ziet, mede gelet op de aard van een lavafilter, geen aanleiding voor het oordeel dat het college van Lisse de voorschriften E.10 en E.11 niet in redelijkheid nodig heeft kunnen achten. Het beroep, voor zover gericht tegen deze voorschriften, faalt.
2.4. Het beroep is gegrond voor zover het is gericht tegen de voorschriften E.5, E.6, E.9 en E.12 tot en met E.14. Het beroep is voor het overige ongegrond.
2.5. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Lisse van 19 december 2006 voor zover het de voorschriften E.5, E.6, E.9 en E.12 tot en met E.14 betreft;
III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
IV. gelast dat de gemeente Lisse aan het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.W. Mouton, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.C. Leemans, ambtenaar van Staat.
w.g. Mouton w.g. Leemans
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2008
442.